熊鳳山 ， 賈國(guó)銀 ， 常潔嵐

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，河北 保定 071000）

集體林地是土地利用規(guī)劃和用途管理的結(jié)果。集體林地產(chǎn)權(quán)包括集體林地所有權(quán)、使用權(quán)（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)），森林、林木所有權(quán)與使用權(quán)，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和土地承包權(quán)合同約定的集體林地的流轉(zhuǎn)權(quán)（轉(zhuǎn)讓權(quán)、讓渡權(quán)）。集體林地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及轉(zhuǎn)讓權(quán)的設(shè)立，為實(shí)現(xiàn)村集體所有林地的內(nèi)部委托經(jīng)營(yíng)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)交易創(chuàng)造了制度條件，可以利用產(chǎn)權(quán)制度分配、出讓集體林地，激勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)主體投資發(fā)展林業(yè)。

集體林地產(chǎn)權(quán)是受法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，《民法典》第三編用益物權(quán)第十一章土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證等證書(shū)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的林地享有占有、收益和使用的權(quán)力，可以自主決定依法采取出租、入股等方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第四條規(guī)定：農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變；承包地不得買(mǎi)賣(mài)?！渡址ā返谑邨l規(guī)定：集體林地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的，承包方享有林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包林地上的林木所有權(quán)，合同另有約定的從其約定；承包方可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)。

1 集體林地產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建過(guò)程[1]

集體林地產(chǎn)權(quán)的設(shè)立、分配、出讓?zhuān)钱a(chǎn)權(quán)制度安排的過(guò)程和結(jié)果，體現(xiàn)了公平和效率，是集體林地承包家庭生活的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度保障。1981 年中共中央國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問(wèn)題的決定》。1）設(shè)立了林地、林木所有權(quán)：“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)”，凡是權(quán)屬清楚的林地、林木由“人民政府頒發(fā)林權(quán)證，保障所有權(quán)不變”；2）設(shè)立了社員自留地使用權(quán)：“劃給社員自留山（或荒沙荒灘），由社員植樹(shù)種草，長(zhǎng)期使用”，社員在自留山種植的樹(shù)木，“永遠(yuǎn)歸社員所有，允許繼承”；3）設(shè)立了集體林地承包經(jīng)營(yíng)主體和內(nèi)部委托經(jīng)營(yíng)關(guān)系：“落實(shí)林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”，“社隊(duì)集體林業(yè)，應(yīng)當(dāng)推廣專(zhuān)業(yè)承包、聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬責(zé)任制?？梢园浇M、包到戶(hù)、包到勞力”。1995 年原國(guó)家體改委和林業(yè)部頒布《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》。1）定義了森林資源財(cái)產(chǎn)類(lèi)型：規(guī)定林業(yè)為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)公益事業(yè)，要求分類(lèi)經(jīng)營(yíng)與管理公益林和商品林。2）森林資源產(chǎn)權(quán)分類(lèi)為國(guó)家、集體、個(gè)人和其他經(jīng)濟(jì)組所有，必須領(lǐng)取林權(quán)證界定森林資源產(chǎn)權(quán)。3）設(shè)立了轉(zhuǎn)讓權(quán)：進(jìn)行林木所有權(quán)及林地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)。

2003 年中共中央國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，進(jìn)一步完善了林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。1）“要依法嚴(yán)格保護(hù)林權(quán)所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)”。2）自留山、責(zé)任山的使用權(quán)與林木所有權(quán)：“已經(jīng)劃定的自留山，由農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)期無(wú)償使用，不得強(qiáng)行收回。自留山上的林木，一律歸農(nóng)戶(hù)所有”，“分包到戶(hù)的責(zé)任山，要保持承包關(guān)系穩(wěn)定”。3）集體經(jīng)營(yíng)林地的使用權(quán)：群眾比較滿(mǎn)意、經(jīng)營(yíng)狀況良好的股份合作林場(chǎng)、聯(lián)營(yíng)林場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)形式應(yīng)當(dāng)保持；“對(duì)其他集中連片的有林地，可采取‘分股不分山，分利不分林’的形式，將產(chǎn)權(quán)逐步明晰到個(gè)人”。4）非公有制的林業(yè)，“誰(shuí)造誰(shuí)有，合造共有”。5）實(shí)行林業(yè)分類(lèi)經(jīng)營(yíng)體制：公益林業(yè)以政府投資為主，商品林業(yè)主要由市場(chǎng)配置資源；加強(qiáng)林業(yè)投融資政策支持，減輕林業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)；“建成比較完備的森林生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系”。

2008 年中共中央國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，構(gòu)建了較為完善的集體林地產(chǎn)權(quán)制度體系。1）安排了集體林地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式：“在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)，通過(guò)家庭承包方式落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)”，不宜承包到戶(hù)的林地，通過(guò)均股、均利等方式落實(shí)產(chǎn)權(quán)；“自留山由農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)期無(wú)償使用”。2）界定集體林地產(chǎn)權(quán)：實(shí)地勘界、登記，核發(fā)林權(quán)證。3）集體林地財(cái)產(chǎn)權(quán)利構(gòu)成：“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行商品林、公益林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理”、“落實(shí)處置權(quán)”、“保障收益權(quán)”；以及轉(zhuǎn)讓權(quán)，“規(guī)范林地、林木流轉(zhuǎn)”。

2016 年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見(jiàn)》，提出“集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置運(yùn)行”，“流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)，發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。2018年國(guó)家林草局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步放活集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)的意見(jiàn)》，提出依法保護(hù)林權(quán)，發(fā)展家庭林場(chǎng)和林業(yè)專(zhuān)業(yè)股份合作社，利用股份、合作、托管、訂單等利益聯(lián)結(jié)機(jī)制與龍頭企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈；拓展集體林權(quán)權(quán)能，培育職業(yè)森林經(jīng)理人，提升林業(yè)綜合服務(wù)和管理服務(wù)水平，推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

2 集體林地產(chǎn)權(quán)制度績(jī)效分析的邏輯模型（框架）[2-3]

集體林地產(chǎn)權(quán)制度的主要利益關(guān)系人有：村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)，承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)，林業(yè)股份合作社，林業(yè)行政主管部門(mén)，村集體外部投資者與承包經(jīng)營(yíng)主體，金融信貸機(jī)構(gòu)，林業(yè)經(jīng)營(yíng)咨詢(xún)服務(wù)組織，林業(yè)項(xiàng)目投資主管部門(mén)等。村民成員或村民代表選舉產(chǎn)生集體林地發(fā)包工作小組，負(fù)責(zé)制定集體林權(quán)發(fā)包方案，通過(guò)均山、均股、均利產(chǎn)權(quán)分配方式，承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)與村集體土地所有權(quán)代表村民委員會(huì)簽訂集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同，經(jīng)過(guò)林權(quán)行政主管部門(mén)登記核準(zhǔn)后頒發(fā)林權(quán)證，確立集體林地所有權(quán)、使用權(quán)（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)），森林、林木所有權(quán)和使用權(quán)。經(jīng)過(guò)2/3 以上村民成員或村民代表同意，村民委員會(huì)可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式向外部投資者出租集體林地，或以林地使用權(quán)、林木資產(chǎn)折價(jià)入股與產(chǎn)權(quán)出讓方式，與外部投資者合作，合資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)集體林地。

清晰的集體林地產(chǎn)權(quán)制度，有利于激勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體增加人工、機(jī)械作業(yè)及材料的林業(yè)生產(chǎn)要素投入，控制生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，獲得更多的林業(yè)收入。經(jīng)營(yíng)主體的投資來(lái)源有自有資金、親友民間借貸、信用機(jī)構(gòu)貸款、林業(yè)貸款貼息補(bǔ)助、退耕還林補(bǔ)助、生態(tài)公益林補(bǔ)助、集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與林木使用權(quán)抵押貸款等。集體林地投資方向有林地道路、水利、防火、防蟲(chóng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，購(gòu)買(mǎi)林業(yè)機(jī)械設(shè)備，獲取林業(yè)專(zhuān)家支持系統(tǒng)服務(wù)與經(jīng)營(yíng)技術(shù)，人工工資、苗木、肥料、森林保護(hù)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用，以及采伐、銷(xiāo)售森林產(chǎn)品環(huán)節(jié)的營(yíng)業(yè)費(fèi)用等。經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)提高投入產(chǎn)出效率，供應(yīng)更多的森林產(chǎn)品，同時(shí)也擴(kuò)大了林業(yè)就業(yè)能力，提高了森林覆蓋率，發(fā)揮了森林生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能。

集體林地經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)濟(jì)合作加速林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的形成和發(fā)展。在森林病蟲(chóng)害和防火方面的合作可以提升林業(yè)綜合服務(wù)水平，在林業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、森林產(chǎn)品采運(yùn)、銷(xiāo)售領(lǐng)域的合作可以形成穩(wěn)定的林業(yè)供應(yīng)鏈；家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)林業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，解決務(wù)工經(jīng)商勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、林業(yè)勞動(dòng)力高齡化問(wèn)題；家庭承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)也可以通過(guò)林地使用權(quán)和林木資源資產(chǎn)股權(quán)化，建立股份合作林場(chǎng)，分工協(xié)作成為林場(chǎng)職工，獲得工資收入和股權(quán)紅利。承包經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)濟(jì)合作有利于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地區(qū)專(zhuān)業(yè)化，形成林業(yè)生產(chǎn)基地+承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)，或林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社+承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)，應(yīng)進(jìn)一步與林產(chǎn)品加工企業(yè)、大型物流配送中心合作、合營(yíng)、合資，建設(shè)一體化林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，增加林業(yè)產(chǎn)值和收入。集體生態(tài)公益林可以實(shí)行委托經(jīng)營(yíng)，利用生態(tài)公益林補(bǔ)貼撫育更新，對(duì)有特定受益單位的水源涵養(yǎng)林，可委托林業(yè)管理部門(mén)與下游城市用水單位協(xié)商水源保護(hù)補(bǔ)償費(fèi)用。

集體林地產(chǎn)權(quán)制度績(jī)效分析的邏輯框架：為滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)森林產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的需求，政府管理部門(mén)構(gòu)建集體林地產(chǎn)權(quán)制度，激勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體投資發(fā)展商品林，通過(guò)提高投入產(chǎn)出效率，增加森林產(chǎn)品的有效供給；對(duì)生態(tài)公益林，以政府投資為主，建設(shè)林業(yè)生態(tài)工程，通過(guò)委托經(jīng)營(yíng)、義務(wù)植樹(shù)等方式建設(shè)森林生態(tài)系統(tǒng)。集體林地產(chǎn)權(quán)制度的目的是增加林業(yè)就業(yè)和收入，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益多目標(biāo)統(tǒng)一，建立可持續(xù)發(fā)展的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和生態(tài)公益林保護(hù)體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

3 集體林地產(chǎn)權(quán)制度績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

集體林地產(chǎn)權(quán)制度績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的內(nèi)容：1）集體林地產(chǎn)權(quán)的界定與運(yùn)行；2）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的激勵(lì)作用；3）轉(zhuǎn)讓權(quán)對(duì)集體林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)鏈一體化發(fā)展的貢獻(xiàn)；4）集體林地產(chǎn)權(quán)制度績(jī)效的效果。集體林地產(chǎn)權(quán)制度績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)分為三個(gè)層次：目標(biāo)指標(biāo)評(píng)價(jià)集體林地產(chǎn)權(quán)制度的整體構(gòu)建與運(yùn)行效果，反映集體林權(quán)分立運(yùn)行的目的；分類(lèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)分析集體林地產(chǎn)權(quán)分立與激勵(lì)作用，反映集體林權(quán)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容；分項(xiàng)因子指標(biāo)為定義指標(biāo)，反映具體的集體林權(quán)制度績(jī)效特征，分為定量、定性指標(biāo)。分項(xiàng)因子指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源有現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、實(shí)地測(cè)量，經(jīng)營(yíng)主體的會(huì)計(jì)資料與業(yè)務(wù)活動(dòng)記錄，集體經(jīng)濟(jì)組織的集體林地管理資料，林業(yè)管理部門(mén)的統(tǒng)計(jì)資料，林業(yè)勘察設(shè)計(jì)單位的業(yè)務(wù)資料，科研單位的研究成果等。集體林地產(chǎn)權(quán)制度績(jī)效指標(biāo)體系既要反映制度績(jī)效現(xiàn)狀，又要能反映產(chǎn)權(quán)制度變遷過(guò)程和未來(lái)變化趨勢(shì)，績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要依據(jù)林業(yè)技術(shù)規(guī)范和社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)規(guī)則、符合林業(yè)法律和政策規(guī)定，分區(qū)分類(lèi)設(shè)置評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

3.1 集體林地產(chǎn)權(quán)界定的分析評(píng)價(jià)指標(biāo)

1）集體林地資源資產(chǎn)清查與評(píng)估：集體林地面積與等級(jí)劃分，有林地、未成林等面積與比例，商品林、生態(tài)公益林面積與比例，幼齡林、中齡林、近熟林、成過(guò)熟林面積與比例。2）適宜家庭承包經(jīng)營(yíng)、林業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、外部承包經(jīng)營(yíng)的林地面積，自留山的面積及比例。3）集體林地產(chǎn)權(quán)分配方式：均山、均股、均利，外部企事業(yè)單位租賃。4）集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同履約比例。5）林業(yè)宗地?cái)?shù)量、面積，已勘界確權(quán)面積占應(yīng)勘界確權(quán)林地面積的比例。6）林權(quán)證書(shū)發(fā)放數(shù)量占應(yīng)發(fā)林權(quán)證書(shū)數(shù)量的比例、正確（無(wú)重復(fù)、錯(cuò)漏）率。7）集體林權(quán)交易平臺(tái)數(shù)量、交易額。

3.2 集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的激勵(lì)作用的分析評(píng)價(jià)指標(biāo)[4]

1）集體林地承包經(jīng)營(yíng)主體投入的資金、勞動(dòng)力、機(jī)械作業(yè)臺(tái)班的數(shù)量、費(fèi)用、生產(chǎn)率；2）采購(gòu)苗木、肥料、森林保護(hù)用品等林業(yè)物料的數(shù)量與費(fèi)用，購(gòu)買(mǎi)和租用林業(yè)機(jī)械設(shè)備的數(shù)量與費(fèi)用；3）投入森林撫育、采運(yùn)、銷(xiāo)售業(yè)務(wù)活動(dòng)的工作量與費(fèi)用；4）單位林地面積生產(chǎn)成本、產(chǎn)值、利潤(rùn)；5）單位林地面積森林蓄積量、年生長(zhǎng)量；6）林業(yè)年產(chǎn)值，名特優(yōu)森林產(chǎn)品銷(xiāo)售收入；7）在集體經(jīng)濟(jì)組織的林業(yè)勞動(dòng)收入，林業(yè)股利收入；8）林業(yè)投資收益率，償債備付率。

3.3 轉(zhuǎn)讓權(quán)對(duì)林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)鏈一體化發(fā)展貢獻(xiàn)的分析評(píng)價(jià)指標(biāo)[5]

1）承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)平均經(jīng)營(yíng)的林地面積、地塊數(shù)量（分散程度）；2）承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)流轉(zhuǎn)的林業(yè)宗地?cái)?shù)量、面積；3）家庭林場(chǎng)、股份合作林場(chǎng)的林地面積，占集體面積比例；4）集體林地對(duì)外部轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包（出租）的面積與數(shù)量；5）承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)家庭林場(chǎng)、股份合作林場(chǎng)、集體經(jīng)濟(jì)組織與大型林業(yè)企業(yè)，在森林撫育、采運(yùn)、銷(xiāo)售業(yè)務(wù)活動(dòng)中的合作、合資、股權(quán)投資的林地面積與森林資源數(shù)量；6）承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)在森林防火、病蟲(chóng)害防治等社會(huì)化服務(wù)合作中的林地面積與森林?jǐn)?shù)量；7）名特優(yōu)森林產(chǎn)品專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)面積；8）參加林業(yè)生產(chǎn)基地、林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社的承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)數(shù)量、林地面積。

3.4 集體林地產(chǎn)權(quán)制度績(jī)效效果的分析評(píng)價(jià)指標(biāo)[6]

1）生態(tài)效益：宜林地綠化面積、成林面積，森林覆蓋率增長(zhǎng)變化；森林旅游多功能開(kāi)發(fā)利用面積；森林碳匯，土壤侵蝕模數(shù)。2）社會(huì)效益：承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)對(duì)集體林地產(chǎn)權(quán)制度的滿(mǎn)意程度；林業(yè)就業(yè)數(shù)量與生活保障收入；年人均林業(yè)收入，林業(yè)收入基尼系數(shù)；年林業(yè)收入占年家庭收入的比例，承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)的恩格爾系數(shù)。3）經(jīng)濟(jì)效益：林業(yè)產(chǎn)值。

4 結(jié)語(yǔ)

清晰的集體林地產(chǎn)權(quán)制度推動(dòng)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展、林農(nóng)增收及生態(tài)環(huán)境保護(hù)。集體林地產(chǎn)權(quán)制度績(jī)效的效果分析評(píng)價(jià)，可以反映制度變遷過(guò)程中的成效與發(fā)展?jié)摿?，提高?jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)效率與滿(mǎn)意度，進(jìn)而增加有效的森林產(chǎn)品供應(yīng)和改善生態(tài)服務(wù)功能，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)[7]。