孫春強，趙仕玲，閆衛(wèi)東

（1.自然資源部信息中心，北京 100812；2.有色金屬礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查中心，北京 100012）

0 引言

2019年，世界經(jīng)濟增速放緩，受貿(mào)易戰(zhàn)等因素影響，礦業(yè)市場動蕩不安（閆衛(wèi)東等,2020）。全球礦業(yè)政策繼續(xù)朝著在更加強調(diào)環(huán)境保護的同時，持續(xù)加強礦業(yè)權(quán)管理、加快行政審批、放寬外商投資限制，更加注重社會責任，鼓勵勘查開發(fā)，增加政府潛在收益的方向發(fā)展（孫春強等,2019a,2019b）。

1 礦法修改以鼓勵開發(fā)為主

據(jù)不完全統(tǒng)計，約有20個國家或地區(qū)計劃進行或開展了礦法修改的相關(guān)工作，主要包括蒙古、印度、印度尼西亞、津巴布韋、加納、加蓬、馬里、贊比亞、埃塞俄比亞、埃及、厄瓜多爾、阿根廷、秘魯、多米尼加、新西蘭、巴布亞新幾內(nèi)亞等。

在涉及修改礦法的國家中，鼓勵開發(fā)、建立穩(wěn)定清晰的法律體系者居多。主要可以分為如下兩類：第一類是允許合同延期、延長礦權(quán)有效期、不限制采礦特許權(quán)的規(guī)模等，這些國家包括印度尼西亞、加蓬等。印度尼西亞新法案規(guī)定，合同持有人將被允許自動延期其許可證兩次，每次10年。對可授予的采礦特許權(quán)的規(guī)模不再限制。加蓬新礦法將礦權(quán)有效期從10年延長至20年。第二類是法律界定更加清晰、規(guī)定更加細化，這些國家包括印度、埃塞俄比亞等。印度計劃改變非法采礦的定義，2017年最高法院明令將違反環(huán)境和污染法律的采礦作業(yè)定性為非法，使數(shù)千家礦業(yè)公司受到影響。埃塞俄比亞正在修改礦法，細化稅收規(guī)定，繼續(xù)推進礦業(yè)改革，吸引外資重點開發(fā)農(nóng)業(yè)和建筑業(yè)用礦產(chǎn)。

此外，雖然有少數(shù)國家縮短了許可證的有效期，例如多米尼加計劃將采礦許可證的最長期限從75年縮短至40年，秘魯計劃將礦權(quán)有效期從30年縮減至12年，但相比其他國家而言，縮短后的有效期也并不短。

2 礦業(yè)權(quán)管理以事后管理為重點

為了防止礦業(yè)投機，使礦產(chǎn)資源得到有效的勘查或開發(fā)，許多國家非常重視對礦業(yè)權(quán)的管理，最常用的方式就是對不符合要求的公司直接取消許可證、對礦業(yè)公司的資質(zhì)進行一定的規(guī)定等（孫春強等,2011,2015,2016,2017,2019a;孫春強和陳麗萍,2014）。從管理流程上來看，直接取消許可證屬于事后管理的方式，而加強對礦業(yè)公司資質(zhì)的要求則屬于事前管理的方式。

在事后管理上，坦桑尼亞政府計劃取消所有沒有投入的勘查許可證，以擴大手工采礦者能夠開展采礦活動的區(qū)域，使更多的坦桑尼亞人參與到礦業(yè)活動中。類似地，津巴布韋要求所有擁有開采權(quán)的公司須在4月30日前提交詳細計劃書，說明將如何開展礦產(chǎn)資源開發(fā)，否則將會面臨失去礦權(quán)的風險，目的是督促礦業(yè)公司加快項目開發(fā)，防止一些公司出于投機目的而保留礦產(chǎn)開采權(quán)。

在事前管理上，贊比亞規(guī)定，政府只向那些具備良好的采礦能力并可以創(chuàng)造就業(yè)的公司頒發(fā)許可，并鼓勵申請人考慮以合資的方式獲得有效融資。

3 環(huán)境管理向更加注重事前預防轉(zhuǎn)變

隨著全球?qū)Σ傻V活動造成的環(huán)境影響日益重視，不同的國家對礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境管理方式和手段逐漸趨同，包括增加保護區(qū)面積、禁止在國家公園采礦、更加注重公眾意見、加大環(huán)境違法懲罰等（孫春強等,2011,2015,2016,2017,2018a，2019a,2019b;孫春強和陳麗萍,2014）。

部分國家增加保護區(qū)面積以及禁止在國家公園采礦。這些國家在一定程度上將環(huán)境保護放在優(yōu)先地位。澳大利亞西澳大利亞州計劃建立新的國家公園和海洋保護區(qū)，總面積比以前擴大了五分之一，其中包括鐵礦石資源非常豐富的中西部地區(qū)和皮爾巴拉地區(qū)。贊比亞則取消了姆韋姆貝西資源公司在贊比西河畔國家公園建設大型銅礦的計劃。

部分國家更加注重公眾意見，這些國家將公眾意見置于行政審批之前。對礦業(yè)公司而言，只有取得了社會許可，才能將申請?zhí)峤坏叫姓徟h(huán)節(jié)。對管理者而言，促使礦業(yè)公司取得社會許可，可以減少后期的協(xié)調(diào)和避免出現(xiàn)不可預知的問題。澳大利亞計劃要求所有海上油氣勘探開發(fā)活動在向澳大利亞海上油氣安全和環(huán)境管理局提交環(huán)保方案進行審核之前，必須先在海上油氣安全和環(huán)境管理局官方網(wǎng)站上向社會公布環(huán)保方案，公開時間為1個月，廣泛征求公眾意見，以加強磋商，回應必要的社會關(guān)切，提高活動的透明度。加拿大不列顛哥倫比亞省率先成為加拿大首個從法律上承認聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言的省份，計劃賦予土著居民更多在決定自己生活方面的選擇權(quán)，土著團體將有權(quán)否決能源項目，進而促使礦業(yè)公司在獲得省級許可以前必須獲得土著居民的認可。

部分國家加大對環(huán)境違法行為的懲罰或者將懲罰權(quán)力下放。智利實行了一項從嚴處罰破壞環(huán)境行為的法令，對涉嫌資產(chǎn)洗錢、賄賂和資助恐怖主義的行為施以重罰，按照犯罪程度不同，礦業(yè)公司可以被處以最高罰款2100萬美元并取消稅收優(yōu)惠；對在向管理部門報告排放和其他相關(guān)數(shù)據(jù)過程中提供錯誤或誤導信息，或者干擾管理部門調(diào)查的也將受到重罰。秘魯則計劃將環(huán)境監(jiān)管和懲罰權(quán)力移交給大區(qū)政府。

4 行政審批改革以縮短審批時間為方向

行政審批改革大多通過審查行政審批的各個環(huán)節(jié)，進而簡化審批流程的方式，消除可能存在的官僚主義或其他原因造成的拖延。具體的手段包括成立專門的工作組、開展專門的審查工作、提高信息化程度等（孫春強等,2011,2015,2016,2017,2018a,2019a;孫春強和陳麗萍,2014）。

加拿大計劃成立由礦業(yè)公司以及當?shù)厣虡I(yè)機構(gòu)的代表等組成的專門的礦業(yè)工作組，以消除官僚化，解決長期以來采礦業(yè)所面臨的審批時間長等投資障礙，進一步吸引新投資。

澳大利亞宣布進行為期1年的審查，以便了解新資源項目啟動所面臨的困難，并在堅持既定的環(huán)境標準的前提下，使項目可以得到透明而有效的評估，精簡礦業(yè)監(jiān)管流程，提高環(huán)境審批效率，降低冗長的監(jiān)管流程給企業(yè)增加的不必要的成本，吸引更多的礦業(yè)投資。

哥倫比亞計劃對礦權(quán)制圖系統(tǒng)進行標準化，將所有的礦業(yè)合同都整合到一個新的礦權(quán)圖網(wǎng)格系統(tǒng)上，以避免礦權(quán)在空間上的重疊，進而提高管理效率，縮短合同審查時間。

5 稅費或權(quán)益金調(diào)整以提高標準為獲益點

對稅費或權(quán)益金進行調(diào)整始終是各國進行礦業(yè)調(diào)控的重要手段，主要包括權(quán)益金、關(guān)稅等。雖然過程艱難或者大多處于計劃階段，但仍然表明了這些國家對增加國家收益的渴望（孫春強等,2011,2015,2016,2017,2018a,2018b,2019a,2019b;孫春強和陳麗萍,2014）。

擴大權(quán)益金征收范圍、提高權(quán)益金比率。蒙古改變了此前僅向開采特別許可持有者征收金礦權(quán)益金的規(guī)定，開始向所有開采金礦的微型礦主和個人也征收金礦權(quán)益金，還將金礦權(quán)益金的計征比率從銷售收入的2.5%提高至5%。印度尼西亞計劃將煤炭權(quán)益金的比率從13.5%提高至15%，如果煤炭公司要將工作合同轉(zhuǎn)為特殊采礦許可，則必須繳納更多的權(quán)益金，還擬將鎳礦的權(quán)益金比率從5%提高至10%。馬達加斯加計劃將鎳和鈷的權(quán)益金比率從2%提高至4%，未加工寶石的權(quán)益金比率從2%提高至8%等。秘魯計劃對礦業(yè)公司征收10%的權(quán)益金。澳大利亞西澳大利亞州計劃對初級鋰礦產(chǎn)品氫氧化鋰和碳酸鋰征收5%的原材料權(quán)益金，以鼓勵鋰生產(chǎn)商在本州開展鋰礦的下游加工和生產(chǎn)。澳大利亞維多利亞州計劃對年產(chǎn)量超過77.8kg的金礦公司征收2.75%的權(quán)益金，但遭到反對。

增加關(guān)稅、禁止或限制出口。印度計劃上調(diào)進口原鋁和廢鋁的關(guān)稅，以控制鋁進口快速上升的趨勢，有效保護國內(nèi)的生產(chǎn)廠家。墨西哥計劃對尚未與其簽署自由貿(mào)易協(xié)定的國家，恢復征收15%的鋼鐵進口關(guān)稅，以幫助國內(nèi)鋼鐵公司度過生產(chǎn)過剩等原因造成的困難。印度尼西亞計劃從2020年1月1日起強制實施鎳礦石出口禁令，以保障其國內(nèi)正在建設的十幾個鎳煉廠的原料供應，促進選冶能力的形成。同時，還在加緊對禁止出口鋁土礦等礦產(chǎn)的可能性的研究。剛果民主共和國重新頒布銅和鈷精礦出口禁令，以加強對采礦業(yè)的控制，提高礦產(chǎn)品的附加值。俄羅斯計劃在5月1日至10月31日期間禁止從俄羅斯出口有色金屬礦石和精礦以及貴金屬廢料。

6 外商投資準入以提高外資股權(quán)比例為突破口

為了保證本國利益，不同的國家往往會對外商投資礦業(yè)制定不盡相同的限制措施（孫春強等,2011,2015,2016,2017,2018a,2019a,2019b;孫春強和陳麗萍,2014）。例如，在允許外商投資礦業(yè)的情況下，一般會對外資持股比例進行限制。受資本不足、競爭力或吸引力不高等因素影響，提高外資持股比例可以在一定程度上改善投資環(huán)境，增加外商的投資信心，加快推進礦產(chǎn)資源開發(fā)，提高競爭力。

印度改變了外商投資政策，進一步放松了外國公司投資商業(yè)煤礦的限制，允許外國公司全額投資煤炭開采項目，以提高印度在煤炭市場上的競爭力，有效推動經(jīng)濟增長。

津巴布韋計劃允許外國投資者持有鉑金礦和鉆石礦的全部股權(quán)，不再要求由本地投資者控制，以增加礦業(yè)的吸引力，恢復礦業(yè)投資。

坦桑尼亞計劃放寬規(guī)定，降低本地公司的股權(quán)比例，從至少51%降至20%，以解決本地采礦公司嚴重缺乏資本和能力，而且機器價格相對昂貴等因素對礦業(yè)開發(fā)造成了限制的問題，最大程度地釋放礦業(yè)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

7 礦業(yè)激勵方式以資金資助或更好的融資為主要手段

礦業(yè)激勵的方式日益多元化（孫春強等,2011,2015,2016,2017,2018a,2019a;孫春強和陳麗萍,2014），2019年主要集中為出臺國家發(fā)展計劃、礦業(yè)專項計劃，為項目提供資金資助、更好的融資，或者開放更多的土地用于礦產(chǎn)勘查等。

第一類是出臺相關(guān)計劃。哥倫比亞出臺2018－2022年國家發(fā)展計劃來刺激礦產(chǎn)投資，其核心內(nèi)容包括將礦業(yè)作為可持續(xù)發(fā)展的組成部分、完善監(jiān)管制度并提高礦業(yè)競爭力，目的是通過簡化采礦許可及合同流程的方式來促進投資。智利宣布了一項擴大初級勘探投資的計劃，主要是對項目融資機制進行研究完善，以吸引更多的初級和中型礦業(yè)公司進行勘探投資。澳大利亞北方領土地區(qū)、西澳大利亞州、南澳大利亞州分別實施第12輪鉆探和物資資助計劃、第20輪勘查激勵計劃、撥款1000萬澳元資助勘探，以推動礦產(chǎn)資源勘查，鼓勵礦業(yè)公司在空白區(qū)開展勘探，有利于發(fā)現(xiàn)未來的新礦床等。

第二類是開放更多的區(qū)域用于礦產(chǎn)勘查。澳大利亞昆士蘭州計劃開放西北區(qū)域更多的土地用于煤炭、天然氣和其他礦產(chǎn)的勘探，以適應高科技產(chǎn)業(yè)的市場需求。澳大利亞維多利亞州則計劃開放維多利亞金礦田中北部更多的土地用于金礦勘查。

8 社會責任以政府主導推動為保證

企業(yè)社會責任已成為近些年來礦業(yè)發(fā)展的主基調(diào)，不同的國家對礦業(yè)公司履行社會責任也作出了適合各自國情的規(guī)定和要求（孫春強等,2011,2015,2016,2017,2018a,2019a;孫春強和陳麗萍,2014）。雖然各自的財政模式并非完全相同，但政府主動將更高比例的稅收分配給礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)，可以有效地推動當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。

加蓬確立了一種新的財政模式，允許將20%的礦業(yè)稅收分配給當?shù)兀糜趯嵤┥鐓^(qū)項目等。秘魯計劃將礦業(yè)公司的所得稅中大區(qū)能夠得到的分配比例從50%提高到80%，以確保當?shù)啬芘c礦業(yè)公司平等分享收益。多米尼加、新西蘭、巴布亞新幾內(nèi)亞等國家采取措施保障政府、社區(qū)獲取更多的礦業(yè)項目開發(fā)收益。澳大利亞昆士蘭州政府計劃與該州大型礦業(yè)公司共同創(chuàng)建資源社區(qū)基礎設施基金，以改善礦山社區(qū)經(jīng)濟條件和社會基礎設施，為礦工及其家庭提供幫助。

9 主要結(jié)論

無論世界經(jīng)濟形勢如何變化，對礦法進行現(xiàn)代化改革始終是礦業(yè)管理的主基調(diào)。改革的主要目的是與世界接軌，建立穩(wěn)定的法律體系，吸引外資開發(fā)礦產(chǎn)資源，提高本國礦業(yè)的競爭力。一些石油生產(chǎn)國在發(fā)展礦業(yè)時，起初制定的政策往往十分寬松，但隨著形勢的好轉(zhuǎn)，均會在不同程度上有所收緊。一些礦產(chǎn)資源相對豐富的國家在經(jīng)歷了比較長期的初級礦產(chǎn)品出口后，會采取禁止出口等貿(mào)易措施來強制或鼓勵礦業(yè)公司在本國進行礦產(chǎn)品的加工，以提高礦產(chǎn)品的附加值，提升在全球價值鏈中的地位。

礦業(yè)收益分配始終是東道國政府與礦業(yè)公司博弈的出發(fā)點和落腳點。加快審批、出臺各種激勵政策、放寬外商投資準入等措施，都可以有效地增加礦業(yè)的總收益。越來越多的國家強調(diào)礦業(yè)開發(fā)活動中形成的社會責任，對稅收收入重新分配、直接要求礦業(yè)公司履行企業(yè)社會責任、與礦業(yè)公司共同創(chuàng)立社區(qū)基金等是這些年來發(fā)展形成的幾種模式，其中政府強有力的主導或監(jiān)督將是社會責任得以履行的保證。