◇章楚加

一、問題的提出

《中華人民共和國(guó)生物安全法》（以下簡(jiǎn)稱《生物安全法》）的制定通過，對(duì)我國(guó)生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理法律體系的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)以及治理能力的有效提升具有里程碑式的積極意義。作為生物安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、統(tǒng)合性法律規(guī)范，[1]《生物安全法》不僅確立了生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)當(dāng)遵循的各項(xiàng)法律制度，而且明晰了國(guó)家在生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的統(tǒng)籌主導(dǎo)地位，更創(chuàng)造性地賦予了社會(huì)主體參與治理的法律資格，創(chuàng)設(shè)出一套國(guó)家與社會(huì)進(jìn)行互動(dòng)合作的生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理新范式。在《生物安全法》已于2021 年4 月15 日正式實(shí)施的情況下，準(zhǔn)確把握其建構(gòu)邏輯和制度內(nèi)涵，讓這部新法真正“落地”，亟待從法律體系構(gòu)造、治理范式革新以及規(guī)范內(nèi)涵剖析三個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)認(rèn)識(shí)，厘清公私多元主體在生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理法律體系中的功能定位，以此確保協(xié)同共治法律實(shí)踐的有效推進(jìn)。鑒于此，本文擬在規(guī)范分析的基礎(chǔ)上，探討《生物安全法》在治理范式層面進(jìn)行了哪些立法創(chuàng)新？生物安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同共治范式的建構(gòu)又具備何種理論基礎(chǔ)與科學(xué)內(nèi)涵？

二、生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理范式轉(zhuǎn)型

（一）超越既往：生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理法律體系的統(tǒng)合建構(gòu)

《生物安全法》采用“總則-分則”架構(gòu)?？倓t部分共有九條，分別對(duì)立法目的、生物安全概念、基本原則、黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位、國(guó)家任務(wù)、國(guó)際責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行了界定表述，傳遞出生物安全法律秩序保障的立法宗旨與價(jià)值追求。分則部分不僅創(chuàng)設(shè)有風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)及名錄清單制定、生物安全信息共享、事件調(diào)查溯源等類型多樣的生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制，而且明確了政策扶持、經(jīng)費(fèi)投入等生物安全治理能力建設(shè)國(guó)家任務(wù)，更將生物技術(shù)誤用、謬用等行為納入法律責(zé)任追究情形。綜觀整部立法，在監(jiān)管機(jī)制建構(gòu)、監(jiān)管能力建設(shè)以及法律責(zé)任設(shè)定等方面均有創(chuàng)新。

相較此前立法，《生物安全法》的制定并非簡(jiǎn)單匯編散見于《環(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》之中的生物安全法律規(guī)定，而是遵循統(tǒng)一連貫的建構(gòu)邏輯和價(jià)值指引，形成對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理法律體系的統(tǒng)合與涵攝。其構(gòu)建并不局限在調(diào)整或解決某一特殊現(xiàn)實(shí)問題的“回應(yīng)型”立法層面，而是圍繞國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)合作這一主線，以協(xié)同共治為理念指引，創(chuàng)設(shè)出一套囊括治理主體、組織機(jī)構(gòu)、防控機(jī)制措施、互動(dòng)行為模式在內(nèi)的生物安全風(fēng)險(xiǎn)整體性治理系統(tǒng)。旨在通過設(shè)定國(guó)家與社會(huì)開展良性互動(dòng)的行為范式，實(shí)現(xiàn)對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)的有效治理。生物安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同共治范式的建構(gòu)創(chuàng)新，即是最大的立法亮點(diǎn)所在。

（二）范式變革：從一元主導(dǎo)邁向協(xié)同共治

生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理范式之所以從國(guó)家一元主導(dǎo)向國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)合作的協(xié)同共治方向轉(zhuǎn)變，主要受以下因素影響。

第一，遵循我國(guó)頂層設(shè)計(jì)思路的指引?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面，要求構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。[2]按照中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2020〕6 號(hào)），[3]理想型的現(xiàn)代環(huán)境治理體系應(yīng)當(dāng)包括黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)法人、社會(huì)組織和公眾共同參與等構(gòu)成要素。在治理體系頂層設(shè)計(jì)思路的指引下，生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理法律體系的建構(gòu)，必然是以效率性、公平性、法治性、民主性和科學(xué)性為價(jià)值追求，強(qiáng)調(diào)通過公私多元主體的廣泛參與和共同行動(dòng)，統(tǒng)籌、整合、調(diào)配行政資源與社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)生物安全風(fēng)險(xiǎn)有效治理的最終目的。

第二，追求生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理成本的最小化。立法者深刻地認(rèn)識(shí)到，生物技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用監(jiān)管、傳染病與動(dòng)植物疫情防控、人類遺傳資源與生物資源保護(hù)、生物恐怖與生物武器威脅防范等風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)內(nèi)容龐雜、牽涉社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，如若采用國(guó)家一元主導(dǎo)治理范式，為支撐“命令-管控”模式的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，需要設(shè)立覆蓋諸多行政職能領(lǐng)域的組織機(jī)構(gòu)以從事風(fēng)險(xiǎn)資訊收集、日常監(jiān)管、行政執(zhí)法等活動(dòng)，由此產(chǎn)生的巨大成本將令國(guó)家不堪重負(fù)。倡導(dǎo)和鼓勵(lì)廣泛分布的社會(huì)力量從事生物安全風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)與安全技能的教育培訓(xùn)、生物技術(shù)產(chǎn)品的研發(fā)與應(yīng)用、生物安全風(fēng)險(xiǎn)日常防控等活動(dòng)，既可以降低國(guó)家的人力、財(cái)力、物力負(fù)擔(dān)，又可以充分調(diào)動(dòng)和利用社會(huì)資源。這一安排對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理成本的降低和治理目標(biāo)的達(dá)成，具有深層次的功能意義。

第三，順應(yīng)社會(huì)力量蓬勃發(fā)展的客觀趨勢(shì)。對(duì)于法律體系建構(gòu)邏輯的理解，不能將目光局限在法律文本層面，而應(yīng)該觀察立法所嵌構(gòu)的社會(huì)情境。一方面，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮，加速了多元社會(huì)利益群體的分層形成，[4]為生物安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同共治范式的實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。尤其是作為社會(huì)力量中堅(jiān)的社會(huì)組織，其數(shù)量的快速增加與活動(dòng)范圍的日趨擴(kuò)大，極大地改變了我國(guó)環(huán)境治理“有政府而無社會(huì)”的舊格局。[5]另一方面，飛速發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為信息傳播提供了重要載體，深刻影響到生物安全風(fēng)險(xiǎn)問題的解構(gòu)與闡釋走向。由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺(tái)資源的日漸豐富，生物安全風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)資訊的獲取、運(yùn)用、創(chuàng)造、發(fā)布和擴(kuò)散成本被大大降低，原本碎片化、草根化的普通個(gè)體，在風(fēng)險(xiǎn)與不利益分擔(dān)過程中的言說能力被陡然放大。風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏差可能因虛擬網(wǎng)絡(luò)的支持而在社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部呈現(xiàn)漣漪蕩開的傳播效果，甚至誘發(fā)非理性集體行動(dòng)。立法者順應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)與治理情境的變遷趨勢(shì)，通過法律制度創(chuàng)新，嘗試將一部分治理責(zé)任與行為義務(wù)從國(guó)家有效地轉(zhuǎn)移給社會(huì)負(fù)擔(dān)，動(dòng)員社會(huì)力量對(duì)國(guó)家權(quán)力在微觀領(lǐng)域中的治理功能形成合理補(bǔ)充或替代。

三、協(xié)同共治范式之立法表達(dá)

《生物安全法》對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同共治范式的建構(gòu)，不僅涉及國(guó)家權(quán)力統(tǒng)籌主導(dǎo)地位的宣示表達(dá)，也涉及社會(huì)力量參與治理的功能配置。

（一）國(guó)家權(quán)力統(tǒng)籌主導(dǎo)地位之詮釋

生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)艱巨、牽涉領(lǐng)域廣泛、波及利益群體多元，由具有壟斷性權(quán)威的國(guó)家權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)籌主導(dǎo)，有利于最大程度地集中、整合資源，制定和實(shí)施生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理策略，實(shí)現(xiàn)對(duì)生物安全法律秩序的高度統(tǒng)攝。整部立法對(duì)于國(guó)家權(quán)力統(tǒng)籌主導(dǎo)地位的詮釋，沿循從“宏觀宣示”到“具體賦權(quán)”的漸次遞進(jìn)式立法表達(dá)路徑。

1.國(guó)家權(quán)力統(tǒng)籌主導(dǎo)地位的明確宣示。

一是從“生物安全”概念建構(gòu)導(dǎo)向生物安全保障國(guó)家任務(wù)?！渡锇踩ā返? 條第1 款規(guī)定：“本法所稱生物安全，是指國(guó)家有效防范和應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)生物因子及相關(guān)因素威脅，生物技術(shù)能夠穩(wěn)定健康發(fā)展，人民生命健康和生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)處于沒有危險(xiǎn)和不受威脅的狀態(tài)，生物領(lǐng)域具備維護(hù)國(guó)家安全和持續(xù)發(fā)展的能力?！备鶕?jù)對(duì)生物安全概念內(nèi)涵的立法界定，有效調(diào)控生物安全風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)人類的生命健康、生態(tài)系統(tǒng)的正常狀態(tài)、人類遺傳資源以及生物多樣性，免于因現(xiàn)代生物技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用、重大新發(fā)突發(fā)傳染病和動(dòng)植物疫情、外來物種的跨國(guó)越境轉(zhuǎn)移以及轉(zhuǎn)基因生物活體的環(huán)境釋放等行為活動(dòng)而處在危機(jī)與不安的狀態(tài)，維系人類社會(huì)的永續(xù)發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)安全，系國(guó)家安全保障任務(wù)內(nèi)涵在生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域的延伸演繹。

二是將生物安全嵌構(gòu)在國(guó)家安全體系之中，以此彰顯國(guó)家權(quán)力在生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的統(tǒng)籌主導(dǎo)地位。根據(jù)《生物安全法》第3 條之規(guī)定，生物安全被界定為國(guó)家安全的組成部分，遵循總體國(guó)家安全觀的指引。不僅如此，生物安全治理能力建設(shè)（第4 條）、生物安全保障能力建設(shè)（第5 條）也被納入國(guó)家治理能力建設(shè)范疇?！渡锇踩ā返诎苏聦?duì)國(guó)家在生物安全能力建設(shè)領(lǐng)域中的主體責(zé)任進(jìn)行了更為細(xì)密周至的規(guī)定安排，責(zé)任內(nèi)容囊括鼓勵(lì)生物技術(shù)創(chuàng)新、加強(qiáng)生物安全基礎(chǔ)設(shè)施和生物科技人才隊(duì)伍建設(shè)、支持生物產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展等方面。

三是直接列舉規(guī)定國(guó)家針對(duì)不同類型的生物安全風(fēng)險(xiǎn)所擔(dān)負(fù)的監(jiān)管職責(zé)。《生物安全法》第36 條規(guī)定國(guó)家負(fù)有生物技術(shù)研究、開發(fā)與應(yīng)用活動(dòng)的安全管理責(zé)任；第42 條要求國(guó)家對(duì)病原微生物實(shí)驗(yàn)活動(dòng)實(shí)施分類管理；第53 條從人類遺傳資源和生物資源的國(guó)家主權(quán)宣示中，推導(dǎo)出國(guó)家對(duì)人類遺傳資源和生物資源采集、保藏、利用、對(duì)外提供等活動(dòng)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任；第61 條規(guī)定國(guó)家有義務(wù)采取一切必要措施防范生物恐怖與生物武器威脅。

2.縱橫雙向維度下的職責(zé)序構(gòu)。

通過授權(quán)性法律規(guī)范架構(gòu)，原本作為抽象性主體的國(guó)家，被立法勾勒出“生物安全風(fēng)險(xiǎn)管控的主導(dǎo)者”和“生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力的建設(shè)者”雙重面貌輪廓。在將國(guó)家統(tǒng)籌主導(dǎo)生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理的權(quán)力賦予各級(jí)政府及行政職能部門享有的過程中，立法重點(diǎn)在于如何妥善調(diào)整“兩對(duì)關(guān)系”，即縱向維度上的“中央和地方政府關(guān)系”和橫向維度上的“行政職能部門間的相互關(guān)系”。

在中央與地方政府關(guān)系調(diào)整上，《生物安全法》采用“中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)+地方政府負(fù)責(zé)具體實(shí)施”的職權(quán)配置架構(gòu)。第10 條明確由中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定和指導(dǎo)實(shí)施生物安全戰(zhàn)略方針政策以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全局性治理工作；第13 條第1 款規(guī)定由各級(jí)地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的生物安全工作負(fù)責(zé)。如此安排主要基于兩方面考慮：一方面，生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理不僅僅是專業(yè)判斷問題，而是牽涉行政資源、經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源全局性、戰(zhàn)略性配置的復(fù)合型難題，由中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有助于破除地方保護(hù)主義的壁壘阻滯，高度統(tǒng)合貫徹生物安全保障意圖；另一方面，由地方政府及行政職能部門具體實(shí)施生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理工作，不僅契合行政管理由上而下、由抽象而具體、由集中到分散的客觀規(guī)律，而且有利于充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方資源優(yōu)勢(shì)與主觀積極性。按照縱橫雙向維度進(jìn)行行政職權(quán)配置，也與我國(guó)憲法和行政組織法普遍采納的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具有建構(gòu)邏輯上的內(nèi)在一致性。此外，地方政府能夠及時(shí)有效地掌握生物安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模、波及范圍、傳播速度、蔓延趨勢(shì)、損害后果等信息，有助于提升生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理的執(zhí)行效率。

在行政職能部門相互關(guān)系調(diào)整上，立法者充分考慮到，生物安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)制定、管控資源分配等治理事項(xiàng)，牽涉到生態(tài)環(huán)境、自然資源、衛(wèi)生健康、林業(yè)草原、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)等部門的職權(quán)交叉，為防范權(quán)力配置結(jié)構(gòu)不平衡誘發(fā)推諉履行等問題，[6]建立旨在滿足生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理需求的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制顯得尤為重要。為此，《生物安全法》第30 條針對(duì)重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，規(guī)定由衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原等主管部門負(fù)責(zé)組織疫情會(huì)商研判工作，設(shè)立研判結(jié)論向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)報(bào)告以及同級(jí)機(jī)構(gòu)單位通報(bào)制度，協(xié)調(diào)各部門服從生物安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌規(guī)劃。通過協(xié)調(diào)機(jī)制建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)行政資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

表1 生物安全風(fēng)險(xiǎn)管控職責(zé)之立法序構(gòu)

（二）社會(huì)力量參與治理之確證

1.社會(huì)力量參與治理的主體資格。

《生物安全法》的一大立法創(chuàng)新，即是將社會(huì)力量納入生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理主體之列?！皞鹘y(tǒng)治理模式的一個(gè)突出表現(xiàn)就是公共權(quán)力資源配置的單極化和公共權(quán)力運(yùn)用的單向性。”[7]《生物安全法》的制定并未采用全能政府模式，而是順應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)急驟轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，在制度建構(gòu)層面充分認(rèn)可并挖掘社會(huì)力量參與治理的特殊功能價(jià)值。

對(duì)社會(huì)力量參與治理的主體資格確認(rèn)，沿循“從抽象原則到具體規(guī)定”的表達(dá)進(jìn)路：第一，《生物安全法》第3 條將“協(xié)同配合”規(guī)定為生物安全法的基本原則之一?！皡f(xié)同配合”不僅強(qiáng)調(diào)國(guó)家公權(quán)力主體之間的協(xié)調(diào)配合，也在解釋論層面為社會(huì)力量介入生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程，開展國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)協(xié)同，預(yù)留了寬闊的法律解釋空間。第二，《生物安全法》第7 條采取列舉式立法技術(shù)，廓清基層群眾性自治組織、社會(huì)組織、科研院校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)單位和新聞媒體在生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的活動(dòng)內(nèi)容及范圍。第三，《生物安全法》對(duì)具體領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)力量參與治理資格進(jìn)行規(guī)定。例如，第30 條第3 款規(guī)定，地方政府在應(yīng)對(duì)重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情時(shí)，動(dòng)員和鼓勵(lì)社會(huì)力量依法有序參與疫情防控工作。

2.社會(huì)力量參與治理的功能定位。

在黨政科層制構(gòu)成生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理統(tǒng)籌核心的同時(shí)，[8]各股社會(huì)力量參與治理的功能配置，也奠定了生物安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同共治范式的系統(tǒng)支撐。

第一，風(fēng)險(xiǎn)防范的直接承擔(dān)者?！渡锇踩ā凡⑽聪闰?yàn)性地將生物技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用主體推定為生物安全風(fēng)險(xiǎn)制造者，而是充分承認(rèn)生物技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用活動(dòng)惠益人類生命健康的功能面向，將其也納入風(fēng)險(xiǎn)治理主體的組織架構(gòu)之內(nèi)。整部立法中共有九處涉及生物技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用主體所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)防范行為義務(wù)。如第35 條和第37 條規(guī)定從事生物技術(shù)研究、開發(fā)與應(yīng)用活動(dòng)的單位負(fù)有安全保障責(zé)任，具體包括判斷風(fēng)險(xiǎn)類別、采取生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控措施、跟蹤檢查、定期報(bào)告、密切關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)變化趨勢(shì)等內(nèi)容；第38 條規(guī)定從事高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)生物技術(shù)研究、開發(fā)活動(dòng)的法人組織，有進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、制定風(fēng)險(xiǎn)防控計(jì)劃和生物安全事件應(yīng)急預(yù)案等風(fēng)險(xiǎn)控制行為義務(wù)；第46 條、第47 條、第48 條、第49 條、第50 條針對(duì)病原微生物實(shí)驗(yàn)室的設(shè)立單位，分別設(shè)定實(shí)驗(yàn)活動(dòng)報(bào)告義務(wù)、實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理處置義務(wù)、實(shí)驗(yàn)設(shè)施設(shè)備維護(hù)義務(wù)、實(shí)驗(yàn)室安全保衛(wèi)義務(wù)、生物安全事件應(yīng)急預(yù)案制定義務(wù)和實(shí)驗(yàn)人員培訓(xùn)及應(yīng)急演練義務(wù)；第56 條針對(duì)個(gè)人或組織從事人類遺傳資源的采集、保藏、利用、運(yùn)輸、臨床試驗(yàn)投放等活動(dòng)，設(shè)立向國(guó)務(wù)院科學(xué)技術(shù)主管部門的報(bào)批備案義務(wù)。從條文內(nèi)容上看，基本實(shí)現(xiàn)對(duì)生物技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用時(shí)間軸起點(diǎn)與終端的全覆蓋。

第二，風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)資訊的宣傳者。為確保風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)資訊的理性有序傳播，《生物安全法》對(duì)風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)資訊傳播的權(quán)利歸屬和實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了專門界定。除第7 條第3 款規(guī)定新聞媒體承擔(dān)公益宣傳責(zé)任外，第7 條第1 款規(guī)定基層群眾性自治組織、社會(huì)組織在各級(jí)政府及行政職能部門的引導(dǎo)下，從事生物安全法律法規(guī)和生物安全知識(shí)宣傳活動(dòng)。考慮到基層群眾性自治組織處于我國(guó)行政管理組織機(jī)構(gòu)譜系的最基層，在重大疫情防治等突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，實(shí)際擔(dān)負(fù)第一線社會(huì)管理與服務(wù)職能，[9]《生物安全法》第13 條第3 款規(guī)定基層群眾性自治組織有義務(wù)協(xié)助地方人民政府以及有關(guān)部門做好生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控、應(yīng)急處置和宣傳教育等工作。

第三，社會(huì)治理能力的培育者。立法者嘗試從社會(huì)理性整體增進(jìn)角度，為社會(huì)治理能力的顯著改善提供制度支撐，重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)治理能力培育問題。該法第7 條第2 款規(guī)定，相關(guān)科研院校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將生物安全法律法規(guī)和生物安全知識(shí)納入教育培訓(xùn)內(nèi)容，要求其負(fù)責(zé)加強(qiáng)學(xué)生、從業(yè)人員生物安全意識(shí)和倫理意識(shí)。不僅如此，第35 條要求生物技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用主體將生物安全培訓(xùn)確立為工作制度。相關(guān)條文表明，我國(guó)立法呈現(xiàn)出從“國(guó)家治理社會(huì)”向“通過社會(huì)自身實(shí)現(xiàn)治理”的重大理念革新。為社會(huì)治理能力的優(yōu)化培育提供法律依據(jù)，這也與國(guó)家治理頂層設(shè)計(jì)傳遞出的“共建共治共享”理念精髓相吻合。[10]

第四，風(fēng)險(xiǎn)治理行為的監(jiān)督者?！渡锇踩ā返? 條第3 款以權(quán)利賦予的形式，承認(rèn)新聞媒體對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理行為擔(dān)負(fù)輿論監(jiān)督功能。從法律體系內(nèi)部關(guān)系角度看，《生物安全法》與《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》中的輿論監(jiān)督權(quán)利保障理念紹承一脈。輿論監(jiān)督既是我國(guó)《憲法》確立的人民群眾參與國(guó)家管理和社會(huì)管理的重要途徑，也是社會(huì)主義民主的實(shí)現(xiàn)渠道。[11]與生物安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)自上而下的內(nèi)部監(jiān)督相比較，“分散化的、積極的輿論監(jiān)督可以發(fā)揮更重要的作用”，[12]能夠?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)治理違法行為構(gòu)成及時(shí)有效的社會(huì)預(yù)警。

圖1 生物安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同共治范式模型

四、協(xié)同共治范式之規(guī)范內(nèi)涵

基于前文對(duì)《生物安全法》的深入解讀，可認(rèn)為，以國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)合作為核心的生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理法律體系的統(tǒng)合建構(gòu)，絕非是立法者的即興之作，而是基于生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理客觀規(guī)律所作出的科學(xué)部署。生物安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同共治范式的體系詮釋與立法表達(dá)，不僅為觀察、處理生物安全風(fēng)險(xiǎn)問題明確了一套基本準(zhǔn)則，也為公私治理主體展開互動(dòng)合作提供了行為模式和規(guī)范指引。在學(xué)理層面，還可從形式、效力和功能維度對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同共治范式作出進(jìn)一步的解析。

（一）形式維度：公私治理主體的權(quán)責(zé)明晰與協(xié)同共擔(dān)

“風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)代化方向是整體性治理?！盵13]生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)的達(dá)成，有賴于國(guó)家與社會(huì)進(jìn)行良性互動(dòng)和有效協(xié)同的法律體系建設(shè)。為此，《生物安全法》對(duì)公私多元治理主體提出了協(xié)同共擔(dān)的基本要求。所謂協(xié)同共擔(dān)，其核心在于，明確多元治理主體的功能屬性和相互關(guān)系。

一方面，立法劃定不同行政職能部門擔(dān)負(fù)的生物安全風(fēng)險(xiǎn)管控職責(zé)。《生物安全法》針對(duì)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科學(xué)技術(shù)、林業(yè)草原、外交、海關(guān)、生態(tài)環(huán)境主管部門、地方人民政府及職能部門在不同類型的生物安全風(fēng)險(xiǎn)管控領(lǐng)域的職責(zé)與權(quán)限進(jìn)行了概括規(guī)定。法定的風(fēng)險(xiǎn)管控權(quán)限涵蓋如下方面：生物安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、檢測(cè)、評(píng)估、報(bào)告、預(yù)警；生物技術(shù)研究、開發(fā)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的分類標(biāo)準(zhǔn)及名錄制定、修改及執(zhí)行；生物資源調(diào)查；病原微生物實(shí)驗(yàn)活動(dòng)監(jiān)管等。

另一方面，立法為社會(huì)力量主動(dòng)參與介入生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程提供方向指引和行為規(guī)則。按照《生物安全法》建構(gòu)起的協(xié)同共治框架，生物技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用主體、社會(huì)組織、基層群眾性自治組織等主體并非是被動(dòng)接受風(fēng)險(xiǎn)管控行政命令的客體，而是有獨(dú)立意志和行動(dòng)能力的治理主體。根據(jù)《生物安全法》之規(guī)定，社會(huì)力量參與治理的活動(dòng)內(nèi)容主要包括如下九個(gè)方面：（1）判斷生物安全風(fēng)險(xiǎn)類別，觀察和關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)變化趨勢(shì)；（2）評(píng)估生物安全風(fēng)險(xiǎn)；（3）制定生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控計(jì)劃和生物安全事件應(yīng)急預(yù)案，采取生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控措施；（4）制定生物安全培訓(xùn)、跟蹤檢查、定期報(bào)告等工作制度；（5）備案生物技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用活動(dòng)；（6）配合國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作；（7）宣傳普及生物安全法律法規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)及名錄等知識(shí)資訊；（8）開展生物安全意識(shí)和倫理知識(shí)等教育培訓(xùn)；（9）針對(duì)生物安全違法行為開展輿論監(jiān)督?？傮w看來，立法為社會(huì)力量參與生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理的有序化和規(guī)范化提供了法律保障。

（二）效力維度：統(tǒng)攝生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理全過程

立法按照國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)合作的統(tǒng)合脈絡(luò)，整合分散的生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理主體與碎片化的風(fēng)險(xiǎn)治理行動(dòng)，形成對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理全過程的高度統(tǒng)攝和生物安全法律秩序的全面調(diào)整，建構(gòu)起國(guó)家權(quán)力與社會(huì)力量進(jìn)行互動(dòng)合作的規(guī)則指南。根據(jù)《生物安全法》之規(guī)定，協(xié)同共治貫穿于生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理時(shí)間軸的起點(diǎn)與終端。若將立法賦予公私治理主體享有的生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理權(quán)限擬喻為一道強(qiáng)制性自左至右不斷消減的光譜，其譜系脈絡(luò)大致如下：

居于光譜左端的是由各級(jí)人民政府及行政職能部門掌控的國(guó)家權(quán)力，其強(qiáng)制性源自《憲法》《生物安全法》《環(huán)境保護(hù)法》《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等法律的明確性授權(quán)。其中，位于光譜最左端的是由國(guó)家絕對(duì)主導(dǎo)的管控權(quán)力，如國(guó)家海關(guān)在境外發(fā)生重大生物安全事件情形下享有的暫時(shí)關(guān)閉口岸、封鎖國(guó)境等安全緊急防控權(quán)力（第24 條）以及國(guó)家在防范生物恐怖與生物武器威脅等緊急狀態(tài)下享有的管控權(quán)力（第61條）。上述權(quán)力的強(qiáng)制性程度之高，甚至可能會(huì)對(duì)社會(huì)主體的權(quán)利享有造成限制性影響。位于光譜右端的是各股社會(huì)力量享有的生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理權(quán)限，主要包括宣傳教育、溝通協(xié)商、輿論監(jiān)督等柔性手段。光譜中間部分即是國(guó)家權(quán)力與社會(huì)力量展開互動(dòng)協(xié)作的核心地帶。“國(guó)家權(quán)力的治理績(jī)效在本質(zhì)上取決于社會(huì)力量的支持，而非直接的高強(qiáng)度的國(guó)家控制?！盵14]相關(guān)行政職能部門從事的生物安全風(fēng)險(xiǎn)管控行為與社會(huì)力量參與治理活動(dòng)之間并非截然分割，而是有所重疊、互為依托，共同構(gòu)成多元主體互動(dòng)合作的協(xié)同共治系統(tǒng)。

自左向右，光譜之上治理權(quán)限的強(qiáng)制性程度不斷減弱，國(guó)家對(duì)于社會(huì)的干預(yù)力度也在不斷降低，而社會(huì)主體的多元價(jià)值傾向和風(fēng)險(xiǎn)偏好在生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理中受到重視的程度也相應(yīng)趨強(qiáng)。

（三）功能維度：實(shí)現(xiàn)生物安全風(fēng)險(xiǎn)的有效治理

生物安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同共治范式將生物安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)、生物技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用主體、社會(huì)組織、基層群眾性自治組織、新聞媒體等公私力量有機(jī)統(tǒng)合在法律制度框架之內(nèi)，彼此分工，互動(dòng)合作，相互監(jiān)督。若以國(guó)家向度為觀察基點(diǎn)，各級(jí)政府及行政職能部門既是生物安全風(fēng)險(xiǎn)管控的主導(dǎo)者，也是生物安全能力建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者，更是接受社會(huì)監(jiān)督與制約的被監(jiān)督者。若以社會(huì)向度為觀察基點(diǎn)，社會(huì)力量擁有風(fēng)險(xiǎn)防范的直接承擔(dān)者、風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)資訊的宣傳者、社會(huì)治理能力的培育者、風(fēng)險(xiǎn)治理行為的監(jiān)督者等四重功能面相。凡此種種規(guī)范建構(gòu)安排的終極目標(biāo)在于，實(shí)現(xiàn)對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)的有效治理。生物安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同共治范式的法律建構(gòu)具有如下功能意義：

1.證成生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理的正當(dāng)性。

技術(shù)不確定性的激增與法律授權(quán)明確性的弱化共同導(dǎo)致生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理的正當(dāng)性危機(jī)。一方面，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)轉(zhuǎn)型放大了生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理鏈條中的技術(shù)不確定性。人類對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知始終處于變動(dòng)狀態(tài)，生物安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)無法依據(jù)既有的經(jīng)驗(yàn)法則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)某項(xiàng)行為所可能造成的負(fù)面影響形成絕對(duì)客觀精準(zhǔn)的判斷；另一方面，生物安全法律條文側(cè)重描述所欲達(dá)成的生物安全法律秩序調(diào)整效果，較少準(zhǔn)確界定行政機(jī)關(guān)的具體行為義務(wù)。傳統(tǒng)行政法治沿循的“法律授權(quán)-正當(dāng)性證成”的邏輯框架對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理行為正當(dāng)性的解釋力，因法律授權(quán)的不明確而遭到弱化。僅依據(jù)充滿科學(xué)不確定性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)資料以及充滿主觀差異性的社會(huì)認(rèn)識(shí)做出確定性應(yīng)對(duì)策略，難以獲得社會(huì)廣泛認(rèn)同。[15]

有鑒于此，《生物安全法》在制度建構(gòu)層面為社會(huì)力量介入風(fēng)險(xiǎn)治理過程提供活動(dòng)空間。生物技術(shù)專家、社會(huì)組織、基層群眾性自治組織等社會(huì)力量圍繞生物安全風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的承擔(dān)以及不利益的分配展開的理由闡述、說服論證、交流對(duì)話，有利于多元化的生物安全風(fēng)險(xiǎn)偏好與價(jià)值訴求得到充分言說，補(bǔ)強(qiáng)生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理的民主正當(dāng)性。在程序正義維度內(nèi)，奠定生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理國(guó)家行為的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性。

2.借助數(shù)據(jù)科技推進(jìn)生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理的智慧化。

《生物安全法》充分考慮到大數(shù)據(jù)前沿技術(shù)在國(guó)家治理分支領(lǐng)域中的推廣應(yīng)用價(jià)值，并將其作為提升生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力的技術(shù)路徑。

一是搭建生物安全信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，融合生物安全信息數(shù)據(jù)的收集、保存、維護(hù)和運(yùn)用等多重功用。利用“社會(huì)決策支持系統(tǒng)”（如信息技術(shù)、數(shù)據(jù)庫）等，[16]推動(dòng)粗放型治理向精細(xì)型治理轉(zhuǎn)變，依托數(shù)據(jù)技術(shù)保障生物安全信息的完整與可靠。

二是推進(jìn)生物安全數(shù)據(jù)信息的集成共享。由于此前國(guó)家立法和生物技術(shù)行業(yè)對(duì)生物安全信息數(shù)據(jù)類型、保存方式、披露義務(wù)等內(nèi)容缺乏統(tǒng)一性的界定標(biāo)準(zhǔn)，《生物安全法》在反思既往立法缺陷的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地構(gòu)建生物安全信息共享機(jī)制，宣示了現(xiàn)代信息技術(shù)在治理體系中的地位與作用。立法嘗試通過生物安全信息數(shù)據(jù)資源的全面整合共享與治理應(yīng)用，提升生物信息數(shù)據(jù)資源的可利用性，協(xié)調(diào)相關(guān)監(jiān)管部門的運(yùn)作步調(diào)，實(shí)現(xiàn)治理模式與治理能力的升級(jí)換代。

三是建立生物安全信息發(fā)布制度。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的信息數(shù)據(jù)呈現(xiàn)高速傳播趨勢(shì)，層出不窮的搜索引擎、新聞客戶端、社交軟件等新媒介，賦予傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)邊緣的普通公眾超越以往任何時(shí)代的信息制造與傳播能力。為避免不實(shí)的生物安全風(fēng)險(xiǎn)信息的蔓延、傳播引起社會(huì)恐慌，《生物安全法》構(gòu)建起信息公開制度，明確重大生物安全風(fēng)險(xiǎn)信息、重大生物安全事件及其調(diào)查處理信息的發(fā)布主體以及信息公開行為義務(wù)。既以信息公開增強(qiáng)治理權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度，也方便公眾行使知情權(quán)，更便利新聞媒體展開輿論監(jiān)督，為生物安全風(fēng)險(xiǎn)溝通奠定重要基礎(chǔ)。

《生物安全法》對(duì)于數(shù)據(jù)信息技術(shù)的應(yīng)用，全面覆蓋信息采集、信息共享、信息開放三個(gè)環(huán)節(jié)。既從源頭上暢通、疏導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知分歧，也為破解風(fēng)險(xiǎn)資訊傳輸壁壘、提升風(fēng)險(xiǎn)治理能力提供了重要的智慧支撐。

3.促使多元社會(huì)主體內(nèi)生性地理解與執(zhí)行生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理策略。

“真實(shí)世界中的風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)從來都不只是一種實(shí)際的傷害經(jīng)歷，同時(shí)也是個(gè)體和群體學(xué)習(xí)或創(chuàng)造對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的解讀的過程?！盵17]網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代的社會(huì)系統(tǒng)普遍互聯(lián)和風(fēng)險(xiǎn)資訊的高度被感知，加劇了輿論的群體極端化傾向。為此，《生物安全法》重點(diǎn)進(jìn)行了如下立法創(chuàng)新：其一，提高專家在生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的地位與作用，構(gòu)建專家輔助決策機(jī)制。一方面，由國(guó)務(wù)院生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)設(shè)立專家委員會(huì)，為國(guó)家生物安全戰(zhàn)略研究、政策制定及實(shí)施提供決策咨詢；另一方面，根據(jù)專業(yè)領(lǐng)域?qū)?yīng)建立生物安全技術(shù)咨詢專家委員會(huì)，為生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理策略的制定與實(shí)施提供專業(yè)技術(shù)咨詢、評(píng)估與論證。其二，強(qiáng)化生物安全專業(yè)技術(shù)人員的執(zhí)法參與。對(duì)涉及專業(yè)技術(shù)要求高、執(zhí)法業(yè)務(wù)難度較大的生物安全監(jiān)督檢查工作，立法規(guī)定應(yīng)當(dāng)有生物安全專業(yè)技術(shù)人員參加。其三，引導(dǎo)社會(huì)主體理性接受、自覺遵守生物安全風(fēng)險(xiǎn)管控措施。社會(huì)力量對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程的積極介入，既有助于多元社會(huì)主體對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵、屬性、發(fā)展情勢(shì)等因素形成理性判斷，遏制社會(huì)恐慌不安情緒的蔓延，也有利于治理情境的復(fù)雜性、技術(shù)知識(shí)的有限性、危害結(jié)果暴露的長(zhǎng)期性、社會(huì)價(jià)值的多元性以及生物安全風(fēng)險(xiǎn)分配的適當(dāng)性，在治理策略的制定過程中被慎重考慮。

結(jié)語

《生物安全法》創(chuàng)設(shè)出的“國(guó)家權(quán)力統(tǒng)籌主導(dǎo)+社會(huì)力量參與”的生物安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同共治范式，是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的一大立法創(chuàng)新。既在范式建構(gòu)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)力與社會(huì)力量的協(xié)調(diào)融合，也在制度設(shè)計(jì)上，為生物安全風(fēng)險(xiǎn)的有效治理提供了重要的機(jī)制保障?！渡锇踩ā吩谖磥淼挠行?shí)施，將依賴多元主體進(jìn)一步把握生物安全風(fēng)險(xiǎn)治理法律體系的建構(gòu)邏輯，明晰自身的功能價(jià)值承載，在法律實(shí)踐中貫徹協(xié)同共治的立法追求。