張風(fēng)英

（萊陽(yáng)市高格莊鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)管中心，山東萊陽(yáng) 265200）

0 引言

新中國(guó)成立以來(lái)，結(jié)束了2 000多年以來(lái)的土地封建制度，形成了對(duì)農(nóng)民有利的新的土地經(jīng)營(yíng)制度。隨著我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式從農(nóng)村土地集體所有制又轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)體經(jīng)營(yíng)的形式。為了讓農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)更加合法合理，提升農(nóng)村土地使用率以及杜絕耕地變其他用地等問(wèn)題，我國(guó)在發(fā)展摸索中不斷地完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)，從而解決農(nóng)村土地承包方面的問(wèn)題。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義

黨的十七屆三中全會(huì)的決定提出：賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅可以解決一部分農(nóng)民不愛(ài)種田、荒廢田地等問(wèn)題，還可以提高農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的脆弱地位。對(duì)于一些人多地少的地區(qū)，農(nóng)民人數(shù)多、可以耕種的土地少，從而讓農(nóng)民和土地產(chǎn)生了矛盾。土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)模式正好解決了這種問(wèn)題，在將土地承包轉(zhuǎn)讓過(guò)程中愿意農(nóng)業(yè)種植的農(nóng)民增加了種植面積，農(nóng)業(yè)收入得到了提高。對(duì)于愿意將土地轉(zhuǎn)讓出去的農(nóng)民，人力得到了解放，通過(guò)進(jìn)城打工的方式也實(shí)現(xiàn)了收入提高。由此看出，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅解決了人多地少的矛盾，也讓農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益有效提高，還可開(kāi)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模。在越來(lái)越多的青年群體逐漸向城市轉(zhuǎn)移的情況下，農(nóng)村能夠耕種的勞動(dòng)力逐漸低下，再加上農(nóng)業(yè)種植的收入較低，導(dǎo)致農(nóng)村的耕地利用率逐年下降。要想從根本上解決農(nóng)業(yè)收入低的問(wèn)題，勢(shì)必要將農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模擴(kuò)大，將部分農(nóng)民解放出來(lái)去通過(guò)其他途徑創(chuàng)造家庭收入。因此，國(guó)家出臺(tái)的土地制度等相關(guān)法律法規(guī)，就是要推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的管理，從而促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展[1]。

2 當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中影響因素以及存在的問(wèn)題

2.1 土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不夠完善

土地流轉(zhuǎn)和商品交易不同，在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中還需要嚴(yán)格按照制度進(jìn)行交易。由于土地流轉(zhuǎn)不是“一錘子”買(mǎi)賣(mài)，因此在發(fā)生糾紛時(shí)還應(yīng)解決利益問(wèn)題，在利益糾紛時(shí)還需要考慮農(nóng)民和承包商之間的責(zé)權(quán)劃分等問(wèn)題。雖然國(guó)家出臺(tái)了土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的各類法律法規(guī)，但是在實(shí)際實(shí)行中還存在著一些問(wèn)題。例如，承包商與農(nóng)民沒(méi)有簽訂具有法律效力的合同，或者合同種的條款有漏洞，甚至是雙方口頭的約定等等，一旦發(fā)生糾紛都會(huì)給農(nóng)民的利益帶來(lái)嚴(yán)重的損害。其次，在土地轉(zhuǎn)讓出去后，出現(xiàn)的違約、對(duì)土地的破壞等問(wèn)題缺少有效的保障，致使土地流轉(zhuǎn)中存在著極大的風(fēng)險(xiǎn)。正是這種風(fēng)險(xiǎn)，讓廣大農(nóng)民朋友對(duì)土地流轉(zhuǎn)方面始終抱著懷疑的態(tài)度。

2.2 農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的意識(shí)不強(qiáng)，政府監(jiān)督力度不夠

農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的政策和土地流轉(zhuǎn)的目的，了解的還不夠深入。政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)方面的相關(guān)宣傳工作和監(jiān)督力度都做的不到位，致使農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的意識(shí)不強(qiáng)。在實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民認(rèn)為將土地承包給企業(yè)的結(jié)果是企業(yè)得到了更多的利益，而自己的利益無(wú)法得到保障。由此，農(nóng)民無(wú)法深入了解國(guó)家的“良苦用心”，導(dǎo)致現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展無(wú)法推進(jìn)，農(nóng)民也無(wú)法通過(guò)其他形式提高家庭收入[2]。

2.3 流轉(zhuǎn)收益微薄，無(wú)法調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性

土地作為農(nóng)民種植的主要場(chǎng)所，在農(nóng)民心中有著非常重要的地位。農(nóng)民在對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度不夠了解，再加上土地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)得不到保障，以及種植過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府支持資金投入有限的情況下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多是小規(guī)模的家庭間的流轉(zhuǎn)，從而并沒(méi)有增加太多的種植收益。再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中遇到惡劣氣候、農(nóng)民無(wú)法解決灌溉、科學(xué)種植等問(wèn)題，都讓土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大被制約，農(nóng)民也因此逐漸喪失了生產(chǎn)積極性。

3 加強(qiáng)與完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效措施

3.1 健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理體系

健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理體系，是各地政府在實(shí)行土地流轉(zhuǎn)政策的首要完成的任務(wù)。政府應(yīng)成立專門(mén)的土地流轉(zhuǎn)及管理的組織部門(mén)，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)等工作形成一個(gè)從市到縣、從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到農(nóng)村集體組織的系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)。從上到下對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作起到監(jiān)督、管理作用，還要大力加強(qiáng)仲裁機(jī)構(gòu)的職能，讓土地流轉(zhuǎn)糾紛有人管、仲裁公平有效。其次，各部門(mén)還要聯(lián)合出臺(tái)內(nèi)容全面，條款清晰的土地流轉(zhuǎn)合同樣本，發(fā)放到每個(gè)村上。使農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)使用合法合理、具有保障效力的合同，幫助農(nóng)民規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。另外，對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要建立詳細(xì)的記載檔案，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的信息化和現(xiàn)代化管理。建立檔案還能幫助政府對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行合理的規(guī)劃，通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)開(kāi)展監(jiān)督管理工作。在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)要做到一式三份，由村集體保管一份作為登記建檔的資料。由此，農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)會(huì)第一時(shí)間想到村集體，由村集體作為見(jiàn)證人監(jiān)督管理土地流轉(zhuǎn)實(shí)施過(guò)程。有政府部門(mén)的支持和監(jiān)管，農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)可以放下顧慮，開(kāi)展其他的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

3.2 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)宣傳工作，引導(dǎo)農(nóng)民思想意識(shí)

目前，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策還沒(méi)有深入的理解，再加上自身素質(zhì)不高獲取信息途徑有限，從而使農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)還秉持著較為保守的觀念。想要做好土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)工作，首先要引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變思維方式、樹(shù)立先進(jìn)觀念，解放農(nóng)民思想被傳統(tǒng)觀念的束縛。為了保證土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策、知識(shí)的普及效果，在宣傳土地流轉(zhuǎn)政策時(shí)，不僅要合理運(yùn)用讓農(nóng)民能理解、能聽(tīng)懂的“話術(shù)”，還要做到“換位思考”，積極、廣泛地聽(tīng)取農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策的感受和顧慮。土地流轉(zhuǎn)宣傳工作負(fù)責(zé)人要有恒心、耐心，一點(diǎn)點(diǎn)引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想，不可敷衍了事讓農(nóng)民失去對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策的信任感。其次，還要將本地土地流轉(zhuǎn)程序以及體系要傳達(dá)給廣大農(nóng)民與企業(yè)，引導(dǎo)雙方在有組織、有紀(jì)律的社會(huì)環(huán)境下完成地流轉(zhuǎn)。讓廣大農(nóng)民群眾認(rèn)識(shí)到，土地流轉(zhuǎn)是有國(guó)家支持、法律保護(hù)的，并且對(duì)農(nóng)民有利的。還要鼓勵(lì)有實(shí)力的農(nóng)民或企業(yè)，積極承包農(nóng)村耕地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而讓經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)民都受益[3]。

3.3 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障體系

在逐漸健全的土地流轉(zhuǎn)管理體系和宣傳服務(wù)工作中，政府還要幫助農(nóng)民規(guī)避土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。首先，要建立規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中政府要全程參與和監(jiān)督，在確保流轉(zhuǎn)合同以及流轉(zhuǎn)程序合法合理的情況下，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)雙方是否按合同履行。其次，要加強(qiáng)仲裁機(jī)構(gòu)的管理力度，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的糾紛等問(wèn)題，要依法進(jìn)行仲裁。區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)作為解決土地糾紛的最基層，都需要建立土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁的機(jī)構(gòu)和相關(guān)制度，以保證能夠及時(shí)、依法把承包土地及流轉(zhuǎn)中的矛盾糾紛調(diào)解處理好。村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要定期組織工作人員對(duì)土地流轉(zhuǎn)情況和農(nóng)村土地使用情況進(jìn)行調(diào)查，確保農(nóng)村耕地都在合理利用中，防范農(nóng)村耕地成為其他商業(yè)用途土地。對(duì)于承包企業(yè)政府要進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)審查，在確保農(nóng)民利益的同時(shí)，要讓土地流轉(zhuǎn)發(fā)揮其自身的作用。政府還可以設(shè)立專項(xiàng)資金，支持在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中有資金壓力的農(nóng)民或企業(yè)。

3.4 政府加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度

實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)如何實(shí)現(xiàn)適度，如何增加比較效益，均離不開(kāi)對(duì)土地流轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)的監(jiān)督管理。首先要組建素質(zhì)過(guò)硬的監(jiān)管班子，在土地流轉(zhuǎn)工作中起到帶頭的作用。讓土地流轉(zhuǎn)審批過(guò)程更加嚴(yán)格，審批制度更加完善。對(duì)監(jiān)管隊(duì)伍還不斷的培訓(xùn)，提高監(jiān)管隊(duì)伍內(nèi)工作人員的素質(zhì)水平，讓土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理工作更加規(guī)范化、流程更加標(biāo)準(zhǔn)化、透明化。政府還要加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍與宣傳隊(duì)伍間的溝通交流，監(jiān)管隊(duì)伍將新政策傳達(dá)給宣傳隊(duì)伍，宣傳隊(duì)伍將基層人民群眾的意見(jiàn)反饋給監(jiān)管隊(duì)伍。這種雙向交流的模式，能夠使土地流轉(zhuǎn)工作的實(shí)施更加順利，讓土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的體系更加完善。此外，針對(duì)監(jiān)管隊(duì)伍還要進(jìn)行績(jī)效考核，確保監(jiān)管工作落實(shí)到位。在土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管過(guò)程中，不僅是對(duì)相關(guān)工作人員的工作效率等方面的監(jiān)管，更是對(duì)于土地用途、使用情況、項(xiàng)目發(fā)展等情況的監(jiān)督管理，是保護(hù)國(guó)家和人民的土地財(cái)產(chǎn)。

3.5 培養(yǎng)現(xiàn)時(shí)代高素質(zhì)農(nóng)民，幫助農(nóng)民脫貧脫困

土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施，是要從根本上幫助農(nóng)民脫貧脫困。因此，土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施的過(guò)程中，不僅要確保農(nóng)民的利益，還要提高農(nóng)民的素質(zhì)實(shí)現(xiàn)增收。為進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)工作，在加大力度支持仲裁機(jī)構(gòu)的同時(shí)，要讓農(nóng)民掌握更多的法律知識(shí)，還要培養(yǎng)農(nóng)民具有自我保護(hù)意識(shí)。其次，要讓農(nóng)民學(xué)習(xí)更多的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)理念和農(nóng)業(yè)發(fā)展技術(shù)，提升農(nóng)民自身的素質(zhì)。要讓其立足于培訓(xùn)，讓一些素質(zhì)過(guò)硬的農(nóng)民群眾快速發(fā)展成現(xiàn)代農(nóng)民，甚至成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)領(lǐng)域的致富帶頭人，讓其帶領(lǐng)本地村民投身于市場(chǎng)化的運(yùn)作之中，從而盡可能地加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。另外，還要讓一部分農(nóng)民意識(shí)到農(nóng)業(yè)種植不一定是農(nóng)民生活經(jīng)營(yíng)的唯一產(chǎn)業(yè)，在解放農(nóng)民勞動(dòng)力之前實(shí)現(xiàn)農(nóng)民思想意識(shí)的解放。政府應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，或者選擇去城市務(wù)工發(fā)展。解放勞動(dòng)力的同時(shí)，農(nóng)村土地也被集中種植，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可以實(shí)現(xiàn)機(jī)械化、現(xiàn)代化的經(jīng)營(yíng)模式。在土地流轉(zhuǎn)中土地不只可以流轉(zhuǎn)給個(gè)人、企業(yè)，村集體也可以通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地的集中利用，發(fā)展以村為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與其他行業(yè)相比，一直處于弱勢(shì)位置。新時(shí)期農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，都與我國(guó)的全面發(fā)展有必然的聯(lián)系。因此，各地政府要落實(shí)好土地流轉(zhuǎn)政策，幫助農(nóng)民脫貧脫困，實(shí)現(xiàn)我國(guó)小康社會(huì)的偉大目標(biāo)。