文｜福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 湯艷萍

目前，我國(guó)無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，還是土地資源管理，都面臨巨大壓力，這就要求能夠做好對(duì)應(yīng)的改革與創(chuàng)新，這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源管理體系的建立健全，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

1.農(nóng)村宅基地低效的原因

針對(duì)農(nóng)村宅基地低效的原因進(jìn)行分析，其根本原因主要表現(xiàn)在：第一，歷史宅基地的實(shí)際面積超標(biāo)；第二，農(nóng)村人口外流嚴(yán)重，多數(shù)農(nóng)村建設(shè)用地被閑置，未對(duì)其進(jìn)行再次開(kāi)發(fā)利用[1]；第三，村莊諸多農(nóng)村居民建房手續(xù)不完全或違規(guī)的現(xiàn)象。

2.農(nóng)村宅基地低效潛力分析

2.1 農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀

南安市下轄3 個(gè)街道和23 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政村384 個(gè)，根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（后簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）數(shù)據(jù)，按照最新用地分類和功能調(diào)整表進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，2019年底，南安市村莊建設(shè)用地總量為23200.1 公頃。中部和南部地勢(shì)較平坦的地區(qū)，農(nóng)村建設(shè)用地相對(duì)較集中；而北部由于多為山地，受地形地勢(shì)影響，農(nóng)村建設(shè)用地分布較為零散。

根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，南安市的村莊建設(shè)用地以農(nóng)村宅基地為主，面積達(dá)16067.13 公頃，占農(nóng)村建設(shè)用地比重達(dá)69.19%，規(guī)模較大的分布主要為兩大片，南翼三鎮(zhèn)（官橋、水頭、石井）以及西北部的金淘、詩(shī)山、碼頭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。針對(duì)南安市村莊建設(shè)用地現(xiàn)狀見(jiàn)圖1 所示。

圖1 南安市村莊建設(shè)用地現(xiàn)狀圖

2.2 宅基地低效潛力分析

2.2.1 基于現(xiàn)狀人口的人（戶）均指標(biāo)分析法

研究基于現(xiàn)狀人均農(nóng)村宅基地的實(shí)際情況，結(jié)合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，將現(xiàn)狀用地超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的部分視作低效閑置的規(guī)模，其計(jì)算公式為：

△S=S0-B*Qt

式中：S0——現(xiàn)狀農(nóng)村宅基地面積；B——規(guī)劃戶均宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)；Qt——現(xiàn)狀農(nóng)村人口總戶數(shù)；ΔS——低效閑置宅基地面積(公頃)。

根據(jù)福建省宅基地相關(guān)政策，村民住宅建筑用地面積范圍為80～120m2，對(duì)于原舊住宅、荒坡地進(jìn)行翻建的，面積可適當(dāng)增加，但不能超過(guò)30m2，即可達(dá)到150m2。但由于三調(diào)數(shù)據(jù)采集時(shí)，部分商業(yè)、工業(yè)等用地?zé)o法分離出宅基地范疇致使實(shí)際宅基地面積較大的原因，研究統(tǒng)一采用最大值150m2進(jìn)行測(cè)算，根據(jù)《2020年南安市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，南安市戶籍農(nóng)村人口75.65 萬(wàn)人，戶籍平均每個(gè)家庭戶的人口為3.65 人，最終得到南安市理論閑置低效的宅基地面積達(dá)12958.23 公頃。

2.2.2 土地閑置率法

近年南安市常住農(nóng)村人口低于相應(yīng)戶籍人口，整體呈凈流出的現(xiàn)象，且二者均逐年減少，而農(nóng)村建設(shè)用地不減反增。從南安市近年的農(nóng)村發(fā)展和人口規(guī)模來(lái)看，可考慮通過(guò)農(nóng)村常住人口和戶籍人口的比較，作為宅基地用地的閑置率，測(cè)算農(nóng)村宅基地閑置低效情況。具體測(cè)算如下：

S=S×α

α=（Qh-Qc）/Qh

其中，S 為現(xiàn)狀宅基地用地，α 為宅基地閑置率，Qh為農(nóng)村戶籍人口，Qh為農(nóng)村常住人口。

根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，南安市2020年常住農(nóng)村人口有58.06 萬(wàn)人，根據(jù)農(nóng)村宅基地閑置法計(jì)算得出，宅基地閑置率達(dá)23.25%，進(jìn)而計(jì)算出南安市閑置低效的宅基地面積達(dá)3735.9 公頃。

2.2.3 小結(jié)

以上兩種方法均有利弊，通常情況下，人（戶）均用地指標(biāo)法對(duì)于現(xiàn)狀人均用地大的發(fā)達(dá)地區(qū)，用地指標(biāo)要求過(guò)于嚴(yán)格，現(xiàn)實(shí)中難以實(shí)施；而閑置率法則是基于土地利用現(xiàn)狀特征，屬于閑置用地開(kāi)發(fā)潛力，更能符合實(shí)際，潛力較為客觀[2]。

鑒于兩種方法的特點(diǎn)，綜合考慮南安市實(shí)際情況，以閑置法測(cè)算結(jié)果為主，以人（戶）均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)為參考，通過(guò)專家打分法，最終對(duì)人（戶）均用地指標(biāo)法和宅基地現(xiàn)值法分別賦予0.2 和0.8 的權(quán)重，綜合得出宅基地閑置低效面積為5580.36 公頃。

3.低效農(nóng)村宅基地再開(kāi)發(fā)策略

3.1 科學(xué)有序推進(jìn)農(nóng)村宅基地“退散進(jìn)集”,促進(jìn)用地集聚，騰退農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)

第一，科學(xué)規(guī)劃，有序推動(dòng)農(nóng)村宅基地集聚。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，組織開(kāi)展低效宅基地利用專項(xiàng)調(diào)查，進(jìn)一步摸清農(nóng)村低效宅基地規(guī)模和分布，結(jié)合農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀分析土地再開(kāi)發(fā)潛力，結(jié)合鄉(xiāng)村振興等政策，通過(guò)不同層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的引導(dǎo)，推動(dòng)農(nóng)村宅基地逐步向城鎮(zhèn)區(qū)、中心村等地區(qū)集聚，合理優(yōu)化和調(diào)整農(nóng)村宅基地的空間布局，促進(jìn)農(nóng)村宅基地建設(shè)有序化、合理化、科學(xué)化。

第二，完善宅基地有償退出機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)?；凇耙粦粢徽?、面積不超”的原則，結(jié)合地方實(shí)際情況建立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)已定居城鎮(zhèn)、“一戶多宅”、宅基地超面積等情況的農(nóng)戶，有償退出宅基地使用權(quán)，地方政府通過(guò)整治和復(fù)墾手段，騰退農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)。

3.2 探索實(shí)踐農(nóng)村土地“流轉(zhuǎn)入市”，釋放土地價(jià)值

第一，探索農(nóng)村土地指標(biāo)市場(chǎng)化。政府收購(gòu)村民退出的宅基地經(jīng)過(guò)土地復(fù)墾整治騰出節(jié)余指標(biāo)后，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，依法依規(guī)以市場(chǎng)化的方式實(shí)現(xiàn)土地指標(biāo)交易，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，破除城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的二元分割，提高城鄉(xiāng)土地資源的配置率。

第二，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。將農(nóng)戶退出的宅基地作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步規(guī)范其市場(chǎng)流轉(zhuǎn)制度，推進(jìn)其逐步由“隱形市場(chǎng)”走向“顯形市場(chǎng)”，從市場(chǎng)制度建立和政府職能轉(zhuǎn)變兩方面保障其市場(chǎng)化。健全集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配制度，確保流轉(zhuǎn)收益資金能反哺農(nóng)民，進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及提高農(nóng)民積極性[3]。

3.3 植入新模式和新業(yè)態(tài)，“激活”閑置宅基地再利用

第一，創(chuàng)新開(kāi)發(fā)利用新模式。依托村莊自然生態(tài)優(yōu)勢(shì)資源，盤活閑置宅基地，通過(guò)組建村民合作社，并尋求企業(yè)或扶貧基金會(huì)等機(jī)構(gòu)的合作和扶持，與社會(huì)資本有效結(jié)合，探索嘗試多種運(yùn)營(yíng)模式，推動(dòng)閑置宅基地的再開(kāi)發(fā)利用，助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地增值和農(nóng)民創(chuàng)收。

第二，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。結(jié)合地方區(qū)位、資源、產(chǎn)業(yè)、歷史人文等優(yōu)勢(shì)條件或資源，發(fā)展“旅游+”、“生態(tài)+”、“電商+”、“文化+”等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。如打造特色民居民宿民俗、鄉(xiāng)村旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地、養(yǎng)老養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)等特色鄉(xiāng)村項(xiàng)目。如利用鄉(xiāng)村優(yōu)越的山水自然風(fēng)光、風(fēng)俗人情，發(fā)展鄉(xiāng)村休閑文化旅游，將閑置農(nóng)房打造成集娛樂(lè)、休閑、度假等于一體的度假村，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的建設(shè)相結(jié)合形成的農(nóng)業(yè)體驗(yàn)基地，以及新型農(nóng)村養(yǎng)老養(yǎng)生社區(qū)等[4]。

3.4 多角度拓展金融支持渠道，保障開(kāi)發(fā)再利用

積極探索支農(nóng)惠農(nóng)的金融扶貧政策，可采用貸款貼息，農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)等多種扶持政策；積極探索實(shí)踐宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化，通過(guò)向村民招標(biāo)、拍賣建設(shè)用地使用權(quán)等進(jìn)行融資，健全相應(yīng)的信貸擔(dān)保機(jī)制，促使科學(xué)高效的利用好宅基地；充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，建立宅基地綜合服務(wù)信息平臺(tái)，打通供求信息渠道，鼓勵(lì)各類投資主體以獨(dú)資、合資、承包、租賃、拍賣、股份制、股份合作制、眾籌等方式參與農(nóng)村閑置宅基地的開(kāi)發(fā)再利用；加快推進(jìn)山區(qū)農(nóng)村金融體制改革，鼓勵(lì)金融企業(yè)采取不同方式挖掘農(nóng)村發(fā)展?jié)摿?，不斷擴(kuò)大金融服務(wù)領(lǐng)域的深度和廣度。

4.結(jié)語(yǔ)

總而言之，基于本文的分析，就是為了能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)農(nóng)村低效宅基地潛力的合理分析，并且通過(guò)再開(kāi)發(fā)研究，以便能夠減少農(nóng)村低效建設(shè)用地，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和土地利用的高質(zhì)量發(fā)展。