字如建

（高黎貢山國家級自然保護區(qū)貢山管護分局，云南 貢山 673500）

十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》，并批準(zhǔn)設(shè)立自然資源部。隨著自然資源統(tǒng)一管理機構(gòu)的建立，代表著我國生態(tài)文明建設(shè)與發(fā)展迎來了歷史性的一刻。另外，在關(guān)于自然資源部的“三定規(guī)劃”當(dāng)中，非常明確地指出：負責(zé)自然資源部管理的國家林業(yè)和草原管理局，將懸掛國家公園管理局招牌，同時加快建立以國家公園為主體的自然保護區(qū)體系，統(tǒng)一推進各類自然保護區(qū)的清理、整合，從而實現(xiàn)規(guī)范、高效的具有我國國家特色的國家公園體系。由此可見，隨著我國國家公園體制的建設(shè)，關(guān)于自然保護區(qū)的各類研究，其重要程度不言而喻。國際上，將自然保護區(qū)體系，根據(jù)管理目標(biāo)分別進行了詳細地劃分，主要分為六個管理類別。在管理類別的劃分上都是按照管理目標(biāo)進行，大大提高了自然保護區(qū)保護管理的有效性以及科學(xué)性。當(dāng)前，我國主要根據(jù)保護對象的重要性和資源屬性進行自然保護區(qū)的類型劃分。盡管該方式在一定程度上也將管理目標(biāo)納入了考慮的范圍，但這些目標(biāo)往往是一般的、廣泛的，并不具備具體性，同時沒有基于管理目標(biāo)制定出具有針對性的保護政策和措施，因此不被視為自然保護區(qū)未來管理和發(fā)展的方向。就此，以我國國家公園體制建設(shè)背景下的自然保護地體系重構(gòu)研究重要程度可見一斑。

1.國家公園體制概述

據(jù)相關(guān)資料顯示，所謂國家公園指的是以保護大面積具有全國代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)自然資源的科學(xué)保護和合理利用為主要目的，建立和管理的具有明確邊界的特定土地或海洋區(qū)域。建立國家公園體系是黨的十八屆三中全會提出的一項重大改革任務(wù)，是中國生態(tài)文明體系建設(shè)的重要組成部分。這對于促進自然資源的科學(xué)保護和合理利用，促進人與自然的和諧共處，促進美麗中國建設(shè)具有重要意義。為加快國家公園體系建設(shè)，在總結(jié)試點經(jīng)驗、借鑒國際有益做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，制定本規(guī)劃。

2.當(dāng)前我國自然保護地體系存在的問題

2.1 自然保護區(qū)域分類缺乏科學(xué)性。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)賦予的管理職能，我國林業(yè)、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、土地、海洋、水利等管理部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)建立了自然保護區(qū)。由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃，我國自然保護區(qū)種類繁多，尚未形成科學(xué)完整的分類體系，各類自然保護區(qū)在名稱、布局、保護力度、資金和人員投入、專業(yè)水平等方面存在明顯差異，自然保護區(qū)系統(tǒng)的整體結(jié)構(gòu)不平衡。根據(jù)自然保護區(qū)按資源要素和部門職能劃分的分類體系，自然生態(tài)系統(tǒng)也按部門管理和行政信息劃分，這影響了我國自然保護區(qū)綜合保護和管理的有效性。

2.2 自然保護區(qū)域分類重疊，導(dǎo)致布局缺乏合理性。從總體上看，我國現(xiàn)有保護區(qū)分布不均，總體上呈現(xiàn)“東多西大”的特點。從地域分布看，新疆、西藏、青海以及內(nèi)蒙古等西部省份保護區(qū)面積大，分布較為分散；然而，廣東、浙江以及福建等東部沿海地區(qū)保護區(qū)數(shù)量眾多，但在我國保護區(qū)面積中所占比例較小，且大多集中重疊。與一個地區(qū)有多個保護區(qū)的情況不同，許多地區(qū)仍然存在保護缺口，一些自然生態(tài)系統(tǒng)保存完好，個別珍稀瀕危物種的棲息地沒有得到充分保護。

2.3 管理體制機制不順。當(dāng)前我國保護區(qū)的管理體制大多是按照國家、省、市（縣）三級管理體制。國家一級負責(zé)全國保護區(qū)的監(jiān)督管理，省、地級有關(guān)行政主管部門主要負責(zé)轄區(qū)內(nèi)保護區(qū)的具體保護管理工作。各行業(yè)主管部門主要負責(zé)本部門建立的自然保護區(qū)，其中自然保護區(qū)比較特殊。由于實行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制，國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門負責(zé)全國自然保護區(qū)的綜合管理，包括林業(yè)、農(nóng)業(yè)、土地、水利、海洋和其他有關(guān)行政管理部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)各自的自然保護區(qū)。雖然環(huán)境保護部門實行“綜合管理”，但實際的統(tǒng)一管理仍局限于自然保護區(qū)管理部門。事實上，環(huán)境保護署并不是一個真正的統(tǒng)一管理機構(gòu)，仍然無法對自然保護區(qū)實行統(tǒng)一管理。由于缺乏國家層面的統(tǒng)一管理和自然保護區(qū)地方申報制度的實施，我國自然保護區(qū)存在著重復(fù)管理和多頭管理的問題。

2.4 管理水平較差。相較于其他西方發(fā)達國家來說，目前我國在各類自然保護地的投入與關(guān)注上仍然存在嚴(yán)重不足的現(xiàn)象，再加上我國絕大多數(shù)自然保護地的管理體制機制不順，從而影響我國自然保護的整體效果，出現(xiàn)管理粗放的現(xiàn)象。近年來，越來越多被損壞的生態(tài)環(huán)境問題暴露出來。比如：自然保護區(qū)面積出現(xiàn)縮水、地方行政法規(guī)不嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行以及違法違規(guī)開發(fā)自然保護地等，都從側(cè)面反映出了我國目前關(guān)于自然保護地管理的問題與困難。

3.以國家公園體制為背景，自然保護地體系重構(gòu)

3.1 重構(gòu)目標(biāo)。建立以國家公園為主體的自然保護區(qū)制度的最終目標(biāo)是構(gòu)筑維護中國國家生態(tài)安全、實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基石，為建設(shè)富強、民主、文明的生態(tài)奠定基礎(chǔ)，為構(gòu)建和諧美好的現(xiàn)代社會主義貢獻力量。為了實現(xiàn)這一根本目標(biāo)，我國將自然保護區(qū)體系按照時間節(jié)點，分為“三步走”，并在不同的發(fā)展階段實現(xiàn)具體目標(biāo)：① 2020年前，重點確定各類自然保護區(qū)的范圍布局和發(fā)展規(guī)劃，制定建設(shè)項目負面清單；② 到2025年，完成自然保護區(qū)的整合和優(yōu)化，完善自然保護區(qū)體系的法律、法規(guī)、管理和監(jiān)督體系；③ 到2035年，我國自然保護區(qū)管理效率和生態(tài)產(chǎn)品供給能力將顯著提高，中國特色自然保護區(qū)體系將全面建立（詳見表1）。

表1 我國自然保護地體系發(fā)展階段及目標(biāo)

2026- 2035 年顯著提高自然保護地管理效能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力自然保護地規(guī)模和管理達到世界先進水平全面建成中國特色自然保護地體系自然保護地占陸域國土面積18%以上2033年之后建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系推動各類自然保護地的科學(xué)設(shè)置建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制、新機制、新模式建設(shè)健康、穩(wěn)定、高效的自然生態(tài)系統(tǒng)

3.2 重構(gòu)原則

3.2.1 彰顯中國理念。我國國家公園建設(shè)之初，就確定了人與自然和諧共處的愿景和目標(biāo)，確立了建設(shè)有中國特色國家公園的理念，將生態(tài)保護放在第一位，實行最嚴(yán)格的保護，但不是更大面積的保護區(qū)。國家公園需要保持重要自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和真實性，具有科學(xué)研究、教育和娛樂等綜合功能。國家公園首先應(yīng)具有國家代表性，這是一個突出的特點；第二，我國應(yīng)該突出全民的公共福利，這是一種屬性。國家公園為國家所有，全民共享，它是當(dāng)代人和子孫后代共有的自然資源遺產(chǎn)。

3.2.2 打造中國模式。在我國這樣一個人口眾多的國家，探索大規(guī)模生態(tài)系統(tǒng)完整性保護之路可以為世界提供一個新的模式。國家公園不僅僅是一種自然保護區(qū)，只能在美國、加拿大和澳大利亞等人口較少的地區(qū)建立和實施。中國還可以建立一個國家公園模式，讓人們與自然和諧相處。

3.2.3 體現(xiàn)中國效率。我國國家公園建設(shè)是在總結(jié)國外100多年建設(shè)實踐、我國60多年自然保護管理經(jīng)驗和國家公園體系試點的基礎(chǔ)上，深化改革、創(chuàng)新、高效推進的結(jié)果。2015年起，用6年時間完成國家公園體系試點工作，整合建設(shè)一批國家公園，基本建立分級統(tǒng)一管理體系，初步形成國家公園空間布局；到2030年，中國自然保護區(qū)的規(guī)模和管理將達到世界先進水平，中國特色國家公園體系將全面建立。

3.3 主要內(nèi)容

3.3.1 分類系統(tǒng)的重構(gòu)。結(jié)合我國國情和現(xiàn)階段發(fā)展要求，借鑒國際自然保護區(qū)分類體系，重構(gòu)我國自然保護區(qū)分類體系和功能定位，調(diào)整以自然保護區(qū)為主體的國家公園自然保護區(qū)體系，根據(jù)自然保護區(qū)、自然公園的生態(tài)價值和保護強度劃分為國家公園的不同管理區(qū)域。

3.3.2 管理體制和機制的重構(gòu)。我國特色國家公園體系是生態(tài)文明建設(shè)中的重大制度創(chuàng)新。國家公園由中央政府直接管理，自然保護區(qū)和自然公園分別由中央政府和地方政府在國家和地方兩級直接管理。根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的當(dāng)前和長遠目標(biāo)，合理設(shè)定不同階段自然保護區(qū)的分級管理目標(biāo)，保障保護和管理條件，確保我國自然保護區(qū)體系由數(shù)量向質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。改革舊的部門設(shè)置、資源分類和行政區(qū)劃體制，解決自然保護區(qū)管理中的交叉重疊問題，最終實現(xiàn)一個自然保護區(qū)的一個品牌、一個管理。結(jié)合我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)和任務(wù)，建立自然保護區(qū)統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管理的新體制，落實國家公園管理機構(gòu)的級別、人員配備和管理水平。明確國家公園管理部門與地方政府的職責(zé)界限，明確管理局、管理分支機構(gòu)、基層管理站等單位的性質(zhì)和職責(zé)。

3.3.3 資本機制重構(gòu)。按照中央財政保障中央的原則，協(xié)調(diào)分散在各部門的各類自然保護區(qū)資金，真正建立以中央投資為主的資金保障機制。努力增加中央對國家公園的投資，協(xié)調(diào)整合現(xiàn)有投資渠道，規(guī)范財政支持方向，為國家公園建設(shè)和管理提供持續(xù)穩(wěn)定的財政保障。

3.3.4 重建空間布局。通過優(yōu)化整合，徹底解決自然保護區(qū)空間重疊問題，將未納入自然保護區(qū)范圍的重要生態(tài)區(qū)納入保護范圍，填補保護空白，確保保護和劃定。牢固樹立山、河、林、田、湖、草是生命共同體的理念，科學(xué)編制國家公園空間布局規(guī)劃和總體發(fā)展規(guī)劃，合理確定國家公園建設(shè)數(shù)量和規(guī)模。中國幅員遼闊，人口眾多，自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異很大，要綜合考慮經(jīng)濟、社會、區(qū)域、歷史文化、自然資源、所有制和社區(qū)發(fā)展等方面的需要，把名山、河流整合起來，具有較強生態(tài)服務(wù)功能和突出生態(tài)安全屏障地位的重要湖泊和海域自然和文化遺產(chǎn)地，是國家公園建設(shè)的重點區(qū)域。

3.3.5 控制措施的重建。在園區(qū)內(nèi)必須堅持保護第一的原則。各類自然保護區(qū)均納入生態(tài)紅線管控范圍。其中，國家公園和自然保護區(qū)按照核心保護區(qū)和一般控制區(qū)進行控制，實行最嚴(yán)格的保護制度；創(chuàng)新資源環(huán)境綜合執(zhí)法機制，探索執(zhí)法機構(gòu)改革、賦予執(zhí)法職能、執(zhí)法項目清單、執(zhí)法與司法銜接；嚴(yán)厲打擊各種違法犯罪行為，杜絕非法開發(fā)行為與活動動；提高科技支撐水平，應(yīng)用高新技術(shù)建立起國家監(jiān)測平臺，從而實現(xiàn)監(jiān)測的全覆蓋。

4.自然保護地系統(tǒng)重構(gòu)保障

實現(xiàn)上述中國國家公園自然保護區(qū)體系的重構(gòu)，必須有強有力的制度保障。在“建設(shè)國家公園體系”改革的背景下，強調(diào)我國自然保護區(qū)體系的關(guān)鍵，首次合理化的意義在于為每個國家公園的建設(shè)乃至各類自然保護區(qū)的未來發(fā)展方向提供優(yōu)越的規(guī)劃，為此，提出以下建議：

一是科學(xué)保障。對國家級自然保護區(qū)和國家公園進行統(tǒng)一的系統(tǒng)規(guī)劃，由于它們共同代表了中國的生態(tài)系統(tǒng)類型，因此確定中國的生態(tài)系統(tǒng)分區(qū)并在此基礎(chǔ)上選擇需要保護的典型代表，是中國能否維持生態(tài)安全和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。在這方面，加拿大國家公園體系的建設(shè)有很好的借鑒意義。

二是立法保障。確立我國自然保護區(qū)制度的法律地位，改變我國自然保護區(qū)立法水平低、法律效力低、法律法規(guī)重復(fù)和沖突頻繁的現(xiàn)狀。同時，應(yīng)在法律上明確各類自然保護區(qū)的保護對象、資源質(zhì)量和利用強度。美國、新西蘭、加拿大等在自然保護區(qū)體系建設(shè)方面取得巨大成就的國家，都有完善的自然保護區(qū)體系法律法規(guī)。

三是不斷提高管理能力。分類只是選擇的問題，根據(jù)長期管理目標(biāo)，同一地區(qū)可能有許多不同的選擇。換言之，在理論上明確劃分各自然保護區(qū)的功能和利用強度后，只能確保保護對象不存在漏洞和邏輯完整性。在現(xiàn)實世界中，分類系統(tǒng)能否完美地保護我們期望的對象取決于長期的管理效果。此外，在實際保護管理中，現(xiàn)行各項法律法規(guī)在執(zhí)行中還存在問題，這不僅是由于現(xiàn)行的分類制度和關(guān)系不好造成的，還受到管理能力的制約。因此，無論何種類型的自然保護區(qū)，在明確管理目標(biāo)的前提下，不斷提高管理能力是我國自然保護區(qū)提高保護能力、有效保護我國寶貴遺產(chǎn)的關(guān)鍵。

5.結(jié)語

綜上所述，隨著我國生態(tài)環(huán)境保護的不斷發(fā)展與進步，以國家公園體制建設(shè)為背景的自然保護地體系重構(gòu)，能夠為我國的生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展提供強有力的保護。