陳 劍

（重慶市建設用地事務中心，重慶 渝北 401121）

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎,農(nóng)業(yè)發(fā)展關(guān)系國計民生,關(guān)乎中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展大局。作為農(nóng)業(yè)大國,在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程中,國家始終本著合理利用有限土地資源,提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益的基本原則?；诖?農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門大力推行輪作休耕制度,從而促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。輪作休耕在2016年開始試點,為了深化落實十九大精神和2018年、2019年中央一號文件的要求,財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對于輪作休耕試點進行了統(tǒng)籌部署。截止到2018年，我國輪作休耕制度試點規(guī)模已達3000萬畝,到2020年輪作休耕面積即達到5000萬畝。由此可見,深入理解輪作休耕的現(xiàn)實意義,科學規(guī)劃輪作休耕實現(xiàn)途徑，已經(jīng)成為各級農(nóng)業(yè)部門的工作重點。

實施耕地輪作休耕這一制度既可以產(chǎn)出高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品,保障當代人的生活需求,又能讓耕地休養(yǎng)生息,增加肥力,可持續(xù)發(fā)展。為確保我國糧食安全,耕地輪作休耕勢在必行。本文提出我國農(nóng)民采用輪作休耕的必要性,指出當前耕地輪作休耕存在的諸多問題,并給出促進我國耕地輪作休耕的對策。

1.中國耕地休耕制度試點進展及其空間配置問題

耕地輪作休耕制度是中國實施“藏糧于地、藏糧于技”的長遠戰(zhàn)略。自2016年試點以來，中國已基本形成“中央統(tǒng)籌、省級負責、縣級實施”的休耕工作機制，在組織方式和技術(shù)模式等方面形成了較為成熟的體系，也初步建立了休耕面積變化遙感監(jiān)測和耕地質(zhì)量土壤監(jiān)測的監(jiān)督手段。目前，已在河北、湖南、云南、貴州、甘肅、新疆和黑龍江7個省份開展了休耕試點，休耕總面積從2016年的7.73×104hm2到2019年的33.33×104hm2。然而，在休耕試點過程中，可能產(chǎn)生因休耕地錯配而導致出現(xiàn)“休耕區(qū)域選擇結(jié)果與休耕制度目標相?！钡刃莞屎托б媸軗p問題，這些問題都歸屬于休耕空間配置的理論和技術(shù)問題。

2.中國耕地休耕空間配置研究現(xiàn)狀

耕地休耕空間配置包括休耕規(guī)模測算、休耕區(qū)域空間布局和休耕模式空間布局三個方面的內(nèi)容，休耕規(guī)模測算是休耕區(qū)域空間布局的依據(jù)；休耕區(qū)域布局是休耕模式空間布局的基礎；休耕模式空間布局是休耕技術(shù)在空間上的可視化表達。

2.1 休耕空間配置基礎理論

陳展圖等初步構(gòu)建了休耕空間配置的基礎理論架構(gòu)，認為休耕地的空間配置是將休耕區(qū)域、休耕規(guī)模和休耕時間進行優(yōu)化組合，實現(xiàn)對休耕“定位、定量、定序”的宏觀調(diào)控。石飛等較系統(tǒng)地闡釋了休耕空間配置思路與過程，并提出了中國耕地休耕空間配置亟需的關(guān)鍵問題。俞振寧等闡釋了休耕規(guī)模與空間布局之間的關(guān)系，認為理論上確定休耕規(guī)模是一個難度很大的技術(shù)性問題，需要考慮時間尺度、區(qū)域類型以及潛在的休耕效益予以不同尺度的空間表達。

2.2 休耕規(guī)模測算

羅婷婷等根據(jù)二調(diào)、退耕還林等數(shù)據(jù)，提出二調(diào)新增的0.13×108hm2耕地應主要納入休耕系統(tǒng)，全國休耕比例控制在6%～8%。李凡凡等定量地預測出2015年中國可休耕規(guī)模為974931.92hm2。龍玉琴等綜合糧食安全與生態(tài)安全的視角，得到中國31個省份（直轄市、自治區(qū)）可休耕耕地規(guī)模為1690.3×104hm2。Lu et al基于耕地糧食生產(chǎn)潛力測算了2016年可拿出6.28%～9.54%比例的耕地用于休耕，即休耕面積為850.22×104hm2～1291.57×104 hm2，并預測出在經(jīng)濟低速增長情景和經(jīng)濟中高速增長下，2030年中國分別有5.69%和0.53%的耕地可用于休耕。石飛等從耕地資源承載力視角，采用能值分析方法和生態(tài)足跡方法，測算了貴州省松桃縣2016年休耕規(guī)模。

2.3 休耕區(qū)域空間布局

中國計劃式休耕應該是三類耕地：地處生態(tài)敏感區(qū)的耕地；產(chǎn)量較低的中低產(chǎn)田；適宜耕種、目前產(chǎn)量較高，但存在地力下降趨勢的耕地。具體而言，根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，重點關(guān)注導致區(qū)域生態(tài)環(huán)境退化的主要成因，明確適于輪作休耕的耕地資源數(shù)量（如面積、范圍、規(guī)模）和質(zhì)量（如生產(chǎn)功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能），通過輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式，提出針對性區(qū)域差異化的休耕技術(shù)方案，并開展綜合治理示范與推廣。Shi et al以中國西南地區(qū)為例，利用多源數(shù)據(jù)，通過構(gòu)建耕地休耕綜合指數(shù)（ILF），模擬西南地區(qū)不同空間尺度的耕地休耕空間分布。趙雲(yún)泰等從自然質(zhì)量條件、耕地利用強度和經(jīng)濟保障水平，構(gòu)建了休耕空間適宜性評價指標體系，預測低、中、高3種經(jīng)濟發(fā)展速度下不同糧食自給率情景的休耕區(qū)域。楊慶媛等構(gòu)建了貴州省晴隆縣耕地生態(tài)系統(tǒng)脆弱性評價指標體系，得到了全縣休耕地空間分布狀況，按照一定的優(yōu)選標準確定了休耕時序，將全縣空間布局劃分為“三級五類”。

2.4 休耕模式空間布局

目前對休耕模式研究較多，但其空間布局研究鮮見。王志強等針對我國地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化區(qū)的輪作休耕制度，分別提出了恢復平衡型、環(huán)境修復型和生態(tài)保護型輪作休耕技術(shù)措施。蘇康傳等提出中國5種差異化休耕模式與3種技術(shù)措施。2010年，泗縣的耕耘農(nóng)機專業(yè)合作社在流轉(zhuǎn)的5.33hm2耕地上探索休耕輪作，即把傳統(tǒng)的種植模式（一年兩熟制，即一麥一稻）改成休耕輪作種植模式（兩年三熟制，即花生—小麥—水稻），取得了較好經(jīng)濟效益。吉林省近年來大力推廣玉米高光效休耕輪作栽培技術(shù)，3年完成一個耕作周期，4年完成一個輪回。

3.中國耕地休耕空間配置研究趨勢

通過分析中國耕地休耕空間配置研究現(xiàn)狀，盡管該領(lǐng)域研究取得了較為豐碩的成果，但是由于中國耕地休耕試點時間很短不到5年，且發(fā)達國家及地區(qū)以及中國臺灣地區(qū)的休耕空間配置理論與實踐可借鑒的較少，導致中國休耕空間配置研究在很多方面及其匱乏，難以跟進指導中國耕地休耕空間配置實踐，使得試點過程中出現(xiàn)了許多休耕地錯配并與休耕目標相悖的問題。鑒于此，有必要準確把脈中國耕地休耕空間配置研究趨勢。筆者以為，今后該領(lǐng)域有以下五個方面的重要內(nèi)容亟待加強研究，拓寬交叉學科領(lǐng)域和縱深理論體系。

3.1 緊緊圍繞綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設等可持續(xù)發(fā)展理念，從耕地健康理論視角診斷識別休耕地

耕地健康研究最早可追溯到1941年Aldo Leopold（1941）首次提出土地健康（Land Health）概念，認為土地有機體健康應該與人體有機體健康一樣，健康的土地是指被人類占領(lǐng)而沒有使其功能受到破壞的狀況，土地健康體現(xiàn)了土地內(nèi)部本身的自我更新能力。顯然，土地健康是基于可持續(xù)發(fā)展理念，使得土地能夠得到永續(xù)利用。后來演化為土壤質(zhì)量和土壤健康，趙其國等認為土壤質(zhì)量和土壤健康概念相同，科學家喜歡用前者，農(nóng)民喜歡用后者，是指在生態(tài)系統(tǒng)的范圍內(nèi)，維持生物的生產(chǎn)力、保護環(huán)境質(zhì)量以及促進動植物健康的能力。鄖文聚等提出耕地健康的概念，將傳統(tǒng)土壤質(zhì)量概念與可持續(xù)發(fā)展理念進行中國式結(jié)合，從四個維度闡述了耕地健康的本質(zhì)內(nèi)涵：一是耕地本體健康，包括肥力和自凈能力；二是耕地母體健康，即耕地生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的安全；三是耕地受體健康，即耕地所生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品為人類所食用的安全風險；四是耕地系統(tǒng)健康，即耕地系統(tǒng)向地球系統(tǒng)排放物質(zhì)的環(huán)境風險。耕地健康定量化實證側(cè)重于耕地土壤污染評價和綜合考慮了耕地質(zhì)量、產(chǎn)能和環(huán)境等方面的研究取得了一定的成果。

綜上所述，耕地健康理論和實證的不斷豐富，為休耕地診斷識別提供了良好的技術(shù)方法。在綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設的背景之下，2019年6月發(fā)布了“中國耕地健康指數(shù)”，該指數(shù)是以農(nóng)用地分等定級技術(shù)體系為基礎，構(gòu)建“耕地質(zhì)量”“耕地產(chǎn)能”兩套評價指標體系，評價了29 ?。▍^(qū)、市）的58 個試點縣的耕地質(zhì)量和產(chǎn)能指數(shù)，形成“全國耕地質(zhì)量分布圖”和“全國耕地產(chǎn)能分布圖”，評價了試點縣的耕地健康類型。休耕地診斷識別的指標體系選取可以借鑒農(nóng)業(yè)部門的《耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)程》（NY/T 1634-2008）和《耕地質(zhì)量等級》（GB/T 33469-2016），以及自然資源部門的《農(nóng)用地分等規(guī)程》（GB/T 28407-2012）、《農(nóng)用地定級規(guī)程》（GB/T 28405-2012）和《耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測評價規(guī)范》（試用稿）等規(guī)程標準。

3.2 將土地整治、撂荒、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域與休耕空間配置相結(jié)合開展綜合研究，拓寬休耕空間配置影響因素

土地整治是通過土地平整、灌溉與排水、田間道路等工程措施，對耕地進行綜合治理，從而增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量的行為活動。撂荒是指荒地開墾種植幾年后，較長時期棄而不種，待地力恢復后再行墾殖的一種土地利用方式，在生產(chǎn)實踐中，當休閑年限在兩年以上并占到整個輪作周期的三分之二以上時，也稱為撂荒。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展會選擇集中連片、耕地質(zhì)量較好、沒有撂荒的耕地。休耕是針對生態(tài)退化嚴重地區(qū)、地下水超采區(qū)、重金屬污染區(qū)等區(qū)域，采取翻耕、種植豆科作物等土壤改良措施，提高耕地地力和鞏固耕地產(chǎn)能的一種主動行為活動。

顯然，土地整治、撂荒、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，都將影響休耕空間配置的過程和結(jié)果。土地整治是輪作休耕的一種形式，帶來土地利用方面的變化進一步作用于農(nóng)戶的土地利用行為，將影響休耕地選取結(jié)果。撂荒不是由于耕地本身造成的，而是農(nóng)戶的社會經(jīng)濟活動選擇的結(jié)果。有研究結(jié)果表明，農(nóng)戶更愿意將撂荒地拿來休耕，其休耕補助相對較低，但休耕成本較高。那么，到底哪些撂荒地進行休耕才能休耕效果最大化？從調(diào)研來看，休耕地恢復以后，會優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，但如果沒有得到充分利用，又會出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象，休耕成果無法鞏固。

3.3 休耕地選取考慮休耕投入——產(chǎn)出的區(qū)域差異性，加強休耕空間配置的科學應用性

目前的休耕補助都是以省為單位統(tǒng)一標準，并未考慮區(qū)域差異性，導致休耕政策難以推行和落實。實際上，“縣級實施”過程中休耕投入——產(chǎn)出存在空間差異性，加上不同的休耕補助模式，只要參與休耕的某個利益主體的利益受損，都將使得休耕中途放棄或利益鏈條瓦解。以貴州省松桃縣為例，參與休耕補助分配的利益主體為農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體（種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、公司企業(yè)、村集體經(jīng)濟合作社），2017年的休耕補助由原來的1000元/畝降低至500元/畝。由于各區(qū)域的耕地本地條件、自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平等不同，且選取了不同的休耕補助利益分配模式，導致有些區(qū)域沒有利潤甚至倒貼，于是休耕停止或者管護主體的新型經(jīng)營主體為節(jié)約成本開始偷工減料，大大降低了休耕效果。因此，有必要從投入——產(chǎn)出視角，分析決策變量、狀態(tài)變量和損益值，進而了解各區(qū)域休耕可行性，為休耕區(qū)域選擇以及休耕空間配置提供科學參考。

3.4 休耕效能評價將提高休耕地選取的精準性，是今后休耕空間配置研究的重要命題

2016年10 月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《輪作休耕試點區(qū)域耕地質(zhì)量監(jiān)測方案》，各休耕試點縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局開始在試點區(qū)域布設休耕質(zhì)量監(jiān)測點。由于監(jiān)測數(shù)據(jù)時間較短，加上數(shù)據(jù)具有嚴格保密性，使得休耕效能評價方面的研究較為少見。然而，休耕效能評價能夠精確判定休耕地塊的實施效果，用于指導休耕政策的延續(xù)開展。一旦了解各區(qū)域休耕地實施效果，就能在空間上準確布局不同的休耕技術(shù)和休耕管護模式，從而提高休耕空間配置的精確度，也將減少休耕補助的損失浪費。