王宋輝，繆 麗，楊 景

（湖南新禹規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，湖南 長沙 410021）

0 引言

開展全域土地綜合整治是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段，是履行自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)和落實(shí)國土空間規(guī)劃的重要平臺(tái)和抓手。2020年，全國各地陸續(xù)開展了全域土地綜合整治項(xiàng)目試點(diǎn)申報(bào)工作，試點(diǎn)選址應(yīng)遵循“耕地質(zhì)量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%、建設(shè)用地總量不增加、生態(tài)保護(hù)紅線不突破”的總體要求。如何在項(xiàng)目前期籌劃階段科學(xué)考慮選址問題，細(xì)化選址的約束條件，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展明確項(xiàng)目推進(jìn)的運(yùn)營模式，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目總體策劃和建設(shè)內(nèi)容，對項(xiàng)目的順利實(shí)施尤為重要。

1 存在的問題

自然資源部部署2020年試點(diǎn)申報(bào)任務(wù)后，2020年1月，湖南省14個(gè)地市州經(jīng)過初步選址共申報(bào)試點(diǎn)50個(gè)。省自然資源廳全域土地綜合整治工作組對申報(bào)試點(diǎn)區(qū)域資源潛力、用地需求、資金投入和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行測算，結(jié)合實(shí)地踏勘，選取了35個(gè)申報(bào)試點(diǎn)，最終批復(fù)20個(gè)。在試點(diǎn)申報(bào)過程中，主要存在以下問題。

1.1 新增耕地資源無法滿足要求

全域土地綜合整治項(xiàng)目是為優(yōu)化農(nóng)村“三生空間”，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)集約、生活提質(zhì)、生態(tài)改善，構(gòu)建“山水林田湖草”生命共同體。為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)需要投入巨額資金，大多試點(diǎn)區(qū)域沒有專項(xiàng)資金支持，地方財(cái)政性資金投入也非常有限，因此，現(xiàn)階段通過土地開發(fā)、土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等子項(xiàng)目獲取的新增耕地指標(biāo)仍是推動(dòng)全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的關(guān)鍵。但由于新增耕地開發(fā)受到的約束因素越來越多，耕地后備資源利用的難度極大，在具體實(shí)施階段產(chǎn)生的新增耕地?cái)?shù)量會(huì)嚴(yán)重縮水，部分項(xiàng)目新增耕地比例甚至低于5%。這些問題的存在要求項(xiàng)目在選址階段要細(xì)化工作流程，確保新增耕地來源等關(guān)鍵問題核實(shí)到位。

1.2 資金體量大而資金來源沒保障

全域土地綜合整治涉及面大，需要的資金量較大。與浙江等沿海地區(qū)相比，大多數(shù)省份仍屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，整治資金難以落實(shí)。一方面，全域土地整治試點(diǎn)未設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金，主要依靠縣級(jí)政府整合各部門資金，并通過多渠道籌集資金。而各部門的重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)、項(xiàng)目管理程序和資金投入方式并不統(tǒng)一，資金整合實(shí)施難度較大。另一方面，各地正積極探索引入社會(huì)資本投資建設(shè)，大多數(shù)社會(huì)資本主要目的仍是指標(biāo)要素流通產(chǎn)生的收益，持續(xù)投資后期農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)和村莊建設(shè)的較少，對社會(huì)資本、產(chǎn)業(yè)資金的帶動(dòng)效果難以保證。

1.3 要素整合不夠，項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)乏力

全域土地綜合整治作為促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作，受到自然條件、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、政策、產(chǎn)業(yè)、指標(biāo)潛力等諸多要素的影響。全域土地綜合整治試點(diǎn)的申報(bào)雖事先設(shè)定了選址標(biāo)準(zhǔn)和要求，但各地方政府在初選申報(bào)階段，對政策解讀和各要素的評估差異，使全域土地綜合整治試點(diǎn)的選址與傳統(tǒng)土地整治一樣具有一定的隨機(jī)性和主觀性。單純以土地要素結(jié)合財(cái)政資金投入已無法達(dá)到全域全要素整治要求，要依托項(xiàng)目區(qū)自然資源要素，結(jié)合鄉(xiāng)村振興、人居環(huán)境改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地占補(bǔ)平衡、生態(tài)修復(fù)、增減掛鉤等政策實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)要素的高度整合，為項(xiàng)目順利實(shí)施提供強(qiáng)大的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

2 項(xiàng)目選址要求和程序

項(xiàng)目選址合理是項(xiàng)目順利推進(jìn)的前提條件，在項(xiàng)目前期工作階段，要進(jìn)一步明確科學(xué)選址要求，嚴(yán)格選址的流程，確保將影響項(xiàng)目實(shí)施的不確定因素降到最低。

2.1 科學(xué)選址要求

2.1.1 明確項(xiàng)目內(nèi)在要求

全域土地綜合整治的內(nèi)在需求分為限制性的和引導(dǎo)性的。限制性的主要是指約束性的指標(biāo)必須符合相關(guān)政策和文件要求。引導(dǎo)性的主要是指農(nóng)業(yè)發(fā)展、村莊特色保護(hù)、國土空間布局優(yōu)化等要素在項(xiàng)目中的實(shí)現(xiàn)。因此，在選址階段應(yīng)剖析項(xiàng)目的內(nèi)在需求，從約束指標(biāo)層級(jí)來分析試點(diǎn)的可行性。

1）新增耕地面積不少于原有耕地面積的5% 以自然村為界線，以一個(gè)鎮(zhèn)或幾個(gè)村為基本單元，劃定全域整治范圍，有條件的地方以小流域?yàn)檎螁卧?/p>

2）建設(shè)用地總量不增加 開展全域土地綜合整治試點(diǎn)要堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，強(qiáng)化底線思維，嚴(yán)守整治、綜合治理的原則，科學(xué)規(guī)范地調(diào)整國土空間布局，在保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需求的同時(shí)，做到建設(shè)用地總量不增加。

3）永久基本農(nóng)田 原則上不調(diào)整永久基本農(nóng)田，特殊情況，如狹長地帶的基本農(nóng)田影響大范圍區(qū)域土地利用效率，且為非營利的民生項(xiàng)目，可做局部微調(diào)，編制調(diào)整方案，確保新增永久基本農(nóng)田面積不少于調(diào)整面積的5%。

4）項(xiàng)目籌措資金可基本實(shí)現(xiàn) 項(xiàng)目區(qū)內(nèi)循環(huán)全域土地綜合整治試點(diǎn)的資金可來源于指標(biāo)收益、政府財(cái)政、社會(huì)資本、銀行貸款等多種渠道，考慮到大部分縣市區(qū)財(cái)政自籌能力有限，在項(xiàng)目選址階段要估算項(xiàng)目可籌措的資金總量，在保證工程建設(shè)投入的前提下能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)循環(huán)，考慮指標(biāo)流通的不確定性，資金籌措分析應(yīng)留有一定的余量。

5）排除限制性因素 在選址階段，對于法律法規(guī)不能實(shí)施的，以及不符合國土空間規(guī)劃的情況，要進(jìn)行梳理和排除。避免將規(guī)劃主導(dǎo)功能不明確的區(qū)域納入選址范圍，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界尚未完全確定的前提下，建議項(xiàng)目區(qū)在城鎮(zhèn)拓展主方向上留有一定彈性距離。

2.1.2 有豐富的資源稟賦

全域土地綜合整治是對自然資源進(jìn)行“全空間”結(jié)構(gòu)優(yōu)化，山水林田湖草等各要素是否滿足實(shí)施條件，需要在項(xiàng)目選址階段進(jìn)行確定，試點(diǎn)的資源條件要滿足以下要求。

1）有優(yōu)越的資源稟賦條件 項(xiàng)目所在區(qū)域的耕地后備資源豐富，耕地提質(zhì)改造潛力大，廢棄可騰退的農(nóng)村宅基地、采礦用地等資源豐富，未利用地整治潛力較好，自然資源、文化旅游資源、產(chǎn)業(yè)資源等優(yōu)勢明顯，可為全域土地綜合整治提供可持續(xù)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力。

2）有可保留或發(fā)展的特色 試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村莊）應(yīng)具有交通便利等區(qū)位優(yōu)勢，已獲國家批復(fù)的重點(diǎn)工程或示范試點(diǎn)項(xiàng)目，或已列入特色小鎮(zhèn)、中國傳統(tǒng)村落、生態(tài)文明示范村、鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村等名錄，或可與農(nóng)村土地改革試點(diǎn)、生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理等工作結(jié)合開展。

3）有較好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ) 試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)具備較好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，地方財(cái)政資金保障能力強(qiáng)，且能夠整合相關(guān)項(xiàng)目、各部門涉農(nóng)資金的集中投入，有引入社會(huì)資本投資的機(jī)制和政策。對于已有成熟產(chǎn)業(yè)支持、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、社會(huì)資本和金融資本投入力度大、可統(tǒng)籌推動(dòng)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的地區(qū)應(yīng)優(yōu)先考慮。

2.1.3 有明晰的整治需求

在項(xiàng)目選址階段要進(jìn)行細(xì)致的現(xiàn)場調(diào)研，充分吸納各方意見，對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)存在的問題要進(jìn)行逐一梳理，細(xì)化項(xiàng)目區(qū)發(fā)展內(nèi)在訴求，初步擬定整治子項(xiàng)目清單，排定子項(xiàng)目安排優(yōu)先次序。充分調(diào)查項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，對已進(jìn)行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)、已明確涉農(nóng)投資的企業(yè)主體要充分征求其發(fā)展規(guī)劃，在政策框架內(nèi)細(xì)化整治需求。

2.2 科學(xué)選址程序

為進(jìn)一步掌握科學(xué)選址要求，優(yōu)化選址程序，減少工作內(nèi)容，節(jié)省選址投入的人力和物力，需要規(guī)范科學(xué)選址程序（見圖1），按照程序剖析擬申報(bào)項(xiàng)目的內(nèi)在要求、資源條件和整治需求，從源頭把控全域土地綜合整治的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，促進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施。

圖1 全域土地綜合整治項(xiàng)目科學(xué)選址程序

3 總體策劃

各地在開展全域土地綜合整治項(xiàng)目時(shí)，要依據(jù)項(xiàng)目區(qū)資源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢等各要素的現(xiàn)狀情況，在如何統(tǒng)籌推進(jìn)項(xiàng)目協(xié)同推進(jìn)方面做好提前謀劃，通過總體策劃，研究確定規(guī)劃內(nèi)容和建設(shè)內(nèi)容，做到全盤統(tǒng)籌、找準(zhǔn)定位和抓住重點(diǎn)。

3.1 規(guī)劃引領(lǐng)

全域土地綜合整治為實(shí)現(xiàn)全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的目標(biāo)，全域土地綜合整治要架起“宏觀—規(guī)劃”和“微觀—土地利用布局”的橋梁，明確每一塊地的用途管制規(guī)則，向上承接規(guī)劃任務(wù)要求，向下滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)業(yè)發(fā)展、地方政府職能職責(zé)行使和老百姓生產(chǎn)生活的共同需求，科學(xué)安排全域土地綜合整治的工程、時(shí)序、資金和目標(biāo)，切實(shí)有效地統(tǒng)籌各類項(xiàng)目的實(shí)施建設(shè)。

3.2 要素梳理

在項(xiàng)目總體策劃階段要對關(guān)鍵要素進(jìn)行梳理，找到關(guān)鍵問題，以解決問題為導(dǎo)向突顯項(xiàng)目特色。

1）缺什么補(bǔ)什么 通過調(diào)研找到地方政府和老百姓重點(diǎn)關(guān)注的問題并解決好，順勢而為突出項(xiàng)目重點(diǎn)。如農(nóng)民關(guān)于新產(chǎn)業(yè)、建房用地不斷增長的需求問題，關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求問題，生態(tài)退化問題、風(fēng)貌雜亂問題等需求都可以通過全域土地綜合統(tǒng)籌解決。

2）充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刈匀毁Y源優(yōu)勢 充分發(fā)掘自然資源、農(nóng)田生態(tài)景觀和鄉(xiāng)村文化價(jià)值的內(nèi)在潛力，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，通過“全域土地整治+”的發(fā)展模式，打通資本下鄉(xiāng)的瓶頸，進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)展新業(yè)態(tài)，打造培育農(nóng)產(chǎn)品新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和市場核心競爭力，打造項(xiàng)目特色和亮點(diǎn)。

在項(xiàng)目整治中需要以市場為手段配置相關(guān)要素，打通各要素之間的壁壘，促進(jìn)各要素之間的流通，形成合力，成為推進(jìn)全域土地綜合整治的主要驅(qū)動(dòng)力。

3.3 模式創(chuàng)新

全域土地綜合整治以鄉(xiāng)村的實(shí)際發(fā)展需求為導(dǎo)向，綜合考慮資源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人文環(huán)境等要素，以“一區(qū)一策、一鄉(xiāng)一品”的方式，打造不同側(cè)重點(diǎn)的“全域土地整治+”模式。可因地制宜采用“全域土地綜合整治+農(nóng)地流轉(zhuǎn)”“全域土地整治+產(chǎn)業(yè)興旺”“全域土地整治+特色保護(hù)”“全域土地整治+生態(tài)修復(fù)”等模式。

4 結(jié)語

全域土地綜合整治工作正處于試點(diǎn)探索階段，在項(xiàng)目選址、總體策劃、規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施建設(shè)和后期維護(hù)等方面還有待規(guī)范和完善，需要各地方政府以問題和目標(biāo)為導(dǎo)向，不斷對在建項(xiàng)目進(jìn)行追蹤研究和評估，以試點(diǎn)實(shí)踐為重點(diǎn)，不斷探索、改革創(chuàng)新，逐步構(gòu)建起全域土地綜合整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和管理體系。同時(shí)，在項(xiàng)目建設(shè)安排上需要做好3點(diǎn)：譹訛優(yōu)先補(bǔ)短板，按照“缺什么補(bǔ)什么”的原則開展全域土地綜合整治近期和中長期的實(shí)踐活動(dòng)；譺訛做好分步實(shí)施，合理劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等功能分區(qū)，策劃產(chǎn)業(yè)融合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)由土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變；譻訛引導(dǎo)中長期建設(shè)，通過引導(dǎo)逐步投入和持續(xù)建設(shè)，促進(jìn)滾動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目效益的持續(xù)發(fā)揮。