鄭家齊

(廈門市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 福建廈門 361012)

0 引言

自然資源部組建于2018年3月，旨在著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，建立并監(jiān)督實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。

廈門市作為東南沿海重要中心城市、港口及風(fēng)景旅游城市，承載著國(guó)家的重要戰(zhàn)略定位，肩負(fù)著建設(shè)“高素質(zhì)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)之城、高顏值的生態(tài)花園之城”和“現(xiàn)代化、國(guó)際化城市”的使命。目前，在空間規(guī)劃?rùn)C(jī)制體制的改革與探索中，廈門完成了全域空間規(guī)劃一張藍(lán)圖，構(gòu)建了多規(guī)合一管理平臺(tái)，初步形成了空間底圖統(tǒng)一、空間規(guī)劃統(tǒng)籌、空間實(shí)施統(tǒng)管的空間規(guī)劃體系。隨著空間規(guī)劃體系的落地與實(shí)施，詳細(xì)規(guī)劃層面的規(guī)劃編制顯得尤為重要——既能加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建空間規(guī)劃編制體系，從而實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃編制供給體系的邏輯嚴(yán)謹(jǐn)性與目標(biāo)針對(duì)性的提升[1]，強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用[2]。

本文以廈門濱北外貿(mào)片區(qū)為例，深入研究“統(tǒng)籌規(guī)劃與規(guī)劃統(tǒng)籌”理念在詳細(xì)規(guī)劃層面的實(shí)際運(yùn)用，為國(guó)土空間規(guī)劃體系改革下詳細(xì)規(guī)劃的轉(zhuǎn)型，提供一些建議與經(jīng)驗(yàn)。

1 項(xiàng)目背景與存在問題

廈門濱北外貿(mào)片區(qū)位于仙岳山公園南側(cè)、狐尾山公園東側(cè)、筼筜湖北側(cè)，周邊自然景觀條件突出、生態(tài)環(huán)境優(yōu)越。片區(qū)距廈門市政府、市文化藝術(shù)中心、市體育中心的距離均在500 m以內(nèi)，區(qū)位條件優(yōu)越。4條道路均已建成，在建軌道2/3號(hào)線與規(guī)劃7號(hào)線環(huán)繞，交通便利。

該片區(qū)開發(fā)于20世紀(jì)80年代，片區(qū)內(nèi)原建設(shè)多為工業(yè)及倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施、宿舍、住宅及行政機(jī)關(guān)。近年來，隨著廈門城市的發(fā)展與擴(kuò)張，該片區(qū)已成為城市核心區(qū)域之一，片區(qū)內(nèi)工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)的城市形態(tài)與城市功能極大限制了片區(qū)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型，也存在各類問題。

1.1 用地開發(fā)低效，功能定位不明確

濱北外貿(mào)片區(qū)原工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地為大尺度街區(qū)、低強(qiáng)度建設(shè)，且現(xiàn)經(jīng)營(yíng)狀況不佳，閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。長(zhǎng)期以來，由于缺少功能策劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)研究，片區(qū)定位與發(fā)展方向無法明確。

1.2 空間缺少管控，片區(qū)形象不匹配

濱北外貿(mào)片區(qū)背山面湖，有仙岳山、狐尾山與筼筜湖等重要生態(tài)因子，但片區(qū)空間缺乏相關(guān)規(guī)劃管控，山水視廊不佳，部分區(qū)域已形成阻擋。加之城市天際線過于單調(diào)，與山水的關(guān)系缺乏塑造，導(dǎo)致片區(qū)城市形象與優(yōu)越的城市屬性不匹配。

1.3 上位規(guī)劃脫節(jié)，實(shí)施成效不理想

片區(qū)上位規(guī)劃編制年限悠久，已無法滿足當(dāng)前片區(qū)發(fā)展的需要。隨著周邊文化體育中心、軌道站點(diǎn)等因素的變化，片區(qū)承載的城市功能與基礎(chǔ)設(shè)施不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致片區(qū)規(guī)劃實(shí)施成效不佳，延誤開發(fā)建設(shè)。

歸根結(jié)底，濱北外貿(mào)片區(qū)缺少宏觀層面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和功能定位、中觀層面空間形態(tài)的城市設(shè)計(jì)和佐證片區(qū)開發(fā)容量的市政與交通承載力分析，以及微觀層面保障項(xiàng)目建設(shè)的建筑概念設(shè)計(jì)。這類城市重點(diǎn)片區(qū)存在的問題，很難通過單一規(guī)劃或逐個(gè)規(guī)劃的編制進(jìn)行疏解，需要發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃的融合優(yōu)勢(shì)，探索可行有效的詳細(xì)規(guī)劃編制模式。

2 統(tǒng)籌規(guī)劃的編制模式探索

在“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系中，統(tǒng)籌規(guī)劃重點(diǎn)解決的是規(guī)劃編制中縱向傳導(dǎo)和橫向協(xié)同的問題，是形成“一本規(guī)劃”和“一張藍(lán)圖”的方法[3]。

在過去，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃項(xiàng)目往往將片區(qū)策劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、市政設(shè)計(jì)及交通設(shè)計(jì)，按照規(guī)劃與開發(fā)進(jìn)度分開編制，而規(guī)劃編制的時(shí)序和規(guī)劃編制的單位常常無法一致，極易造成同一片區(qū)不同規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)，甚至相互矛盾，影響片區(qū)開發(fā)建設(shè)。借鑒國(guó)土空間規(guī)劃體系改革中“多規(guī)合一”的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以統(tǒng)籌規(guī)劃的思路，融合片區(qū)策劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、市政設(shè)計(jì)及交通設(shè)計(jì)，形成片區(qū)“空間詳細(xì)規(guī)劃”的編制模式。

2.1 編制目的

空間詳細(xì)規(guī)劃力求實(shí)現(xiàn)各專業(yè)融合統(tǒng)一，以實(shí)現(xiàn)更有效的推進(jìn)規(guī)劃管控，更密切地銜接片區(qū)招商與土地出讓，更高效地推進(jìn)項(xiàng)目落地。

2.2 編制方法

空間詳細(xì)規(guī)劃的編制方法，是“多專業(yè)協(xié)同、多技術(shù)融合”。其中，“多專業(yè)協(xié)同”指規(guī)劃編制將項(xiàng)目策劃、用地規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、建筑概念設(shè)計(jì)、市政與交通設(shè)計(jì)等多專業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在規(guī)劃編制過程中兼顧各專業(yè)的需求，解決各專業(yè)的矛盾，達(dá)到各專業(yè)協(xié)同發(fā)展?！岸嗉夹g(shù)融合”是指規(guī)劃編制的過程中，運(yùn)用了策劃研究與定位研判，功能業(yè)態(tài)分析、環(huán)境及配套設(shè)施研究，空間環(huán)境分析，交通影響評(píng)價(jià)，市政承載力分析，建筑空間組織及概念設(shè)計(jì)等，并由此形成涵蓋片區(qū)開發(fā)的“策劃-規(guī)劃-管控-實(shí)施-運(yùn)營(yíng)”全流程的規(guī)劃管理方法。

2.3 編制內(nèi)容

空間詳細(xì)規(guī)劃的編制內(nèi)容，不僅要體現(xiàn)總規(guī)及各專項(xiàng)規(guī)劃等上位規(guī)劃要求的主導(dǎo)功能、規(guī)劃指標(biāo)及管控要素的有效傳導(dǎo)，還要在傳統(tǒng)完整控制性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上整合城市設(shè)計(jì)、道路和市政專項(xiàng)規(guī)劃(詳規(guī)階段)、地下空間專項(xiàng)(詳細(xì)階段)以及建筑概念方案設(shè)計(jì)等方面內(nèi)容。最終形成“1+N+1”的規(guī)劃成果，即一套法定規(guī)劃、N個(gè)專篇研究和一套管控導(dǎo)則，如圖1所示。

圖1 規(guī)劃編制模式

3 規(guī)劃統(tǒng)籌的編制路徑實(shí)踐

規(guī)劃統(tǒng)籌是建立以規(guī)劃為引領(lǐng)和抓手的規(guī)劃實(shí)施體系，是規(guī)劃實(shí)施的核心[3]，也是基于目標(biāo)導(dǎo)向的規(guī)劃編制過程的體現(xiàn)。

空間詳細(xì)規(guī)劃是以規(guī)劃統(tǒng)籌為主要編制路徑，通過研究和成果轉(zhuǎn)化，滿足輔助規(guī)劃審批、保障規(guī)劃管控、符合規(guī)劃實(shí)施三重需求。其中，輔助規(guī)劃審批主要包括規(guī)劃編制合理、規(guī)劃分析到位、規(guī)劃成果合法，將多專業(yè)融合，形成“多規(guī)合一”的控制性詳細(xì)規(guī)劃。保障規(guī)劃管控主要依據(jù)城市設(shè)計(jì)的分析與結(jié)論，是塑造城市空間形態(tài)，引導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)的重要手段。符合規(guī)劃實(shí)施主要指為項(xiàng)目提供“招商-選址-出讓-落地-建設(shè)”等一條龍規(guī)劃保障。

以廈門濱北外貿(mào)片區(qū)編制的《廈門國(guó)際商務(wù)中心區(qū)城市空間詳細(xì)規(guī)劃》項(xiàng)目為例，對(duì)空間詳細(xì)規(guī)劃的編制與實(shí)施路徑進(jìn)行探索與實(shí)踐，歸納總結(jié)出以下6個(gè)方面經(jīng)驗(yàn)與特點(diǎn)。

3.1 功能策劃先行

首先，項(xiàng)目從用地功能策劃入手，在開展現(xiàn)狀分析的同時(shí)，拓展至對(duì)片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、總部經(jīng)濟(jì)模式、片區(qū)配套設(shè)施提升等宏觀層面研究。通過借鑒先進(jìn)城市開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，對(duì)功能定位、規(guī)劃結(jié)構(gòu)、開發(fā)規(guī)模、功能配套、地塊需求以及開發(fā)模式等進(jìn)行對(duì)標(biāo)，明確片區(qū)開發(fā)總體定位與規(guī)劃功能研判，如圖2所示。

圖2 對(duì)標(biāo)案例分析圖

其次，通過對(duì)高端總部的規(guī)劃功能、服務(wù)人群以及配套需求的剖析，對(duì)開發(fā)用地的尺寸要求、空間形態(tài)的開發(fā)需求以及業(yè)態(tài)設(shè)施配套訴求進(jìn)行了羅列(圖3)，力求在規(guī)劃前期基本明確片區(qū)的功能與業(yè)態(tài)需求，做到策劃與規(guī)劃的融合，保障項(xiàng)目的可實(shí)施性。

圖3 功能業(yè)態(tài)分析圖

最后，根據(jù)功能研判與業(yè)態(tài)分析，提出“抓住科創(chuàng)回歸都市的有利時(shí)機(jī)”，引進(jìn)一帶一路、外貿(mào)型企業(yè)區(qū)域總部、獨(dú)角獸公司等，打造廈門的超級(jí)總部片區(qū)。同時(shí)，結(jié)合商務(wù)區(qū)配套需求，規(guī)劃高端酒店、會(huì)議展示、高端商業(yè)、餐飲娛樂休閑等設(shè)施；結(jié)合現(xiàn)狀自發(fā)形成的文創(chuàng)氛圍和筼筜湖優(yōu)質(zhì)的環(huán)境景觀本底，打造高顏值、高素質(zhì)的都市文化創(chuàng)意休閑區(qū)。

3.2 空間宏觀統(tǒng)籌

在用地規(guī)劃層面，注重周邊環(huán)境的宏觀分析，特別是與生態(tài)相關(guān)的邊界、廊道等重點(diǎn)管控因素的統(tǒng)籌。借鑒《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》，第十一章城市設(shè)計(jì)指引中，關(guān)于維港地區(qū)建筑物高度輪廓控制的方法，采用山體的山脊線/山峰和山巒視域控制方式，即先分析擬定若干個(gè)主要眺望點(diǎn)，而后提出一個(gè)不受建筑物遮擋地帶的指標(biāo)，以此保護(hù)山體輪廓景觀[4]。通過設(shè)定20%～30%的山脊線不得被遮擋的區(qū)域，管控片區(qū)建筑開發(fā)高度，形成豐富而別具特色的維港片區(qū)城市空間形態(tài)。

項(xiàng)目通過沿筼筜湖沿岸多個(gè)視點(diǎn)的選取與視覺廊道分析，形成3條山水廊道(圖4)，在保障片區(qū)城市景觀不受影響的基礎(chǔ)上，提出廊道的控制要求。同時(shí)，結(jié)合立體開發(fā)的城市設(shè)計(jì)原則和“看的見山、望的見水”的生態(tài)策略，嚴(yán)控片區(qū)開發(fā)視廊，以形成疏密有秩的城市空間形態(tài)，塑造顯山露水的空間格局，如圖5所示。

圖4 視覺廊道分析圖

圖5 開發(fā)高度管控分析圖

3.3 彈性規(guī)劃引導(dǎo)

針對(duì)總部經(jīng)濟(jì)用地開發(fā)面積的不同需求，在用地規(guī)劃層面引入彈性規(guī)劃思路，即在不影響片區(qū)交通組織與基本通行需求前提下，除必須打通的城市主次干道，其余支路根據(jù)地塊招商與開發(fā)建設(shè)需要?dú)w并整合。通過用地的“拆分”與“合并”，適應(yīng)片區(qū)招商與開發(fā)過程中可能存在的不同用地面積的需要，實(shí)現(xiàn)在以“密路網(wǎng)、小街區(qū)”開發(fā)模式為基礎(chǔ)的彈性用地規(guī)劃，如圖6所示。

圖6 彈性用地規(guī)劃圖

3.4 多維復(fù)合構(gòu)建

在城市設(shè)計(jì)層面，開展橫向與縱向剖析，對(duì)城市公共空間的水平延伸與縱向聯(lián)系進(jìn)行重點(diǎn)分析，并且借鑒深圳開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)融合“立體城市”“多層地表”“地下空間整合”等城市設(shè)計(jì)理念，形成地下軌道+慢行+停車整合，地面車行、地上平臺(tái)慢行+公共服務(wù)設(shè)施、空中塔樓連廊的立體城市意向，如圖7所示。同時(shí)通過片區(qū)交通影響分析，優(yōu)化片區(qū)車行系統(tǒng)、慢行網(wǎng)絡(luò)、公交接駁等，為片區(qū)高強(qiáng)度開發(fā)提供交通支撐。通過融合“密路網(wǎng)、小街區(qū)”、TOD開發(fā)、立體城市以及復(fù)合共享等開發(fā)理念，營(yíng)造復(fù)合高效、開放共享、總部集聚的國(guó)際商務(wù)中心區(qū)形象，如圖8所示。

圖7 立體城市開發(fā)分析圖

圖8 核心區(qū)規(guī)劃鳥瞰圖

在核心區(qū)商務(wù)辦公建筑概念設(shè)計(jì)中，打破傳統(tǒng)辦公樓各自配套與運(yùn)營(yíng)的壁壘，統(tǒng)籌開發(fā)，剝離總部辦公樓內(nèi)的配套功能，通過空中連廊聯(lián)系各配套功能聯(lián)系，統(tǒng)籌整合、運(yùn)營(yíng)，形成開放共享的平臺(tái)，優(yōu)化商務(wù)區(qū)的空間利用效率，打造配套完善、開放共享的商務(wù)中心區(qū)，如圖9所示。同時(shí)結(jié)合立體開發(fā)理念，核心區(qū)開發(fā)為多首層入戶的公共空間，將地下空間聯(lián)系軌道站點(diǎn)優(yōu)勢(shì)與空中共享平臺(tái)整合的內(nèi)部資源充分結(jié)合，使宏觀的規(guī)劃方案到微觀的建筑概念設(shè)計(jì)能真正貫徹立體城市的開發(fā)理念，如圖10所示。

圖9 商務(wù)區(qū)開發(fā)理念分析圖

圖10 商務(wù)辦公樓立體開發(fā)分析圖

3.5 規(guī)劃思路轉(zhuǎn)譯

在城市設(shè)計(jì)由宏觀層面向微觀層面?zhèn)鲗?dǎo)過程中，空間詳細(xì)規(guī)劃可承擔(dān)“二傳手”的角色。通過城市設(shè)計(jì)管控導(dǎo)則的編制，將空間詳細(xì)規(guī)劃轉(zhuǎn)譯為地塊城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則，指導(dǎo)地塊招商與出讓。

根據(jù)城市設(shè)計(jì)的分級(jí)梳理與分析，宏觀層面的設(shè)計(jì)銜接城市總體規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)分級(jí)定性，注重城市設(shè)計(jì)的區(qū)劃和方向管控?？臻g詳細(xì)規(guī)劃可歸屬中觀層面的城市設(shè)計(jì)，主要是對(duì)城市設(shè)計(jì)進(jìn)行分類與定量。強(qiáng)調(diào)管控原則，重點(diǎn)管控城市重點(diǎn)片區(qū)公共中心、道路廊道、輪廓眺望、游憩活動(dòng)、觀覽展示、文化風(fēng)貌等要素。地塊城市設(shè)計(jì)在微觀層面進(jìn)行分項(xiàng)研究與定線落圖，成為保障項(xiàng)目實(shí)施的重要依據(jù)，如圖11所示。

圖11 規(guī)劃管控與傳導(dǎo)路徑圖

3.6 分級(jí)分類管控

根據(jù)用地布局規(guī)劃與空間詳細(xì)設(shè)計(jì)，結(jié)合統(tǒng)建區(qū)與自建區(qū)兩類開發(fā)模式區(qū)分，形成片區(qū)導(dǎo)則與地塊圖則兩類管控方式，如圖12所示。

圖12 片區(qū)開發(fā)模式分析圖

統(tǒng)建區(qū)以片區(qū)管控導(dǎo)則作為片區(qū)開發(fā)規(guī)劃引導(dǎo)與實(shí)施的重要手段，強(qiáng)調(diào)由地下、地面至地上空間的統(tǒng)籌與管控，保障項(xiàng)目落地與實(shí)施。片區(qū)導(dǎo)則主要對(duì)開發(fā)總量、開發(fā)高度、開發(fā)功能、開發(fā)形態(tài)提出詳細(xì)的管控要求，滿足超級(jí)總部片區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)的需要，如圖13所示。

自建片區(qū)主要為零散地塊，開發(fā)模式為單地塊招商與建設(shè)。在招拍掛圖則模式的基礎(chǔ)上，落實(shí)片區(qū)空間詳細(xì)規(guī)劃的要求，結(jié)合地塊地上、地下圖則和管控條款編制，滿足地塊出讓前期研究與審批協(xié)調(diào)的需要，如圖14所示。

圖13 片區(qū)管控導(dǎo)則

圖14 地塊管控圖則

4 結(jié)語(yǔ)

空間詳細(xì)規(guī)劃既要體現(xiàn)總規(guī)、專項(xiàng)等上位規(guī)劃要求的主導(dǎo)功能、規(guī)劃指標(biāo)及管控要素有效傳導(dǎo)，還需在傳統(tǒng)的完整控規(guī)基礎(chǔ)上整合城市設(shè)計(jì)、道路和市政專項(xiàng)(詳規(guī)階段)、地下空間專項(xiàng)(詳規(guī)階段)以及建筑概念設(shè)計(jì)方案等方面內(nèi)容。同時(shí)，空間詳細(xì)規(guī)劃還能以動(dòng)態(tài)更新的方式，融入全域規(guī)劃一張藍(lán)圖的審批和管理中，成為貫穿規(guī)劃編制、審批和實(shí)施的重要紐帶。

空間詳細(xì)規(guī)劃具有強(qiáng)調(diào)法定性、兼顧傳導(dǎo)性及保障實(shí)施性的三重屬性。它不是傳統(tǒng)版的“完整控規(guī)”或“完整修規(guī)”，而是在國(guó)土空間規(guī)劃體系改革下，圍繞“統(tǒng)籌規(guī)劃和規(guī)劃統(tǒng)籌”的工作轉(zhuǎn)型過程中推出的一項(xiàng)重要改革探索，是廈門推進(jìn)全域空間規(guī)劃一張藍(lán)圖在面向規(guī)劃實(shí)施和審批工作的深化。它不僅體現(xiàn)規(guī)劃引領(lǐng)的龍頭作用，也是當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)綜合治理現(xiàn)代化過程中的規(guī)劃技術(shù)服務(wù)工作的具體體現(xiàn)。

圖 片 來 源

圖1～圖14：作者自繪。