■吳紅萍

眾所周知，中國經(jīng)濟高速增長帶來了嚴重的環(huán)境和資源安全等問題，煤炭是中國最大的污染氣體排放源，從煤炭到清潔能源的資源轉(zhuǎn)型是世界上最重要的減緩氣候變化行動。山西是中國第二大煤炭生產(chǎn)省，產(chǎn)量超過世界第二大煤炭生產(chǎn)國印度。

作為一個典型的資源型省份，山西省產(chǎn)業(yè)耗能比重畸形，在工業(yè)能耗中，高耗能產(chǎn)業(yè)的比重偏高。山西省工業(yè)中的煤炭、冶金、化工、焦化、電力等行業(yè)能源消費占到工業(yè)能源消費的95%，遠高于國家平均水平，形成了以高耗能、高污染為主的超重型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因此圍繞我省“建設資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展示范區(qū)、打造能源革命排頭兵、構(gòu)建內(nèi)陸地區(qū)對外開放新高地”三大目標，全力構(gòu)建新型低碳能源體系，進一步推動山西能源轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

山西作為能源大省，與國際金融組織和外國政府貸款在能源領域的貸款合作是豐富而富有成效的。近年來，先后利用世行貸款、亞行貸款以及法國開發(fā)署貸款等國外優(yōu)惠貸款，合作開展了山西煤層氣開發(fā)與利用項目、山西能效和環(huán)境改善項目、山西晉中集中供熱、太原集中供熱等項目，總利用額達2.56億美元，上述項目的成功實施，在一定程度上支持和推動了我省能源高質(zhì)量發(fā)展。

一、國外優(yōu)惠貸款概況

（一）國外優(yōu)惠貸款背景

國外優(yōu)惠貸款屬于政府間的對外援助，一般以由發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供的長期低息貸款，由于貸款利率比較低，償還期限比較長亦稱“優(yōu)惠”貸款。通常設有專門的機構(gòu)辦理政府的對外貸款，包括以世界銀行、亞洲開發(fā)銀行為代表的國際金融組織貸款和法國開發(fā)署、德國復興信貸銀行為代表的外國政府貸款。

（二）國外優(yōu)惠貸款支持領域

近年來，國際國內(nèi)在綠色、低碳、可持續(xù)、發(fā)展方面達成了諸多共識，國外優(yōu)惠貸款重點在可再生能源和能效、可持續(xù)城市發(fā)展、生態(tài)轉(zhuǎn)型、黃河流域生態(tài)修復、綠色農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村振興示范、城市碳中和示范以及大氣污染防治示范等方面支持。

二、我省在能源領域國外貸款項目的執(zhí)行情況

（一）加強創(chuàng)新引領，服務我省“能源革命”重大戰(zhàn)略

我省正在實施的世行貸款山西煤層氣綜合利用項目是我省“氣化山西”戰(zhàn)略的重要組成部分。項目建成后，將有助于改變當?shù)剡^度依賴煤炭的能源消費結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，居民和工業(yè)用戶主要能源消耗將變?yōu)榍鍧嵞茉慈細夂碗娏?，有利于提高能源利用效率，促進節(jié)能減排，改善大氣環(huán)境，提高公眾生活質(zhì)量和健康水平，對山西經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展將發(fā)揮重要作用。

（二）保護生態(tài)環(huán)境，打好“藍天綠水保衛(wèi)戰(zhàn)”

我們通過利用國外優(yōu)惠貸款，創(chuàng)新統(tǒng)籌，改善生態(tài)環(huán)境，使我省的環(huán)境質(zhì)量不斷提升。亞行貸款能效和環(huán)境改善項目的實施，通過對城市城區(qū)集中供熱系統(tǒng)的改善，提高了山西省五個項目市縣的空氣質(zhì)量。在項目設計和實施方面注重理念和技術(shù)等的創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在：創(chuàng)新開發(fā)與應用清潔能源；創(chuàng)新應用集中供熱新技術(shù)，提高能源利用效率；在經(jīng)濟發(fā)展相對落后的縣城，創(chuàng)新實施集中供熱。

亞行貸款山西城鄉(xiāng)水源保護和環(huán)境改善示范項目主要以晉中市左權(quán)縣為試點，依托石匣水庫重要水源地保護及清漳河沿線人口相對密集區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理為切入點，通過水源保護修復城鄉(xiāng)水環(huán)境，徹底解決了左權(quán)縣水環(huán)境污染、飲水安全、工業(yè)供水等困擾城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的難題。

三、我省在能源領域開展國外優(yōu)惠貸款項目合作的經(jīng)驗

（一）項目前期準備工作到位

一是前期調(diào)研充分、問題分析透徹，項目設計符合當?shù)氐膶嶋H需要，采用的技術(shù)方案合理可行，使得項目國內(nèi)審批及時，貸款一生效，項目能夠迅速啟動實施。二是在項目啟動實施初期就完成了大部分項目合同的招標采購工作，而且在合同執(zhí)行過程中，沒有出現(xiàn)大的合同變更以及合同紛爭。三是在項目實施過程中，沒有出現(xiàn)影響項目實施進程的重大項目設計變更，使得項目的實施能夠按計劃推進，沒有出現(xiàn)項目實施的延誤。

（二）項目設計具有前瞻性

國外優(yōu)惠貸款項目的生成到項目正式實施一般需要經(jīng)歷2至3年時間，貸款方需要在項目準備期間開展涉及技術(shù)、經(jīng)濟、財務、環(huán)境、社會等多方面的盡職調(diào)查，因此在項目設計初期，就應具有前瞻性的思維。譬如2011年至2012年山西能效和環(huán)境改善項目在準備過程中，就將在經(jīng)濟發(fā)展尚比較落后地區(qū)建設集中供熱設施列入整體項目中，項目支持建設集中供熱設施運行就使得這些地區(qū)政府在2017年國家開展的環(huán)保督查行動中能夠全力推進關(guān)閉低效燃煤鍋爐工作，完成環(huán)保達標目標考核任務。

四、目前能源項目合作中存在的主要問題及可采取的改進措施

第一，項目實施機構(gòu)缺乏經(jīng)驗。專業(yè)的團隊和成熟的管理經(jīng)驗是多雙邊貸款項目的成功實施重要保證。在部分項目實施初期，由于實施機構(gòu)缺乏經(jīng)驗，對國外貸款方的一些規(guī)定的理解和執(zhí)行存在偏差，使得項目進展緩慢。今后應加強對項目實施機構(gòu)的培訓力度，完善人才培養(yǎng)和儲備，強化對國際金融組織貸款項目的相關(guān)政策、理念的把握，以便高效推進項目建設。

第二，項目實施的創(chuàng)新性仍需深度挖掘。項目的創(chuàng)新性是多雙邊貸款機構(gòu)的關(guān)注重點。近年來，多雙邊機構(gòu)要求其貸款支持的項目應具有技術(shù)和機制體制創(chuàng)新的元素。山西利用國際金融組織和外國政府貸款項目雖然在理念和技術(shù)上具有與國內(nèi)能源領域常規(guī)項目不同的一定程度上的創(chuàng)新，但運營方面創(chuàng)新不足，表現(xiàn)有：項目公司在商業(yè)化運作和居民能源消費公共服務領域未能實現(xiàn)商業(yè)化運作，使得部分項目公司可持續(xù)運行很大程度上依賴于地方政府公共資金的補貼，項目的盈利能力也低于預期。

五、利用貸款資金對于推動能源高質(zhì)量發(fā)展的建議

（一）轉(zhuǎn)變工作方式、推動財政外經(jīng)工作高效率、高質(zhì)量發(fā)展

各級財政部門要及時更新國外貸款機構(gòu)投向，做到早掌握、早謀劃、早部署，找到符合自身發(fā)展的切入點，將國外貸款資金利用“實”；要與政府部門之間以推動項目為出發(fā)點，勤溝通、常交流，信息互通有無，將國外貸款資金利用“好”；要做到貸款政策與項目需求有機結(jié)合。項目選擇考量既要符合我國大政方針及地方發(fā)展特點方向，又要具有國際視野，與國外貸款機構(gòu)的先進理念相契合，將國外貸款資金利用“活”。

（二）結(jié)合我省實際情況，有針對性地策劃申請利用國外優(yōu)惠貸款實施能源項目

國外優(yōu)惠貸款具有貸款期限長和利率優(yōu)惠的特點，可以依照山西省項目特點，根據(jù)多雙邊機構(gòu)譬如亞行的《2030戰(zhàn)略》業(yè)務重點（iii）應對氣候變化、增強氣候和災害適應能力、提高環(huán)境可持續(xù)性和對華伙伴戰(zhàn)略的要求，策劃生成申請利用亞行貸款的項目，建議考慮的貸款項目范疇包括：1.清潔供熱發(fā)展與居民住宅綠色節(jié)能改造示范項目，作為政府主權(quán)債務貸款，建議采用項目貸款方式或嘗試采用結(jié)果導向貸款方式；2.中間金融機構(gòu)綠色能源發(fā)展項目，引導省內(nèi)商業(yè)銀行與亞行合作開展綠色金融業(yè)務，建議選擇地方商業(yè)金融機構(gòu)利用亞行中間金融機構(gòu)轉(zhuǎn)貸支持山西省內(nèi)中小企業(yè)的節(jié)能、綠色能源或智慧能源發(fā)展；3.鑒于亞行未來十年擴大對華私營部門貸款業(yè)務的發(fā)展趨勢，采用亞行私營部門貸款，鼓勵清潔能源開發(fā)與應用的較大型私營企業(yè)或混合所有制企業(yè)申請使用亞行私營部門貸款，支持傳統(tǒng)能源企業(yè)智能化改造、開發(fā)與應用清潔能源（包括煤層氣、頁巖氣、致密氣等）、發(fā)展碳纖維等煤基新材料產(chǎn)業(yè)、節(jié)能減排、應對氣候變化等項目建設。