李 玉

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東泰安 271018））

1 合村并居的動(dòng)因

合村并居，也稱為合村并鎮(zhèn)或合村并城，即將附近的村落合并整合，組建由政府規(guī)劃的新型社區(qū)。隨著城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展逐漸受到重視，優(yōu)化國土空間布局和建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)更加清晰［1］，政府號(hào)召下，以宅基地退出為核心的“合村并居”成為趨勢。合村并居是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必經(jīng)之路。如采取合村并居后可對(duì)空出的土地進(jìn)行復(fù)墾，由家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)合作社等主體經(jīng)營，有利于農(nóng)業(yè)集約發(fā)展、改善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)、節(jié)約行政成本等。如近年來，山東省進(jìn)行的合村并居廣受關(guān)注。其中諸城市成為全國首個(gè)撤銷全部建制村的城市，有力地推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展和進(jìn)步，雖然其中也暴露出了許多問題。充分了解合村并居的動(dòng)因，分析目前的現(xiàn)狀并提出建議將有利于合村并居的科學(xué)開展。

1.1 城鎮(zhèn)化的發(fā)展

根據(jù)中國城鎮(zhèn)化水平研究預(yù)測，2035 年中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到71%～73%［2］。城鎮(zhèn)化率的提高是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，也是政府的積極引導(dǎo)。隨著社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，社會(huì)將由傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代城市型社會(huì)，城市人口占比增多，農(nóng)村地區(qū)及自然區(qū)域轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)。農(nóng)民在居住環(huán)境、生活方式和心理認(rèn)知等方面向城市靠攏。城鎮(zhèn)化建設(shè)絕不只是指標(biāo)問題，2004年起，深圳通過“村改居”“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等措施，將集體土地全部轉(zhuǎn)為國有土地，取消農(nóng)村行政建制，使得城鎮(zhèn)化率達(dá)到100%，實(shí)際上大部分農(nóng)民在生活水平、社會(huì)保障和思想素質(zhì)上沒有得到本質(zhì)改善?！笆奈濉币?guī)劃提出“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，說明我國城鎮(zhèn)化建設(shè)在不斷完善，持續(xù)關(guān)注農(nóng)民發(fā)展的各方面，真實(shí)增進(jìn)人民福祉?，F(xiàn)如今，合村并居規(guī)模適度且統(tǒng)籌兼顧，極大地提高了農(nóng)民生活水平。

1.2 改變農(nóng)村行政現(xiàn)狀

2002 年農(nóng)村稅費(fèi)改革試行及全面推廣，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免除是對(duì)廣大農(nóng)民利好的舉措，但會(huì)對(duì)基層政府財(cái)政來源不利。很多省份通過合村的方式來減少行政單位，削減行政人員以降低運(yùn)行成本，減輕財(cái)政壓力。合村并居前，每個(gè)自然村有3～4 個(gè)行政職位，加上會(huì)計(jì)人員、管理人員，基層政府財(cái)政運(yùn)行壓力較大，只能依靠上級(jí)財(cái)政撥款。多個(gè)自然村合并后，社區(qū)工作人員由基層黨委政府任命，農(nóng)村行政干部削減。同時(shí)，針對(duì)地方政府負(fù)債問題，合村并居可釋放出大量集體建設(shè)用地，并將其賣給發(fā)達(dá)地區(qū)以化解財(cái)務(wù)危機(jī)。

1.3 國家政策鼓勵(lì)的推行

1.3.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來了巨大的改變和影響，其中不乏負(fù)面影響，如農(nóng)村人口流失，大量年輕勞動(dòng)力到城市打拼導(dǎo)致村莊空心化嚴(yán)重。村里常年失修的老房子無人居住和沒有實(shí)際利用的宅基地成為廢置指標(biāo)，而另一方面城市建設(shè)用地緊缺。城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策，即城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，將擬復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地和擬作為城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊組成建新拆舊區(qū)，增減互補(bǔ)，使土地資源優(yōu)化配置。

1.3.2 “十八億畝耕地紅線”政策

實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)在農(nóng)村，“十八億畝耕地紅線”政策對(duì)穩(wěn)住“三農(nóng)”起到保障作用［3］。“十八億畝耕地紅線”政策的推行保證了我國糧食供給安全，也使城市建設(shè)用地緊缺得到緩解，且城市建設(shè)用地帶來的經(jīng)濟(jì)效益高于耕地帶來的效益。以山東省為例，一般種植玉米、小麥兩季作物。玉米價(jià)格2.0～3.0 元/kg，按每667 m2產(chǎn)量為500～750 kg 計(jì)，玉米每667 m2毛收入為2 250 元。小麥價(jià)格為2.4 元/kg，每667 m2產(chǎn)量為400～500 kg，小麥每667 m2毛收入為1 200 元。兩季合計(jì)收入3 450 元。根據(jù)2019 年國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，山東人均耕地967 m2，人均月收入1 000 元。而將農(nóng)村利用效率低的閑置土地用作城市建設(shè)，會(huì)增加經(jīng)濟(jì)效益，這種趨勢下，合村并居無疑是必然舉措［4］。同時(shí)，嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”用地類型轉(zhuǎn)變，使合村并居規(guī)劃科學(xué)而不是盲目進(jìn)行。“十八億畝耕地紅線”政策使合村并居的進(jìn)展成效良好，同時(shí)又保障了國家糧食安全。

2 合村并居的機(jī)遇及存在的問題

2.1 農(nóng)民迎來新機(jī)遇

2.1.1 土地治理更科學(xué)，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)效益增加

通過合村的方式，集中村民的占地空間，集約出農(nóng)村土地資源尤其是荒廢土地，對(duì)內(nèi)可為村莊提供急需的建設(shè)用地和農(nóng)場用地等，如農(nóng)村企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和家庭農(nóng)場建設(shè)等；對(duì)外可流轉(zhuǎn)租賃，通過入股和分紅方式獲利，如承包給大的集團(tuán)經(jīng)營現(xiàn)代化綠色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化養(yǎng)殖、觀光農(nóng)業(yè)和旅游景點(diǎn)等，利于建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)田水利和農(nóng)業(yè)大型機(jī)械化等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施，加強(qiáng)科技在農(nóng)業(yè)中的應(yīng)用，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)耕作模式。

2.1.2 生活更加舒適，環(huán)境更加綠色

合村并居促使農(nóng)村居民脫離破舊房屋，住上新樓房，居住環(huán)境變得干凈敞亮。同時(shí)，合村并居促進(jìn)傳統(tǒng)的農(nóng)村生活思維模式轉(zhuǎn)變，給當(dāng)?shù)鼐用駧砀嗟木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，掌握和發(fā)揮更多的職業(yè)技能而不僅是只守著土地耕作。合村并居使醫(yī)療資源更加集中，醫(yī)療水平提高，村民就醫(yī)更加方便。教育資源集中，教學(xué)水平提高，農(nóng)村教育體系不斷完善。

合村并居一定程度上改善村貌、改善農(nóng)民生活水平（水、電、燃?xì)?、網(wǎng)）和解決了部分臟亂差的問題。如山東省濟(jì)南市萊蕪區(qū)，合村后統(tǒng)一安裝壁掛爐和暖氣片，供應(yīng)天然氣來做飯和取暖，且每冬季有1 200 元取暖補(bǔ)貼，引導(dǎo)村民取代液化氣和煤炭爐，更加環(huán)保綠色。

2.1.3 提高農(nóng)民綜合素質(zhì)

聚集的社區(qū)生活，促使監(jiān)督和規(guī)范更加合理、治理更加標(biāo)準(zhǔn)化，道德約束加大，社區(qū)治理難度降低。誠實(shí)守信和遵規(guī)守約等良好行為規(guī)范和習(xí)俗逐步建立。農(nóng)民傳統(tǒng)的“守地”思維被打破，利于農(nóng)民接受新知識(shí)，學(xué)習(xí)生產(chǎn)技術(shù)推廣并科學(xué)運(yùn)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，較高素質(zhì)的農(nóng)民對(duì)小農(nóng)戶的“帶動(dòng)作用”提升為“引領(lǐng)作用”，先富帶動(dòng)后富，利于增加收入，實(shí)現(xiàn)共同富裕。合村并居有利于開展集中培訓(xùn)講座，將綠色安全的肥料使用、相關(guān)法規(guī)等先進(jìn)理念融入到農(nóng)業(yè)管理和社會(huì)治理中，提升農(nóng)民素質(zhì)。

2.2 合村并居中暴露的問題

合村并居過程中，不以農(nóng)民利益為根本，忽視農(nóng)民主體地位的做法導(dǎo)致一系列問題。合村并居主要是由地方政府和工商資本單向主導(dǎo)，很容易出現(xiàn)不尊重農(nóng)民意愿的情況，如被迫上樓、先拆后建和強(qiáng)拆行為等。有些地方拆遷農(nóng)民的補(bǔ)償過低，補(bǔ)償安置房質(zhì)量較差，沒有讓農(nóng)民得到“等價(jià)”的對(duì)待，導(dǎo)致很多農(nóng)民對(duì)此項(xiàng)政策持反對(duì)態(tài)度。此外，村里的老人不愿離開祖輩的宅基地，且資金有限，住樓房給他們帶來負(fù)擔(dān)。以山東省濟(jì)南市萊蕪區(qū)大王莊鎮(zhèn)為例，村里每家舊住宅抵4 萬元，還需再交6 萬元，住上110～120 m2的樓房，這對(duì)于他們?nèi)允且环莶恍〉拈_支。

近年來隨著對(duì)合村并居問題的重視，山東省等多地對(duì)相關(guān)官僚主義問題進(jìn)行了行政處分，相關(guān)政策進(jìn)行了反思，確保以農(nóng)民利益為根本，尊重農(nóng)民意愿。合村并居的提出利于新農(nóng)村建設(shè)，不是“瞎折騰”工程，多傾聽農(nóng)民的心聲，農(nóng)村將會(huì)變成一幅令人向往的美好畫卷。

3 合村并居的建議

3.1 以農(nóng)民利益為根本，有序推進(jìn)

1）充分調(diào)查鄉(xiāng)村實(shí)際情況，分析是否屬于合村并居適用范圍，因地制宜。2）及時(shí)與民眾溝通并宣傳相關(guān)舉措，取得廣大群眾的理解支持，對(duì)于民眾提出的顧慮和疑問及時(shí)解答，給予民眾足夠的安全感。3）保障農(nóng)民切實(shí)利益，建成樓房或充分考慮好被拆遷農(nóng)民的住所后再拆遷，拆遷補(bǔ)償方面應(yīng)了解村莊和農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)水平，對(duì)資金不足的農(nóng)戶提供融資渠道。4）對(duì)于老人可以實(shí)行免費(fèi)入住，使用完畢后上交國家，供下一批老人居住，循環(huán)利用的政策。合村并居要有序、平穩(wěn)和周密推進(jìn)，不盲目追求速度，要關(guān)注質(zhì)量，關(guān)注農(nóng)戶滿意度。

3.2 推進(jìn)“農(nóng)地入市”，發(fā)展鄉(xiāng)村特色

“農(nóng)地入市”可吸引社會(huì)資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，給農(nóng)民帶來分紅和收益，大大提高土地經(jīng)營效益。要大力提倡和規(guī)范“農(nóng)地入市”，為鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)和民宿等發(fā)展提供土地資源，建立“高效農(nóng)業(yè)+鄉(xiāng)村旅游”發(fā)展模式，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村［5］。

3.3 完善相關(guān)政策法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)工商資本的管控

合村并居政策需要建立配套的制度和法律法規(guī)。在合村并居中，要有嚴(yán)格的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民利益，及時(shí)解決群眾困難，對(duì)侵害農(nóng)民利益的行為給予處分。拆建時(shí)間問題、涉及的補(bǔ)償問題及后續(xù)安置費(fèi)用都要在制度中明確說明。加強(qiáng)對(duì)工商資本的監(jiān)督管控，建立嚴(yán)格的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度，警惕以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游為名義“圈地”，防止工商資本為了私利流轉(zhuǎn)土地而不種糧食，構(gòu)建企業(yè)與農(nóng)民的利益聯(lián)合機(jī)制。

3.4 改變傳統(tǒng)思想，提供就業(yè)指導(dǎo)

傳統(tǒng)思想把農(nóng)民禁錮在土地上，成為他們接受新職業(yè)和新知識(shí)的阻礙，政府要做好思想工作。合村并居過程中新企業(yè)的產(chǎn)生，旅游鄉(xiāng)村的建設(shè)會(huì)產(chǎn)生大量新興職業(yè)，農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)增加，要鼓勵(lì)村民積極嘗試新職業(yè)，制定優(yōu)惠福利政策，使村民切實(shí)感受到合村并居帶來的好處。

3.5 健全農(nóng)村社區(qū)的治理機(jī)制

許多地區(qū)在合村并居后，撤銷之前的行政村，建立新的行政社區(qū)。這意味著需要削減原有基層行政人員，重新選舉社區(qū)干部。直接用社區(qū)選舉方式進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)人員換屆的方式，實(shí)際上并不利于各個(gè)合并村的后續(xù)融合，尤其是不利于鄰里矛盾的處理。且不同的村莊、不同的治理特點(diǎn)和文化，在其合并到新型農(nóng)村社區(qū)統(tǒng)一管理時(shí)需要一定的過渡過程。在行政管理方面，可組建社區(qū)管理委員會(huì)與原村民組織共同管理，緩慢削減人員，并逐漸組建新的社區(qū)治理機(jī)構(gòu)。

4 結(jié)語

合村并居是改變農(nóng)村現(xiàn)狀、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的偉大嘗試，雖存在不足，但整體成效利大于弊，且其中的問題和弊端也逐漸得到改善和緩解。農(nóng)村風(fēng)貌更加整潔，農(nóng)村社區(qū)管理使村民收獲更大裨益，村民生活水平和滿意度提升，合村并居是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必然趨勢。尊重農(nóng)民的主體性，因地制宜，超前規(guī)劃，循序漸進(jìn)地推進(jìn)，更利于新農(nóng)村建設(shè)，中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路會(huì)更加通暢。