仙蜜花 仇雨臨

摘要：養(yǎng)老服務補貼制度不僅是基本養(yǎng)老服務體系的重要組成部分，而且是積極應對人口老齡化的重要舉措。通過分析全國12個省份的養(yǎng)老服務補貼政策可知，我國養(yǎng)老服務補貼制度存在碎片化現(xiàn)象、補貼標準偏低、補貼標準的制定缺乏科學依據(jù)、資金來源渠道單一以及覆蓋范圍狹窄等諸多困境。為此，應從做好制度頂層設計、適當提高補貼標準、制定科學的補貼依據(jù)、拓寬資金來源渠道以及擴大制度覆蓋范圍等方面來優(yōu)化養(yǎng)老服務補貼制度。

關鍵詞：老年人;人口老齡化;養(yǎng)老服務補貼制度

中圖分類號：C913.7? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）05-0162-005

一、問題的提出

2020年11月，中共十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）明確提出“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，強調(diào)要“健全基本養(yǎng)老服務體系，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務和互助性養(yǎng)老” [1]，標志著積極應對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略。養(yǎng)老服務補貼制度作為政府向老年人提供資金補貼的一項重要惠民政策，不僅是健全基本養(yǎng)老服務體系的重要內(nèi)容，也是積極應對人口老齡化挑戰(zhàn)的重要舉措?！捌咂铡睌?shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上的人口數(shù)量達到2.64億，占人口總量的比例高達18.7%[2]，離“中度老齡化”社會只有一步之遙。在規(guī)模龐大的老年人群體中，有相當一部分是生活自理能力存在問題的失能半失能老人和高齡老人，他們面臨著比較嚴峻的養(yǎng)老困境，尤其缺少必要的養(yǎng)老服務。為此，中央和地方政府陸續(xù)出臺了一些養(yǎng)老服務補貼政策，試圖建立養(yǎng)老服務補貼制度。截至2019年4月，全國多達30個省份相繼建立了不同程度的養(yǎng)老服務補貼制度。[3]然而，這一制度仍然處于初創(chuàng)階段，難以有效滿足失能半失能老人和高齡老人等特殊群體多樣化的養(yǎng)老服務需求，迫切需要引起關注與重視。

從現(xiàn)有文獻來看，學者們主要從兩個方面對養(yǎng)老服務補貼制度進行探討：一是養(yǎng)老服務補貼制度的歷史起源和發(fā)展路徑。有學者指出，我國養(yǎng)老服務補貼制度濫觴于居家養(yǎng)老服務補貼制度，其發(fā)展經(jīng)歷了從居家養(yǎng)老服務補貼逐步到居家養(yǎng)老服務補貼和機構養(yǎng)老服務補貼有機融通的過程。[4-5]二是養(yǎng)老服務補貼制度的主要困境。在這一問題上學者們的觀點尚存分歧，有學者認為當前我國養(yǎng)老服務補貼制度的重點人群出現(xiàn)錯位，不僅未能充分考慮老年殘障群體的特殊需求[6]，而且補貼數(shù)額非常有限[7];有學者則指出這一制度主要存在評估機制不科學、制度的內(nèi)涵和外延不清晰等嚴重問題[8];也有學者提出各地的補貼標準不均衡、補貼方式不靈活以及資金來源不可持續(xù)等問題才是這一制度的主要不足。[9]

由此可見，一些視角敏銳的學者較早關注了養(yǎng)老服務補貼制度，對其基本內(nèi)容和主要問題進行了探討，但是仍然存在以下不足：一是雖然學者們分析了養(yǎng)老服務補貼制度存在的一些問題，但不夠系統(tǒng)且尚存爭議，也未提出有針對性的治理路徑;二是已有文獻主要是基于2016年及以前的數(shù)據(jù)，但是近年來我國養(yǎng)老服務補貼制度在快速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了一些亟待關注的新情況和新問題。有鑒于此，本文在概述我國養(yǎng)老服務補貼制度發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，對養(yǎng)老服務補貼制度面臨的主要困境及其治理路徑進行深入探討，以期對發(fā)展和完善這一制度有所裨益。

二、我國養(yǎng)老服務補貼制度的發(fā)展現(xiàn)狀

養(yǎng)老服務補貼制度由政府購買養(yǎng)老服務演化而來，以2001年民政部實施的社區(qū)老年福利服務“星光計劃”為嚆矢。隨后，上海市民政局頒發(fā)《關于全面開展居家養(yǎng)老服務的意見》（滬民事發(fā)[2001]23號），要求居家養(yǎng)老服務采取政府購買服務的方式推行，上海市成為全國最早實行養(yǎng)老服務補貼的地區(qū)。由此可見，養(yǎng)老服務補貼制度肇始于居家養(yǎng)老領域，在誕生伊始主要針對居家老年人，強調(diào)政府對居家養(yǎng)老服務給予一定的補貼。[10]為了更好地為居家老年人提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務，在有效總結各地經(jīng)驗和教訓的基礎上，中央政府及相關部門陸續(xù)頒布了一些政策文件，譬如《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)意見的通知》（國辦發(fā)[2006]6號）和《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》（全國老齡辦發(fā)[2008]4號），明確要求各地政府加大財政投入力度，經(jīng)濟條件允許的地區(qū)應設立專項資金，積極嘗試以政府補貼、民辦公助和公建民營等多種方式興辦居家養(yǎng)老服務，因地制宜地建立居家養(yǎng)老服務模式。在這些文件的指導和規(guī)范下，居家養(yǎng)老服務補貼制度在北京和天津等地陸續(xù)建立。

為了進一步滿足失能半失能老人等特殊群體的養(yǎng)老服務需求，各地在大力推行居家養(yǎng)老服務補貼制度的同時，也開始考慮對機構養(yǎng)老進行適當補貼。2010年11月，時任民政部副部長竇玉沛提出“我國將建立養(yǎng)老服務補貼制度”[11]，對收入較低的高齡老人、空巢老人、失能失智老人等困難老年人購買養(yǎng)老服務給予適當補貼。浙江省率先響應并于2011年12月頒發(fā)《關于深化完善社會養(yǎng)老服務體系建設的意見》（浙政發(fā)[2011]101號），決定建立養(yǎng)老服務補貼制度，對符合條件的老年人給予服務補貼，補貼的客體是養(yǎng)老機構或居家養(yǎng)老服務組織。“十二五”期間，中央政府先后發(fā)布《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011—2015年）》和《關于加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2013]35號）等綱領性文件，要求各地加大資金投入力度，鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機構，政府不僅要為養(yǎng)老機構提供補貼，而且要繼續(xù)為居家養(yǎng)老服務提供補貼。同時，2012年12月修訂的《老年人權益保障法》明確提出：“對經(jīng)濟困難的老年人，地方各級政府應當逐步給予養(yǎng)老服務補貼?！盵12]于是，養(yǎng)老服務補貼制度宛如雨后春筍般在各地涌現(xiàn)，標志著這一制度在我國基本建立。

自2016年12月至2019年4月，全國建立養(yǎng)老服務補貼制度的省份由20個快速增加至30個。[13]與之相伴，養(yǎng)老服務補貼惠及的老年人數(shù)量由2016年的282.9萬人逐步增加至2019年的360.4萬人。[14]3需要指出的是，雖然我國養(yǎng)老服務補貼制度取得了一些成就，但無論是與數(shù)以億計的老年人相比，還是與數(shù)以千萬計的失能半失能老年人相比，其覆蓋面還偏低，與老年人日益增長的養(yǎng)老服務需求之間還存在較大差距。

三、我國養(yǎng)老服務補貼制度面臨的困境

從理論上講，養(yǎng)老服務補貼作為一項普惠性的制度安排，以滿足老年人的基本養(yǎng)老服務需求為主要出發(fā)點和落腳點，具有良好的發(fā)展前景。但由于該項制度尚處于初步發(fā)展階段，不可避免地存在一些發(fā)展困境。雖然已有30個省份實施養(yǎng)老服務補貼政策，但很多省份將養(yǎng)老服務補貼內(nèi)容融合在高齡津貼、失能老人護理補貼等政策方案之中，僅有北京等12個省份（1）的養(yǎng)老服務補貼政策相對獨立和全面，故下文以這些省份的養(yǎng)老服務補貼政策文本和相關數(shù)據(jù)為主要依據(jù)，深入探究這一制度面臨的困境。

（一）制度存在碎片化現(xiàn)象

由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平和老齡化程度存在不同程度的差異，各省市開展養(yǎng)老服務補貼制度試點的時間并不一致。上海是我國最早進入老齡化社會的城市，加之處于全國領先地位的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，成為全國最早實行養(yǎng)老服務補貼的地方。但是，由于各地養(yǎng)老服務補貼在資金來源、責任主體、保障對象、補貼標準以及管理體系等方面存在一定的差異，導致養(yǎng)老服務補貼制度出現(xiàn)碎片化。制度的碎片化會引發(fā)兩方面的嚴重后果：一是影響制度的公平性，養(yǎng)老服務補貼制度的碎片化導致各地老年人享受的補貼待遇存在顯著差異，人為地制造了“差別對待”;二是為今后制度的整合帶來挑戰(zhàn)，碎片化的養(yǎng)老服務補貼制度不僅制約養(yǎng)老服務資源的優(yōu)化配置，影響制度整體功能的充分發(fā)揮和不斷優(yōu)化，而且阻礙未來制度的有效協(xié)調(diào)與科學整合。

（二）補貼標準偏低

對老年人而言，養(yǎng)老服務補貼標準的高低在很大程度上決定了其養(yǎng)老服務需求能否得到有效滿足。由12個省份的養(yǎng)老服務補貼政策方案可知，各地的養(yǎng)老服務補貼標準普遍偏低。上海、北京和江蘇等地區(qū)的養(yǎng)老服務補貼標準大約為60～1000元/月·人，而且只有上海需要全天候照護的重度失能老年人才能享有1000元/月·人的補貼標準，大多數(shù)老年人的補貼標準為100～500元/月·人。江蘇的補貼標準只有60元/月·人。從湖南、山西和甘肅等中西部地區(qū)來看，養(yǎng)老服務補貼標準基本上是50～100元/月·人，只有重慶和四川的補貼標準達到了200～300元/月·人。雖然江蘇、湖南和四川等地設置了養(yǎng)老服務補貼標準的下限，如湖南在2015年的補貼標準是原則上不低于20元/月·人，但很多省份為了節(jié)省財政開支，基本上是按照最低標準予以補貼。2018年南京市三居室的上門家務料理的費用為80元/次[15]，即江蘇不低于60元/月的補貼標準僅能負擔三居室的一次上門料理費用，遑論其他養(yǎng)老服務需求。

（三）補貼標準的制定缺乏科學依據(jù)

養(yǎng)老服務補貼制度作為一項面向數(shù)以億計老年人的福利制度，具備科學的補貼標準是其可持續(xù)發(fā)展的重要保證。然而，各地不僅沒有提出一個合理完善的參考體系，而且缺乏明確且科學的制定依據(jù)。譬如遼寧規(guī)定養(yǎng)老服務補貼標準可以根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、物價變動情況和服務價格情況自主決定，有條件的地方可制定統(tǒng)一的市級補貼標準，甚至有些地區(qū)是以家政服務的價格來制定養(yǎng)老服務補貼標準[5]，很少有地區(qū)是在充分調(diào)查和科學評估老年人基本養(yǎng)老服務需求的基礎上，結合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平來制定補貼標準。

（四）資金來源渠道單一

充足且可靠的資金來源是養(yǎng)老服務補貼制度順利運行的根本保障。從12個省份的養(yǎng)老服務補貼政策來看，各地養(yǎng)老服務補貼制度的資金主要來源于地方財政，有些地區(qū)由省級財政獨自承擔（如山西和吉林），有些地區(qū)來源于省市縣三級財政（如遼寧、湖南、西藏和甘肅），還有些地區(qū)來自市區(qū)兩級財政或者區(qū)級財政（如天津、重慶和北京），只有上海、江蘇和四川等少數(shù)地區(qū)的養(yǎng)老服務補貼資金還來源于彩票公益金，尚無省份涉及家庭、社區(qū)、企業(yè)、市場和社會組織等其他重要資金來源渠道。

（五）制度的覆蓋范圍狹窄

毋庸置疑，養(yǎng)老服務補貼覆蓋范圍的大小不僅關乎這一制度的實施效果，而且關乎其公平與否。由12個省份的養(yǎng)老服務補貼政策可知，各地在確定覆蓋范圍時主要考慮年齡、收入、健康狀況、居住狀況、是否低保和戶籍等因素，其中年齡、收入和健康狀況是最常用的指標。在具體實踐中，各地基本上是綜合其中的幾個因素來確定補貼對象，比如2016年湖南根據(jù)戶籍、收入狀況、健康狀況來確定補貼對象，當年只有26.3萬老年人符合條件[14]，而2019年北京則以健康狀況、經(jīng)濟狀況和年齡來確定補貼對象，當年僅有75萬老年人符合條件[16]。由是觀之，各地養(yǎng)老服務補貼制度主要覆蓋失能失智老人和經(jīng)濟困難老人等特殊群體。截至2019年4月，全國養(yǎng)老服務補貼制度的惠及人數(shù)僅為360.4萬，然而與此同時，我國65歲以上的老人和失能半失能老人分別高達1.76億和4000多萬。[17]換言之，當前僅有2.05%的65歲以上老年人和9.01%的失能半失能老人被養(yǎng)老服務補貼制度所覆蓋，絕大多數(shù)老年人仍被拒之門外，不僅嚴重影響制度的實施效果，而且會產(chǎn)生嚴重的“懸崖效應”。

四、我國養(yǎng)老服務補貼制度優(yōu)化路徑

面對來勢洶洶的老齡化社會，養(yǎng)老服務補貼制度的順利推進除了要遵循社會福利制度的運行機制和發(fā)展規(guī)律外，更要以服務對象的基本需求為基礎，并充分考慮我國的基本國情。簡而言之，在保障目標上，養(yǎng)老服務補貼制度應當使老年人的生活質(zhì)量不斷提高，力求使其活得體面且有尊嚴;在保障水平上，養(yǎng)老服務補貼制度應當與當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，并滿足老年人的基本養(yǎng)老服務需求;在保障內(nèi)容上，養(yǎng)老服務補貼制度應當以老年人的基本養(yǎng)老服務需求為基礎，并根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展進步和老年人的合理福利訴求予以完善。進而言之，我國養(yǎng)老服務補貼制度應當體現(xiàn)適度普惠原則，從當前的照顧弱者向惠及全體老年人的方向發(fā)展。[18]為此，必須進一步優(yōu)化和完善養(yǎng)老服務補貼制度。

（一）做好制度頂層設計

當前養(yǎng)老服務補貼制度之所以存在短板，很大程度上是源于各地在制度建立過程中“摸著石頭過河”而導致的制度碎片化。養(yǎng)老服務補貼制度的碎片化嚴重制約其可持續(xù)發(fā)展，因此當務之急要從“摸著石頭過河”的底線思維走向“架橋過河”的戰(zhàn)略思維，做好養(yǎng)老服務補貼制度的頂層設計。應當由國務院或者相關部委在充分調(diào)查和科學評估的基礎上出臺國家層面的養(yǎng)老服務補貼政策方案，對養(yǎng)老服務補貼制度的基本原則、關鍵問題和核心事項進行明確規(guī)定，使各地在探索建立養(yǎng)老服務補貼制度時“有章可循、有據(jù)可查”，進而建立相對統(tǒng)一的養(yǎng)老服務補貼制度。建議相關部門以《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出“完善經(jīng)濟困難高齡失能老年人補貼制度”[19]為重要契機，對各地的養(yǎng)老服務補貼制度進行協(xié)調(diào)與整合，以實現(xiàn)各地養(yǎng)老服務補貼制度的相對統(tǒng)一。

（二）適當提高補貼標準

養(yǎng)老服務補貼制度作為一項適度普惠型的福利項目，補貼標準的高低意味著老年人所能享有的養(yǎng)老服務項目的多寡，補貼標準無論是偏高還是偏低都不利于這一制度的發(fā)展與完善：補貼標準偏高在誘發(fā)老年人不合理福利訴求的同時會加大各地的財政支付壓力，而補貼標準偏低則無法有效滿足老年人的基本養(yǎng)老服務需求。因此，各地政府應當在充分調(diào)研和科學評估的基礎上，以老年人的合理福利訴求、當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平以及政府的財政實力為主要依據(jù)，適度提高養(yǎng)老服務的補貼標準，并逐步建立與物價指數(shù)、平均工資以及服務價格等要素有機聯(lián)動的科學調(diào)整機制，從而有效地滿足老年人的基本養(yǎng)老服務需求。

（三）制定科學的補貼依據(jù)

各地養(yǎng)老服務補貼標準的制定缺乏科學的依據(jù)，不僅造成寶貴的養(yǎng)老服務資源錯配，而且不利于這一制度的高質(zhì)量發(fā)展。事實上，數(shù)以億計的老年人是一個顯著的異質(zhì)性群體，尤其是數(shù)以千萬計的失能老人更是如此，可以概要地把他們分為輕度失能老年人、中度失能老年人和重度失能老年人，這些不同程度失能老年人在基本養(yǎng)老服務需求方面存在顯著差異。因此，為了瞄準和滿足不同老年人群的基本養(yǎng)老服務需求，應當制定科學的養(yǎng)老服務補貼依據(jù)，根據(jù)不同老年人群體的經(jīng)濟、健康和居住狀況以及其他因素（認知、年齡和社會貢獻等）進行分層分類，然后進行科學合理的測算和評估，力求制定的養(yǎng)老服務補貼標準能夠有效匹配不同類型老年人的基本養(yǎng)老服務需求，從而實現(xiàn)這一制度的高質(zhì)量發(fā)展。

（四）拓寬資金來源渠道

按照福利多元主義理論，福利資源的供給不能也不應當完全依靠政府，企業(yè)、社會組織、社區(qū)和家庭等主體也負有不可推卸的責任。包括養(yǎng)老服務在內(nèi)的農(nóng)村公共服務改革實踐的基本方向是政府主導下的多元合作供給。[20]實際上，當前養(yǎng)老服務補貼制度存在補貼標準偏低和制度覆蓋面窄等問題，均與資金來源渠道單一緊密相關。故而，應當在堅持政府主導的前提下，大力拓寬資金來源渠道，積極引入社會力量[21]，尤其是企業(yè)、社區(qū)和社會組織等重要責任主體，充分調(diào)動社會各方的人力、物力和財力，構建政府與企業(yè)、社區(qū)以及社會組織等重要主體互聯(lián)互通的多元化責任體系，在養(yǎng)老服務補貼制度資金供給責任上實現(xiàn)政府主導與多方分責，實現(xiàn)資金來源渠道多元化和社會化。這不僅可以有效彌補政府福利資源的不足，而且可以增強重要責任主體的責任意識，還可以為老年人提供更加豐富的服務項目，從而有效提升老年人的生活福祉。

（五）擴大制度覆蓋面

養(yǎng)老服務補貼制度作為緩解老年人養(yǎng)老服務困境的一項重要制度安排，覆蓋盡可能多的老年人是有效發(fā)揮其積極功能的重要前提。同時，養(yǎng)老服務補貼制度覆蓋面的高低，也關乎這一制度的公平與正義。因此，針對各地養(yǎng)老服務補貼制度的覆蓋面嚴重偏低問題，應當適度擴大這一制度的覆蓋面，適度放寬養(yǎng)老服務補貼的獲取條件，將盡可能多的老年人納入其中，使更多的老年人從中受益，進而有效降低福利的“懸崖效應”。為此，各地在合理評估和科學測算當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平與政府財政實力的前提下，可以考慮從以下幾方面著手：一是由80歲及以上的高齡老年人逐步拓展至75—79歲的中高齡老年人，二是由失能失智老年人和經(jīng)濟貧困老年人等適度延伸至部分相對困難的普通老年人，三是由城鎮(zhèn)老年人逐步拓展至農(nóng)村老年人，使越來越多的老年人共享改革與發(fā)展紅利，進而有效提高其生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。

注釋：

（1）12個省份分別為北京、上海、天津、江蘇、遼寧、吉林、山西、湖南、重慶、四川、甘肅和西藏。如無特殊說明，后文中的養(yǎng)老服務補貼標準和資金來源等數(shù)據(jù)均來源于這些省份的養(yǎng)老服務補貼政策方案。

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（責任編輯 焦德武）