馬 良,李焱瑄
(1.鄭州市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理指導(dǎo)站,河南鄭州 450006;2.鄭州市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì),河南鄭州 450000)
2021 年中共中央一號文件提出“2021 年基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù),發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。”農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)的完成,預(yù)示著新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的誕生和完善,為發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提供了平臺和載體,改制后建立的股份經(jīng)濟(jì)合作社成為開發(fā)集體資源、管理集體資產(chǎn)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的合法市場主體。
“十四五”總體發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)我國由“全面建成小康社會”進(jìn)入到“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”,進(jìn)入到以新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局為標(biāo)志的新時(shí)期。2021 年6 月1 日施行的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定:“村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,實(shí)行村民自治,發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì),維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益,并應(yīng)當(dāng)接受村民監(jiān)督?!?/p>
針對新時(shí)期發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),2021 年4 月中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等10 部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于扎實(shí)做好當(dāng)前重點(diǎn)工作如期完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)的通知》提出:“因地制宜發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),各地要在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下,把黨員、群眾組織起來,以市場為導(dǎo)向,增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力,引領(lǐng)農(nóng)民逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕,助推鄉(xiāng)村振興。”早在2018 年11 月,中央組織部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持和加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)扶持壯大村級集體經(jīng)濟(jì)的通知》,明確到2022 年,中央財(cái)政在全國范圍內(nèi)扶持10 萬個(gè)行政村發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì),基本消除集體經(jīng)濟(jì)空殼村、薄弱村,逐步實(shí)現(xiàn)村村都有穩(wěn)定的集體經(jīng)濟(jì)收入,進(jìn)一步增強(qiáng)村級自我保障和服務(wù)群眾能力,提升農(nóng)村基層黨組織的組織力[1]。
從中央政策、部門文件到國家法律,都對發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提出了明確要求。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不僅是為增加農(nóng)民收入尤其是財(cái)產(chǎn)性收入、增強(qiáng)集體服務(wù)實(shí)力、為農(nóng)民群眾辦的一件實(shí)事,而且對于鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕、提高農(nóng)村社會治理能力、推進(jìn)基層組織振興,從而全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)重要的政治任務(wù)。消除集體經(jīng)濟(jì)空殼村、薄弱村,成為新時(shí)期縣鄉(xiāng)兩級政府助推鄉(xiāng)村振興、加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)、提高鄉(xiāng)村治理能力的首要措施和根本抓手[2]。
通過近5 年來評審、查閱農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目實(shí)施方案及實(shí)地了解方案實(shí)施情況,分析揭示存在的一些不可忽視問題與困境,厘清這些問題和困境及產(chǎn)生的原因,以利于促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
2.1.1 缺少市場分析,項(xiàng)目隨意變動
新時(shí)期扶持發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的對象基本都是空白村或薄弱村,兩委班子成員的年齡偏大,不善經(jīng)營、不會管理,不少村集體選定的項(xiàng)目,缺少有針對性的市場分析,缺少選定項(xiàng)目的資源、交通、區(qū)位、人才及技術(shù)等優(yōu)勢分析,項(xiàng)目是否可行不得而知。同時(shí),有的資金到位時(shí)項(xiàng)目又臨時(shí)變動,盲目、隨意立項(xiàng)[3]。
2.1.2 發(fā)展產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)貙?shí)際結(jié)合不緊密
部分村選定的產(chǎn)業(yè)尤其是種養(yǎng)業(yè),未能與當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)條件、自然條件、種養(yǎng)技術(shù)與規(guī)模相結(jié)合,缺少技術(shù)、銷售、市場等條件支撐。
2.1.3 土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)入股少,項(xiàng)目運(yùn)行成本高
項(xiàng)目建設(shè)時(shí)需流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地,多以轉(zhuǎn)包形式出現(xiàn),很少有土地經(jīng)營權(quán)入股,項(xiàng)目實(shí)施時(shí),村集體則要先支付較高的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用,增加了項(xiàng)目運(yùn)行周轉(zhuǎn)資金,提高了項(xiàng)目運(yùn)行成本[4]。
2.1.4 村集體財(cái)政資金投入沒有構(gòu)建固定資產(chǎn)
利用財(cái)政扶持資金、集體積累資金和農(nóng)民入股資金發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)時(shí),個(gè)別村在項(xiàng)目規(guī)劃或項(xiàng)目建設(shè)投入時(shí)用于農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)、無形資產(chǎn)投資(如“三品一標(biāo)”、商譽(yù)等)或線上銷售產(chǎn)品,而非固定資產(chǎn)投入或電商平臺軟硬件建設(shè),資金投入未形成集體固定資產(chǎn),審計(jì)時(shí)容易出現(xiàn)問題。項(xiàng)目預(yù)算超過財(cái)政扶持資金額度的,超額部分無法保證及時(shí)到位[5]。
2.1.5 項(xiàng)目建設(shè)因土地、許可等問題半途而廢
非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目涉及土地、規(guī)劃、環(huán)保、衛(wèi)生健康及產(chǎn)品質(zhì)量等事項(xiàng),實(shí)施前沒有向土地、發(fā)改、環(huán)保、建設(shè)等相關(guān)部門申報(bào),沒有經(jīng)過審核批準(zhǔn),只顧項(xiàng)目資金申報(bào),造成實(shí)施時(shí)或中途被迫停止施行。
2.1.6 缺少集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目經(jīng)營模式和收益分配制度
部分村偏重項(xiàng)目建設(shè)與實(shí)施,忽視運(yùn)營與管理,擬定項(xiàng)目時(shí)不清楚由誰經(jīng)營,如何經(jīng)營。有的只有項(xiàng)目建成后的收益分析,缺乏對集體收入如何獲得的分析。明確采用集體直接經(jīng)營模式的,缺少獲得集體收入來源渠道或辦法。集體獲得收益后,如何使農(nóng)民得到更多實(shí)惠,缺乏經(jīng)民主決策形成的收益分配意見。
2.2.1 項(xiàng)目選定
選定發(fā)展項(xiàng)目時(shí),由于部分村集體缺少對技術(shù)信息、產(chǎn)業(yè)信息、市場信息等各種信息的了解,往往不顧自身?xiàng)l件和優(yōu)勢,存在盲目選擇或者跟風(fēng)行為,導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施效果不明顯,經(jīng)濟(jì)效益欠佳。
2.2.2 資金使用
資金使用過程中,存在有固定資產(chǎn)購置資金、但缺少流動資金的問題。發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)財(cái)政扶持資金到位后,為了便于項(xiàng)目審計(jì),按照資金使用規(guī)定,要求村集體利用財(cái)政扶持資金只能購置固定資產(chǎn),不能用于其他,但是對于集體收入空白村或薄弱村往往因缺少流動資金陷入經(jīng)營困境。
2.2.3 政策許可
發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目涉及非農(nóng)建設(shè)的,一些村已具備資金、人才、技術(shù)、市場等條件,但因沒有非農(nóng)用地,無法使集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目落地。有些村具備發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢,但是受土地制約難以實(shí)施。
2.2.4 市場風(fēng)險(xiǎn)
發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)作為政治任務(wù)下達(dá)到基層,面對市場經(jīng)濟(jì),完成財(cái)政投入任務(wù)并非意味集體收入必增,投資收益和市場風(fēng)險(xiǎn)并存。因此,既要有集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo),又要兼顧客觀現(xiàn)實(shí)、穩(wěn)步發(fā)展。
2.2.5 經(jīng)營效果
集體直接經(jīng)營能使集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目收益最大化。由于多數(shù)村集體缺乏懂經(jīng)營、善管理人才,不少項(xiàng)目建成后不是集體直接經(jīng)營,而是多為直接對外出租或?qū)嵭邪l(fā)包經(jīng)營,集體只能獲得較低的租金收入或發(fā)包收入,資金投入收益達(dá)不到最大化,集體投資盈利微小。
新時(shí)期,扶持發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的政治任務(wù),既要以市場為導(dǎo)向,又要改革創(chuàng)新,不僅要使大批年輕的高素質(zhì)職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人通過換屆選舉進(jìn)入到村級干部隊(duì)伍,又要通過實(shí)施村第一書記、大學(xué)生村干部等政策充實(shí)基層干部隊(duì)伍,還要加大農(nóng)村基層經(jīng)營管理人才培養(yǎng)力度,提高村兩委干部經(jīng)營管理水平,加強(qiáng)對發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo),引導(dǎo)農(nóng)民群眾積極參與,不能盲目冒進(jìn),要穩(wěn)步發(fā)展。同時(shí),加強(qiáng)土地宏觀規(guī)劃與管理,以縣為單位制定集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地計(jì)劃,在不減少耕地的前提下,為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)提供政策支持,以解決制約集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地瓶頸問題。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)分為村級集體經(jīng)濟(jì)和村民組級集體經(jīng)濟(jì)2 個(gè)層級,目前發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)為首要任務(wù)。村級集體產(chǎn)權(quán)制度改革為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)提供了組織基礎(chǔ)和前提條件,因此各地發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì),要在適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí),因地制宜、量力而行、服務(wù)合作、互利共贏。
山區(qū)、丘陵、平原村情不同,城中、城郊、遠(yuǎn)郊村力不一,選定發(fā)展項(xiàng)目各不相同,村與村之間只能借鑒學(xué)習(xí)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的思路和理念,要舉一反三,切不可生搬硬套。土地資源豐富和資金充裕的村之間可加強(qiáng)聯(lián)合與互補(bǔ),實(shí)施飛地開發(fā)。按照提供的路徑,選定適合自己的發(fā)展項(xiàng)目。
村集體若位于農(nóng)產(chǎn)品及加工產(chǎn)品交易市場附近,且有較好的交通區(qū)位優(yōu)勢,或有非常發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè),市場潛力大,可利用集體建設(shè)用地及相關(guān)建設(shè)許可政策新建或擴(kuò)容升級改造農(nóng)產(chǎn)品和加工產(chǎn)品冷藏、保鮮、儲放、保管等倉儲設(shè)施發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。
村集體所在地域工業(yè)比較發(fā)達(dá),且具有較好的交通區(qū)位優(yōu)勢,可利用村集體原有的舊學(xué)校、廢棄企業(yè)、舊宅基地建標(biāo)準(zhǔn)化廠房及新建、擴(kuò)建企業(yè);或與當(dāng)?shù)卦衅髽I(yè)、新引入企業(yè)合作發(fā)展工業(yè),以此發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。
對于城郊村、失去集體土地(也包括城中拆遷村)的村、丘陵山區(qū)生產(chǎn)條件差人均耕地少的村,可以由集體購置不動產(chǎn)(商鋪等)、動產(chǎn)(大的牲畜,如奶牛、肉牛),通過出租、托管或寄養(yǎng)等方式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì);也可以由集體入股經(jīng)營效益良好的農(nóng)牧、工業(yè)企業(yè)(龍頭企業(yè))及合作社發(fā)展股份經(jīng)濟(jì),或以借款方式按固定利息獲得收益(確保資金安全)。
村集體所處地域有生態(tài)環(huán)境和人文歷史等資源,或村集體所在地現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá),可利用集體建設(shè)用地開展集住宿、休養(yǎng)、培訓(xùn)、拓展訓(xùn)練、科普、采摘、餐飲于一體的綜合性服務(wù)(可多村聯(lián)合),發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游,以增加集體收入。
對于生產(chǎn)條件好、人均耕地多、設(shè)施農(nóng)業(yè)或種養(yǎng)基礎(chǔ)好,基本形成一村一品的村集體,可利用村集體未發(fā)包到戶的土地或經(jīng)營權(quán)入股的土地建設(shè)施農(nóng)業(yè)(種植蔬菜、瓜果、藥材、種苗)或養(yǎng)殖設(shè)施,發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)或休閑觀光農(nóng)業(yè)。此類村集體也可以集體資金入股農(nóng)民合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè),或集體出資購置設(shè)施、牽頭成立農(nóng)民合作社,或與相關(guān)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)合作新建、擴(kuò)建農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。
對于特色農(nóng)產(chǎn)品種植規(guī)模大、產(chǎn)量高,或具有傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品加工技術(shù)的村集體,在具有非農(nóng)發(fā)展用地前提下,進(jìn)行一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,有種養(yǎng)、有加工、有銷售。對于生產(chǎn)條件較好、具有一定種植習(xí)慣的村集體,可利用村集體未發(fā)包到農(nóng)戶的土地發(fā)展特色種植(菌、藥、飼草等),或集體出資、農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)入股,集體領(lǐng)辦土地股份合作社,集體獲得股份收入。
村集體地處糧食生產(chǎn)功能區(qū)與重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)或種養(yǎng)產(chǎn)品已成規(guī)模,可以村內(nèi)農(nóng)機(jī)手為基礎(chǔ),由村集體投資購置耕、種、管、收、運(yùn)等農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)產(chǎn)品加工機(jī)械、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)機(jī)械,不僅滿足集體內(nèi)部成員需要,而且可以面向市場開展經(jīng)營。村集體工程建設(shè)資源豐富、優(yōu)勢明顯、市場廣闊,可集體投資購置挖掘機(jī)、裝載機(jī)、推土機(jī)等工程施工器械。
對于自然環(huán)境優(yōu)越、特色農(nóng)業(yè)突出、市場需求旺盛、發(fā)展旅游前景廣闊的村集體或進(jìn)入大型農(nóng)村社區(qū)的村集體,可利用各類集體建設(shè)用地建設(shè)超市、農(nóng)莊、農(nóng)家飯店、農(nóng)家院、農(nóng)產(chǎn)品展銷、農(nóng)資配送、農(nóng)產(chǎn)品交易場所、幼兒園、養(yǎng)老院及民宿等服務(wù)設(shè)施。
村集體轄區(qū)內(nèi)擁有非物質(zhì)文化遺產(chǎn)或鄉(xiāng)村傳統(tǒng)手工技藝,可利用集體資金合資合作多種方式發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)。村集體成員在外創(chuàng)業(yè)成功或有可以引入的人才資源,村集體可利用土地、資金、房屋設(shè)施等吸引在外人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),引入人才進(jìn)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。
3.10 為社區(qū)農(nóng)民提供生活、勞務(wù)等服務(wù)
撤村建居、村莊變社區(qū)的村集體,可購置相關(guān)設(shè)施為社區(qū)提供飲水、保潔、家政、澡堂、安保、維護(hù)、維修及綠化管護(hù)等服務(wù),為特色產(chǎn)業(yè)提供勞務(wù)輸出、技藝培訓(xùn)服務(wù),條件許可經(jīng)批準(zhǔn)可開展信用合作服務(wù)。
集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目經(jīng)營模式的選擇要因情施策,根據(jù)經(jīng)營人選與能力、健全的經(jīng)營制度、資金投入構(gòu)成、生產(chǎn)要素投入等情況,決定采用何種經(jīng)營模式。主要的經(jīng)營模式有以下3 種。
項(xiàng)目資金投入全部為村集體投入或集體控股,村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員或集體成員有經(jīng)營能力的,且經(jīng)營制度健全,村集體可采取直接經(jīng)營模式。運(yùn)用“四議兩公開”工作法(“四議”即黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議,“兩公開”即決議公開、實(shí)施結(jié)果公開)確定經(jīng)營人選、經(jīng)營收入目標(biāo)、獎懲辦法等。
資金投入全部為村集體投入的項(xiàng)目,集體成員無力經(jīng)營或無人經(jīng)營,村集體可利用當(dāng)?shù)禺a(chǎn)權(quán)交易場所或運(yùn)用“四議兩公開”工作法民主決策,將項(xiàng)目出租給集體成員以外的經(jīng)營者,或發(fā)包給本集體成員。出租價(jià)格、發(fā)包上交的承包費(fèi)、租賃或承包期限等,均由民主決策確定。
股份合作經(jīng)營的具體經(jīng)營方式由生產(chǎn)要素投入情況和市場主體不同身份確定。1)采用公司化經(jīng)營方式。村集體資金投入占一定比例,其經(jīng)營主體是公司化的企業(yè),依照《公司法》進(jìn)行經(jīng)營。2)采用農(nóng)民合作社經(jīng)營方式。村集體資金購置資產(chǎn)或入股領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社、土地股份合作社,依照《合作社法》進(jìn)行經(jīng)營。3)采用合資合作經(jīng)營方式。生產(chǎn)要素(土地、資金、技術(shù)、人才等)投入各方(包括村集體、集體成員、合作社、家庭農(nóng)場等)聯(lián)合成立經(jīng)營管理小組選定經(jīng)營負(fù)責(zé)人或聘請職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)項(xiàng)目經(jīng)營,投入方簽訂股份合作協(xié)議,集體獲得股份分紅,以此獲得集體收入。
近5 年來,各級政府不斷加大扶持發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)投入力度,盡管集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效顯著,但在實(shí)際工作中還存在不少問題和困境,缺少系統(tǒng)分析與總結(jié),缺少對發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的路徑歸納和指導(dǎo),直接影響和制約著集體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。基于此,通過對問題和困境的解析,全面綜合提出了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)要求及堅(jiān)持因地制宜、量力而行的基本原則,確定適合村情的發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)路徑,選好發(fā)展項(xiàng)目,運(yùn)用合理有效的經(jīng)營模式,充分發(fā)揮財(cái)政資金投入使用效益,力爭使集體經(jīng)濟(jì)組織收益最大化,加快新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大,為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。