文/王婉怡（1.北京市西城區(qū)人力資源和社會保障局；2.首都經濟貿易大學勞動經濟學院）

一、引言

（一）問題的提出和研究意義

1.時代背景

（1）供給側結構性改革的發(fā)展

我國的市場經濟經歷了近40年左右的飛速發(fā)展過程。在經濟總量不斷攀升的背后，我們還是明顯看到了經濟增速放緩、人口紅利消失、產業(yè)發(fā)展日益分化等問題。雖然我國GDP總量已位于世界第二，但2012年以來GDP增長率已經連續(xù)四年不到8%，經濟增速持續(xù)放緩。同年，全國人口總數(shù)雖然仍舊排名在前，但人口紅利卻在逐步下降。據(jù)統(tǒng)計，到21世紀20年代末，我國人口總量將到達峰值約14.3億。這表示，我國人口的變動模式將有較大變化。[1]粗放式經濟增長方式已經給傳統(tǒng)行業(yè)帶來了無法承受之痛，各經濟實體已經自發(fā)地將資本轉移至第三產業(yè)進行創(chuàng)新和發(fā)展。這個時候已經可以清楚地體現(xiàn)出老式的“三駕馬車”已經拉不動現(xiàn)階段的國民經濟發(fā)展，就必須著眼于勞動力資源、土地資源、資本、制度的創(chuàng)新等生產要素的供給質量，力求通過調整上述生產要素的組合，調整供給方式、質量和比例，以求更適應現(xiàn)階段的生產關系。例如首先推行的“營改增”稅收嘗試，就是著重用減稅的方式提高企業(yè)資本的運營能力；這些措施無不顯示著政府已然在嘗試進行職能的轉變，為市場、為企業(yè)留出更大的空間。這樣的試水最終促成了我國經濟發(fā)展動力從需求側向供給側的轉移。

（2）國有企業(yè)改革的發(fā)展

我國國有企業(yè)改革是以“試錯”的模式出現(xiàn)在經濟運行中，大致經歷了五個時期的發(fā)展。第一時期（從改革開放到20世紀70年代末期）通過權力下放、減少稅收、出讓利益的方式，擴大企業(yè)自主權；第二時期（20世紀80年代初期）改革的是經濟責任制，即把企業(yè)的生產責任同該地區(qū)經濟效益融合，并逐漸形成責任和權力相結合的經濟發(fā)展模式；第三時期（20世紀80年代中期）的主要內容是利改稅，從而促進國家財政收入的增長；第四時期（20世紀80年代末到90年代初）主要是改革市場主體的經營建制，施行集體承包制；第五時期（20世紀90年代以后）是以建立健全更適合市場經濟發(fā)展的現(xiàn)代化企業(yè)經營和發(fā)展機制。直至2015年，末我國國有企業(yè)的改革真正進入深水區(qū)，進入縱深推進的階段，這就要求各國有企業(yè)加快梳理經營成本之外的其他關于“企業(yè)辦社會”職能導致的成本支出，要盡快將需要由社會承擔的職能轉移給社會服務機構，令國有資本能在更自由的空間組合生產要素從而提高市場競爭力。

（3）轉變政府職能的發(fā)展

在市場中，必然要求其中主體的活動范圍最大限度地由市場來自然調節(jié)。政府部門的主要職能就要著眼于為市場經濟的參與者供給高質量的支持與服務，著眼于為各企業(yè)的生產經營活動打造更好的環(huán)境和創(chuàng)新空間上。政府的職能轉變會指向如下戰(zhàn)略：職能運行的要以法治為出發(fā)點，公共政策要科學地適應時代發(fā)展，公共服務的供給要以契合市場運行為主等。

綜上，我國提出的供給側結構性改革、國有企業(yè)深化改革和政府職能轉變，這三者始終是相互影響相互耦合的。2020年是我國將存量退休人員的關系進行社會化改革的攻堅之年，國家要求在2020年底前完成存量退休人員的社保關系和檔案關系同時移交給街道社保所進行管理，同時拿到批復后的新增退休人員要在進行退休審批的環(huán)節(jié)就做好轉移工作，社保關系直接增進街道社保所；在我國目前大環(huán)境下，這項工作早已納入了業(yè)績考核，重視程度有目共睹。

2.研究意義

（1）減輕國有資本管理負擔。國有資本管理負擔的關鍵是減輕管理成本。在國有企業(yè)深化改革的攻堅年，重新梳理國有資本職能是改革的一項重要工程?！叭┮粯I(yè)”是管理成本上占據(jù)大比例支出的部分。2019年底，“三供一業(yè)”的減負工作基本完成[2]；現(xiàn)階段，退休人員的社保關系和檔案關系若能順利轉移完成，必能減輕國有資本的負擔，降低運營成本，提高運營效率，讓國有資本在市場的活動中具有更強大的戰(zhàn)斗力。（2）促進建立職責明確的社會保障體系。供給側改革就是要將更多的決策讓市場來指導。在資源再分配的過程中，政府必須提供能夠平抑經濟周期波動的穩(wěn)定器和輔助市場平穩(wěn)轉移資源的安全網，例如通過完善累進制個人所得稅和社會保障等方式，為資源轉移將會帶來的風險保駕護航。此外，社會保險只是社會保障體系中一個“兜底”性分配制度，隨著我國人口老年化程度的不斷加重，作為社保機制中愈加不可或缺的養(yǎng)老保障服務機制亟須健全和完善。（3）推進全民共享社會發(fā)展成果。在國有企業(yè)自行管理退休人員的模式下，不斷攀升的管理成本已經嚴重影響了國有資本在市場上的產出價值。微觀上，國有企業(yè)退休人員會得到由單位給付的一部分統(tǒng)籌外待遇，但對于所有退休人員來說，相當于只有一小部分群體享受到了經濟發(fā)展的成果。然而我們要建立的是普惠型、可持續(xù)發(fā)展的成果共享機制，是打破地域差別、身份差別、體制差別的一種共享經濟。建立真正的共享機制，需要以經濟水平的整體提高為基礎，通過再分配的方式惠及每一名退休人員。因而穩(wěn)健地做實退休人員的社會化轉移工作，從長遠看，正是實踐著全民共享的理念。綜上，供給側結構性改革的終極目標是要提高供給一方的質量，全面提升區(qū)域經濟合作、產業(yè)布局升級，打造制度機制創(chuàng)新、產出高精尖產品等多個層次的競合力?？梢哉f，供給側改革要求國有企業(yè)和政府職能要同時進行調整；而存量退休人員的社會化轉移工作，恰恰是國有企業(yè)奮力改革和政府職能轉變共同的需求和實現(xiàn)途徑之一。

（二）研究對象和概念界定

1.研究對象

依據(jù)國家對存量退休人員進行社會化轉移工作的指導，離休人員和按100%退休老工人身份退休的人員原則上保持現(xiàn)有方式不變，因而本文研究對象為國有企業(yè)存量退休人員進行社會化管理的工作及由此產生的問題。存量退休人員進行社會化轉移主要是指將這些人員的社會保險關系、人事檔案關系和黨組織關系全部移交屬地進行管理。

2.概念界定

廣義上，進行社會化養(yǎng)老是指對退休人員的贍養(yǎng)方式由用人單位向社區(qū)的轉移過程及這個轉移會導致的結果。本文中闡述的社會化轉移工作，主要是指退休人員的人事關系和社保關系，由原用人單位轉至戶籍所在地、居住地或單位注冊地的街道社保所進行社會化管理的過程。轉移過程中要保證退休待遇和醫(yī)療待遇不做變更，轉移之后原先由用人單位負擔的企業(yè)補貼保持不變，直到經過五年左右的過渡期而最終取消企補。

二、供給經濟學理論綜述

（一）薩伊定律

西方供給經濟學的鼻祖薩伊（1803）提出了經典的“薩伊定律”：供給創(chuàng)造需求。其含義為，人通過勞動創(chuàng)造某一產品效用的同時，也對該產品賦予了一定的價值，在另外有人擁有購買這一價值的由勞動、資本或土地創(chuàng)造出的其他產品價值時就會出價購買這個產品，從而得出了“供給創(chuàng)造需求”這個離奇的結論。解釋為一個商品完成了產出，就給擁有同等價值的其他商品創(chuàng)造了銷售渠道；因為產品產出后，為避免價值流失會急于脫手，同時購買者也為避免手中的貨幣貶值而急于購買新的產品，如此新的供給在不斷地創(chuàng)造新的需求。

（二）“拉弗爾曲線”

20世紀80年代，“拉弗爾曲線”是當時供給學派的經典理論，主要意思是政府的高稅收抑制了企業(yè)生產經營積極性，所以高稅收并不必然帶來高收入。供給學派的追隨者們指出凱恩斯經濟學只解釋了財政政策對于總需求起到的作用，從而忽視了財政政策對于總供給、相對價格和市場運行參與者起到的作用，同時這些學者認為決定效益能否持久地、穩(wěn)定地提高是供給側一方的要素起決定作用。供給學派的政策主張主要有：經濟增長的動力在于“供給一方”，提高供給質量的方法是對經濟運行進行激勵和增加投資；進一步而言，增加激勵的主要手段是減稅，同時還要減少政府部門對市場的影響。

（三）“里根經濟學”和“撒切爾主義”

顧名思義，這兩時段供給經濟學的發(fā)展是靠政治家通過施政推動并得到明確實踐效果的。里根新任總統(tǒng)時推行了“經濟復興”，通過降低稅收、刺激市場、創(chuàng)造就業(yè)的方式，在較低稅率的基礎上反而擴大了稅收規(guī)模，并同時讓民眾的資產得以增值?？梢哉f，“里根經濟學”是在改革政府管理經濟運行和發(fā)展方式的基礎上，收獲了更繁榮的市場成長。此外，撒切爾夫人當政時，在經濟上強調發(fā)揮市場機制的作用，推行私有化，例如國有企業(yè)私有化，控制貨幣供應量，削減福利開支等。盡管后世褒貶不一，但在當時經濟萎靡的情況下，里根和撒切爾夫人推行的政令效果確實是立竿見影的，至少說明供給側改革在拉動經濟穩(wěn)定增長上是有效果的。

（四）“中國新供給經濟學”

在2015年提出的供給側結構性改革是以我國現(xiàn)階段的經濟發(fā)展情況為基礎并結合發(fā)展沿革而做出的判定。新供給經濟學的核心觀點是：政府要著眼于完善市場機制，以調整產業(yè)結構為手段，從供給一端掀起新一輪的經濟改革，力求減輕“滯漲”等潛在的經濟風險，推動我國經濟更進一步發(fā)展。新供給經濟學著眼于發(fā)揮政府職能，更有效地促進市場發(fā)展，同時對傳統(tǒng)經濟學等內容進行了融會貫通，提出高質量的供給比有效需求更有利于拉動我國經濟的長期穩(wěn)定增長。[3]

三、存量退休人員轉移工作困境

（一）人口年齡結構和老年撫養(yǎng)比

據(jù)各年度年鑒中關于人口年齡結構和撫養(yǎng)比的數(shù)據(jù)顯示，圖1兩條折線清楚地反映出了近十幾年，65歲及以上人口的增長速率要大于總人口的增長速率，并且增速的提高愈發(fā)明顯。圖2不僅反映出老年撫養(yǎng)比逐年增高，同時將各年撫養(yǎng)比連成近似平滑的曲線后可以發(fā)現(xiàn)，曲線斜率逐漸變小，走勢愈漸平滑，說明老年撫養(yǎng)比增速不斷加大。兩張圖表共同說明我國老年人口增幅增速都在呈上升趨勢，急需更加完善的養(yǎng)老服務保障體系，也從側面反映出國有企業(yè)長期承擔的退休人員工作愈加沉重。

圖1 人口年齡結構（單位：萬人）

圖2 老年撫養(yǎng)比（%）

（二）推進存量退休人員轉移工作的阻礙

全面深化改革，把屬于社會該承擔的職能轉移給社會服務機構，建立成本合理分擔機制，為國有企業(yè)能夠更加公平地與其他經營者參與競爭創(chuàng)造有利條件，是加快完成存量退休人員轉移工作最終要實現(xiàn)的目標。但在轉移工作的推進中還是會受到來自各方面的障礙。

1.社會化養(yǎng)老服務供給不足

據(jù)市人力社保局消息，2019年以前，統(tǒng)計進需要進行社會化轉移的退休人員約為84.2萬人。這就意味著，短時間內各區(qū)縣和街道社保所都要承接大量的退休人員社保關系轉移和檔案關系轉移工作。這種短時的增量勢必會增加承接部門工作人員的工作強度，也會因人力物力的不足導致階段性的混亂局面。在2020年底，市退休人員轉移工作接近尾聲的時候，“退休人員社會化管理信息系統(tǒng)”才正式上線使用，清晰地表現(xiàn)出供給方的不足。同理，在社會化養(yǎng)老壓力激增的情況下，養(yǎng)老保險待遇以外的其他養(yǎng)老服務功能勢必會被弱化。此外，目前我國社區(qū)養(yǎng)老服務雖然取得了一些發(fā)展，但仍舊不成熟，還有政策不完善、資源分配不均、資金支持不夠、醫(yī)療服務設施配置和服務水平良莠不齊等諸多問題。這主要是源于負有社會化養(yǎng)老服務職能的部門相互獨立、權責不清，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)管體系，導致現(xiàn)有的社會化養(yǎng)老服務難以滿足退休人員的需求。

2.社會化養(yǎng)老服務需求不足

需求不足主要表現(xiàn)在兩個方面：一是老年人的思想意識，二是國有企業(yè)方表現(xiàn)出的需求不足。推進國有企業(yè)退休人員社會化轉移工作，一個最基本的原則就是要獲得退休人員本人同意才可以進行具體的轉移手續(xù)。然而對于國有企業(yè)退休人員來說，絕大部分人是在原單位工作了一輩子，把青春和熱情都獻給了同一家單位，以致對原單位的文化認同和難以割舍的情懷令退休人員從主觀上不愿意接受管理模式的變化。此外，因國有企業(yè)的管理模式、管理標準、服務質量、統(tǒng)籌外負擔等均不統(tǒng)一，甚至還有部分歷史遺留問題尚未解決，也導致退休人員想保留跟原單位的人事管理關系，以防進行社會化轉移后降低獲得的養(yǎng)老服務質量。再討論國有企業(yè)一方表現(xiàn)出的需求不足，是源于尚有一些離休人員或按100%退休老工人身份退休的人員因待遇給付等問題并不能從原單位進行待遇上的剝離，連帶著也無法從管理上進行剝離；其實這也反映了供給不足的現(xiàn)象，例如信息技術手段尚無法支持多樣性的待遇給付等。

四、典型養(yǎng)老服務模式的實踐

（一）英國的社區(qū)照顧

英國的社區(qū)care主要包含生活幫助（衣食的協(xié)助、家務勞動、外出購物等）、財務支持（例如幫助提供餐食、建造生活所需設施、降低稅收等）、心理支持（治病、護理、養(yǎng)生等）、整體關懷（改善生活環(huán)境、籌集資源供應）等方面。社區(qū)照顧其實是結合了傳統(tǒng)型居家養(yǎng)老和新型機構養(yǎng)老服務，兼具兩者的便利性和靈活性，更著眼于對高齡群體在情緒上的照看，盡量讓高齡群體能享受正常人的生活，保持與年輕時的生活質量一樣。在這種方式下，政府作為供給主體提供制度保障和資金保障，通過民間資產和政府部門資源相結合的方式開展社區(qū)養(yǎng)老照顧。非營利組織或其他社會團體運行具體的社區(qū)養(yǎng)老服務工作，同時允許私人資本和管理手段的加入以彌補不足。

（二）美國的全面照護服務模式

在美國主要有兩種養(yǎng)老服務模式，以居家式為特點的持續(xù)照料退休社區(qū)模式（CCRC）和以結合長期照護和短期醫(yī)療服務的全面照護養(yǎng)老服務模式（PACE），本文主要介紹PACE模式。PACE養(yǎng)老服務力求為注冊進入護理院的老人提供全面的醫(yī)療性服務和康復性服務，一般情況下注冊的都是高齡老人，身患多種疾病，同時會伴有無法獨自照顧自己基本生活的現(xiàn)象。這種服務模式主要靠美國兩大公共醫(yī)療保障Medicare和Medicaid計劃作為財力支撐，前者是為65歲以上老人和殘疾人提供醫(yī)療保障，后者則為低收入者或低收入家庭提供醫(yī)療保障，兩者均是按月給PACE中心撥付保障款項，由中心進行統(tǒng)一籌集和支出，無須注冊老人承擔任何醫(yī)事服務費用。PACE養(yǎng)老服務以跨學科服務小組的形式組建醫(yī)療服務隊伍，因而在員工管理上會雇傭能長期簽約的雇員，保證服務隊伍可以跟老人建立并保持良好、互信的醫(yī)患基礎。除了財務上的支持，Medicare和Medicaid與各州管理署共同對PACE實施監(jiān)督，定期審核其運營過程和服務效果。

（三）日本的護理保險制度

日本官員曾指出，年齡在65歲以上的群體人數(shù)已接近3617萬，占比約28.7%，位居全球第一，比全球第二的意大利高了5.4%。[4]日本由于受老齡化和高齡群體對護理需求的影響，在2000年制定了獨立于社會保險之外的護理保險制度，將其作為強制性項目加入了國家的社保制度中，作為提高國民社保水平的公共服務產品。這一險種提供的保險服務具有多重性，涉及養(yǎng)老保險服務、醫(yī)療保障、心理保健等多領域。這一模式擁有使用者本位、自立支援和社會保險相結合的優(yōu)勢。具體而言，護理保險制度不局限于照顧老年人的日常生活，而是以支援和幫助老年人自立為理念，讓老年人適應并調整被護理的心理建設。服務的提供亦非完全均等化，而是由享受服務的老年人選擇具體的服務事項，綜合性地享受團體或機構提供的保健服務。在支出上采用補貼與負擔相結合的方式，兩者關系明確，避免同一種服務有些人通過補貼的方式獲得，而另一些人通過負擔一部分費用才能獲得；原則上，通過補貼方式獲得的資源是生活必需品，數(shù)量上也會嚴格控制，使純公共產品得到有效利用。綜上，三種養(yǎng)老服務模式的特征可描述為支持型、救助型和強制型，各有特點。各國在發(fā)展養(yǎng)老服務方面都會有不同側重點，經驗借鑒向來應當取其精華。結合我國經濟和社會發(fā)展的實際情況，應當建立擁有我國特色的以“政府提供公共產品為主、吸收社會資本共同建設”的養(yǎng)老服務模式，最終打造以社區(qū)為核心的養(yǎng)老服務保障制度。

五、社會化養(yǎng)老服務路徑優(yōu)化

做好社會化養(yǎng)老服務，就是要立足退休人員法定權益保障和服務需求，整合管理服務資源，做好存量退休人員實行社會化轉移后的各項事務，確保社保關系到社區(qū)的人員共享社會新成果。

（一）完善社會化養(yǎng)老服務保障系統(tǒng)建設

社區(qū)式養(yǎng)老作為政府部門供給的公共品，首先應該構建完整的保障系統(tǒng)?；攫B(yǎng)老金、基本醫(yī)療保險報銷和檔案管理只是社會化養(yǎng)老服務中的一小部分，遠遠達不到一個完善的服務保障體系的要求。理論上，檔案管理、退休待遇、心理援助、醫(yī)療保健、日間護理和娛樂休閑等都是養(yǎng)老服務保障體系中應當涵蓋的內容。隨著經濟社會的發(fā)展，家庭式養(yǎng)老功能逐漸弱化，“失獨”老人和“空巢”老人群體規(guī)模不斷擴大，在養(yǎng)老各項服務中，心理援助的功能越來越重要，這包括幫助老人克服晚年的孤獨感、與信息型社會發(fā)展出現(xiàn)的隔閡、與晚輩發(fā)生代溝導致的心理問題等。此外，老年人在生活的各個階段，包括自理期、半自理期、失理期和臨終期，都需要不同程度的醫(yī)療保健和護理服務。同時，隨著我國社會經濟和文化的共同發(fā)展，老年人更注重豐富的退休娛樂休閑生活，而當娛樂休閑這項功能得到合理強化后，恰恰有助于心理援助和醫(yī)療保健等其他功能的建設和完善。

（二）強化政府的管理服務功能

政府機構是社區(qū)式養(yǎng)老保障體系建設的宏觀管理員和監(jiān)督員。雖然要積極吸納民間資本和機構進行養(yǎng)老保障服務的運營，但政府職能部門必須首先做好頂層設計，分階段做好發(fā)展規(guī)劃，及時發(fā)布規(guī)劃目標，為體系建設的所有參與者提供宏觀指導。同時，政府職能部門必須建立好養(yǎng)老保障服務行業(yè)標準和行業(yè)管理規(guī)范，例如養(yǎng)老服務機構的準入制度、運行管理、考核辦法等，并引入大眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督，依照這些標準和規(guī)范對養(yǎng)老保障服務機構進行定期檢查，逐步建立公開透明、可持續(xù)健康發(fā)展的養(yǎng)老保障服務市場。此外，政府要主動投資健全基層綜合服務管理平臺，盡快完善退休人員數(shù)據(jù)庫和檔案庫的建立，充分利用現(xiàn)代化信息手段，多渠道、多方式為發(fā)展社會化養(yǎng)老保障服務打好基礎。

（三）著力解決服務資源供不應求的問題

既然需要發(fā)展的是社會化養(yǎng)老保障服務，那就應當整合社會資源共同進行開發(fā)，調動社會各階層、各領域、各種資金的積極性，加大力度在社區(qū)式養(yǎng)老保障服務上，推進探索以家庭為核心、以社區(qū)為中心、以其他機構為附加的“康樂型”社會化養(yǎng)老保障系統(tǒng)。充分把握退休人員進行社會化轉移工作的契機，將國有企業(yè)現(xiàn)有專用于退休人員的、能夠分割移交的服務場所、活動場所、設備設施等，無償劃轉給街道和社區(qū)。同時引入市場機制，鼓勵非公企業(yè)和民間資本等社會力量加入到養(yǎng)老服務保障體系建設中，不僅可以獲得更多的資金支持，還可以有更多力量對養(yǎng)老保障服務的質量和效率進行監(jiān)督，以求長遠發(fā)展。

（四）模擬“網格化管理”解決沖突

在社會協(xié)同中，網絡化管理是新型的機制革命和手段創(chuàng)新。針對上文提到的在原單位尚有歷史遺留問題未解決的退休人員，就可以模擬網格化管理城市的方式，建立由退休人員、社區(qū)街道、政府職能部門、原用人單位組成的“四位一體”的管理模式：以退休人員及其沖突為網絡處理的內容，以街道行政區(qū)域為處理范圍，以單位為負責人，實現(xiàn)街區(qū)、政府、用人單位的多方聯(lián)動，不僅能將沖突和問題的解決控制在一個網格空間中，更能讓退休人員訴求有地方可說、問題有地方可解決。從而打消存量退休人員在主觀上排斥進行社會化轉移的情況，以優(yōu)化供給的手段擴大社會化轉移需求。

綜上，社區(qū)養(yǎng)老服務保障體系的完善尚有很大空間，要積極面對國有企業(yè)存量退休人員進行社保關系轉移帶來的困境，變壓力為動力，轉變政府職能，推動社會力量加入社區(qū)改革，打造產業(yè)化養(yǎng)老服務機構，建立專業(yè)化養(yǎng)老服務隊伍，最終推動國有資本在競爭中的優(yōu)勢，打造全新的社會化養(yǎng)老服務思想和國有企業(yè)形象。

六、研究結論、不足與展望

本研究主要以理論論述和定性分析的方法對國有企業(yè)存量退休人員進行社會化轉移工作做出了探討，發(fā)現(xiàn)目前社區(qū)的養(yǎng)老服務同時呈現(xiàn)出供給和需求的欠缺，應該通過社區(qū)養(yǎng)老服務保障系統(tǒng)建設、轉換政府部門職能等方式解決工作時遇到的阻礙。但本文研究尚不完善，尤其缺乏數(shù)據(jù)性支持。下一步，擬分類對開展或完成該項工作的國有企業(yè)追蹤調研，利用計量和統(tǒng)計手段擬構建國有企業(yè)存量退休人員進行社會化轉移后對原單位經濟效益的影響函數(shù)，并進一步評價該項工作成效。