韓德武，白云東

（集安市大路鎮(zhèn)綜合服務中心，吉林集安 134200）

0 引言

隨著我國農業(yè)現(xiàn)代化進程的速度提升，土地問題變得越來越重要。土地所有制的問題是現(xiàn)目前我國土地問題的關鍵，而土地“三權分置”則是最適合我國土地情況的解決方案。其具體要求是：將土地產權分為所有權、承包權、經營權，所有權歸集體所有，承包權歸農民所有，經營權則歸具體使用者所有。但根據(jù)現(xiàn)階段的發(fā)展來看，有關推動土地確權的“三權分置”工作還存在一定問題，需進一步完善。

吉林省早在2009年就成為我國第一批農村土地承包經營權確權登記并頒證試點的省份之一，最初是在大安、德惠、延吉、吉林市昌邑區(qū)這幾個區(qū)域內挑選一個村實施試點工作，經過6年摸索，于2015年全面展開確權工作。截至去年六月末，全省的試點村數(shù)量已接近3 000個，進行實地測量的農民小組已達到了21 400多個，完成了地塊測量的總數(shù)共計358萬塊，實際測量妙計可達121.53萬hm2。本文結合吉林省開展的土地確權工作的具體情況，簡要探析如何深化助推土地的“三權分置”。

1 從“三權分置”的角度分析土地確權的必要性

從20世紀70年代開始，我國為了妥善解決人民的溫飽問題，同時鼓勵農民積極生產，提高他們的勞動生產率，在全國農村范圍內推廣實行了家庭聯(lián)產承包責任制。此項制度是一種兩權分離的土地制度，是一種集體經濟與農民承包經營權分開作為主體的土地制度。這種體制沒有繼續(xù)實行人民公社，也沒有實行土地私有化，既要調動農民的生產積極性，又要發(fā)揮集體經濟在經營上的優(yōu)勢；既能夠完成較集中規(guī)模的經營管理，又能實現(xiàn)較分散的小規(guī)模經營管理。該項制度屬于統(tǒng)一與分散相結合的雙層經營制度，它能夠很好地貼合當前階段農村的生產力水平，并且使其農民生產率與生活水平有顯著的提高。

目前，由于我國工業(yè)化的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的深入，越來越多的農民選擇來到城市尋找就業(yè)機會，與此同時相關的農村產權轉移的交易數(shù)量呈現(xiàn)著顯著的上升趨勢，例如：部分農民的土地承包經營權、林權等各種類別的產權交易。這樣的交易使承包主體和經營主體不再是同一主體，承包經營權分離，分別變成了獨立的兩種權利，一是承包權，二是經營權。但需要注意的是，只有經營權能夠流轉進行交易，此項權利并不局限于農戶這一主體，而承包權僅歸農民主體所有。而農村土地一直以來都屬集體，在此情況下，出現(xiàn)了農村土地的三權分別歸屬于不同主體的情況，即“三權分置”?？傮w來說，家庭聯(lián)產承包制要進一步發(fā)展，其重點在于要進行三權的分離。以當時的時代背景來看，該方向的改革是一項堪稱偉大的創(chuàng)新舉措?，F(xiàn)今，我國將農村農民的土地承包經營權進行了再一次分離，也即只分為承包權和經營權，此舉是基于之前改革的又一進步。

三權分置的土地確權制度的前提是保持農村土地仍屬于集體所有，這一前提的保持既加強了對農民的土地承包權的保護，有適應了土地發(fā)生的流轉；既給新的營業(yè)主體帶來了相應的權利，又提高了其農業(yè)經營的核心競爭力。從兩權分離到三權分置，體現(xiàn)了土地確權制度的發(fā)展，使集體經濟、農戶與新型經營主體共同享受土地帶來的不同權利。集體經濟利用勞動力和土地的流轉以及新型管理經驗吸收，使農村實現(xiàn)新的建設，農民因土地流轉實現(xiàn)了收益的增加，新型經營主體通過對土地的經營獲得了相應的利潤。

2 “三權分置”下土地確權的優(yōu)化對策

2.1 明晰土地的權利所屬

以前土地制度上存在的問題以及土地流轉交易的不規(guī)范，是導致我國土地確權出現(xiàn)問題的主要原因，這會使土地權屬不明晰。隨著集體所有權沒有得到足夠的重視，農村的集體經濟被逐漸瓦解，農村的組織設置也等同虛設，農民群體的凝聚力差，進而出現(xiàn)種種忽視農村土地集體所有制的現(xiàn)象，例如，違規(guī)占用土地、非法變賣土地、暴力征收土地等。

吉林省依據(jù)其實際發(fā)展現(xiàn)狀并且結合國家的相關部署與號召，確立了試點先行、以點帶面的革新路線，完成了整體計劃并詳細地規(guī)劃了試點的具體任務，確定制度實施的時間階段、革新步驟以及路線?？傮w來說，是將鄉(xiāng)、鎮(zhèn)作為基本的實施單位，以第三次全國土地調查的面積為依據(jù)，將目標明確為：確定實際權力所屬，頒布證書。了解清楚全省的農村土地情況，根據(jù)不同的情況進行處理。如果土地確權沒有爭議存在，那么對家庭承包重新簽署新的合同，頒發(fā)合法的土地承包經營權證書；如果土地確權有爭議存在，先解決土地的爭議問題，在按相關規(guī)定進行土地確權的記錄，如果問題不能得到很好地解決，就化為暫定區(qū)域。在處理實際測量面積與合同面積不相同的情況時，根據(jù)因地制宜的原則，由農民共同商量確定。

2.2 做好土地確權宣傳工作

在開展土地確權工作時，相關的宣傳必不可少。農村土地確權工作開展時間長，程序較為繁瑣，涉及相關政策較多，所以無論是對人民群眾的宣傳還是對相關干部的培訓都十分重要。各級單位應高度重視這一問題，制定詳細可行的宣傳計劃，細化工作任務到具體的個人身上。宣傳工作的前期準備工作是：解讀相關政策，在清晰的解讀、了解相關政策之后，采取多種方式進行動員，例如：深入現(xiàn)場進行講解，開展統(tǒng)一的座談會進行討論或者開展動員大會進行鼓勵等。一來，要刺激基層干部工作的積極性，二來，更要充分依靠群眾的力量，營造確權工作的良好氛圍。

近年來，我省在開展土地確權工作時，多次舉辦相關培訓班，共計培訓4 000余名干部，一方面讓他們深入了解了相關法規(guī)政策，具體的有：農村土地承包法、土地流轉管理辦法、農村土地承包糾紛調解仲裁規(guī)則等。另一方面讓他們熟知了工作開展的流程和方案。此外，每年印發(fā)宣傳資超過20萬冊，落實了戶均一張明白紙的宣傳要求。更積極通過互聯(lián)網(wǎng)等新媒體進行同步宣傳科普，引導群眾積極配合調查，推進確權工作順利的開展。

2.3 確保調查權屬符合規(guī)范要求

權屬調查是土地確權工作的關鍵所在，確權之后的公示更難點。為確保調查質量，一定要嚴格按照權屬調查的相關技術流程要求以及法律法規(guī)來開展工作。在權屬調查工作開展之前，應該清查摸底，詳細檢查各類文件資料，如二輪承包合同、臺賬、會議記錄等。搞清當前狀況，并匯總成冊，保障后續(xù)工作的順利開展，避免因為資料有誤而暫?；蛑貑⒐ぷ?。權屬調查的工作較為繁瑣，在實際操作中，首先需收集各農戶填寫的承包方調查表、承包地塊調查表和承包經營權調查結果核實表。工作人員應該根據(jù)各戶填寫的內容逐地塊的進行核對，最后再簽字確認。如果遇到填寫內容和實際情況不符合的，要取證保留，協(xié)商并更正。在確權工作全部完成后，需要編制承包經營權調查信息公示表，并繪制相關公示圖，交由各村村委進行審核與公示。村委審核的內容包括：承包方信息、承包地塊信息、地塊合同面積和村集體機動地面積和位置等。確保審核工作做到村不漏戶、戶不漏人、地不漏塊。在公示時，農戶本人將再次核查本戶承包地情況，同時實行監(jiān)督他人承包地情況的權利，公示期應不低于1周。如有本人不在村的農戶，應采取電話或短信、即時通訊軟件的方式及時通知到人，要尊重每一戶人家的知情權和決策權。若公示期間收到異議，工作人員應按規(guī)展開再次核查工作，對錯誤之處予以修正，對修正后的結果需要進行再公示。必須嚴格進行實地指界、測量等關鍵工作環(huán)節(jié)，嚴禁未經授權的代簽行為，嚴禁假公示等弄虛作假行為。另還需要特別注意的是，在現(xiàn)場指界、審核公示、簽字確認等關鍵工作環(huán)節(jié)的開展當中，需要留存照片、音視頻等證明材料。

2.4 保證問題出現(xiàn)時得到及時解決，強化監(jiān)督

監(jiān)督工作的開展有兩個階段，第一個階段是在項目進行過程中開展實時的監(jiān)督，第二個階段是在項目結束后進行總的監(jiān)督驗收。一般而言，過程監(jiān)督是整個監(jiān)督工作的重點。按照監(jiān)督的級別來分，可以將過程監(jiān)督分為縣級檢查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查、村組檢查。首先，縣級檢查是由縣一級的工作人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進行監(jiān)督查驗。對于后一單位的工作完成進度、質量等進行查驗。在土地確權工作中，主要查驗是否妥善處理農民群眾反映的各種問題，尤其是公示期提出的異議等。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員開展的，針對確權工作的準確性進行二次核驗的檢查工作。具體在于查驗邊界標注是否正確、公示的時間是否合規(guī)等。最后，村組檢查是由來自村內部的工作小組成員進行自我檢查，復查的內容包括：二次承包情況、農民的基礎情況等。另外要注意核驗公示內容的準確、真實性，有時候容易出現(xiàn)串組、串戶、重復或遺漏戶的問題。此外，還有由第三方技術服務及監(jiān)理單位開展的審查工作，該類監(jiān)督將針對確權工作開展的所有階段進行，包括對確權的結果進行核驗，比如對技術設計書、自檢報告、整改報告、測繪專業(yè)技術總結等資料進行復核，對控制測量和工作底圖展開檢查等等。

3 結語

綜上所述，“三權分置”是指將土地產權劃分為所有權、承包權、經營權。其中所有權歸集體所有，承包權歸農民所有，經營權則歸具體的使用者所有。該項土地確權制度是最適合我國土地實際情況的辦法，它能使農民的生活得到最低的保障，同時穩(wěn)定了我國的土地發(fā)展。本文僅根據(jù)吉林省的相關確權工作對推動“三權分置”進行了分析，各省的具體情況都有所不同，若要對整個土地的確權工作進行了解，還應對其他典型地區(qū)進行分析。