周旭東

(福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院 福建福州 350007)

0 引言

2019年5月，《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)印發(fā)，標志著我國國土空間規(guī)劃體系的頂層設計和“四梁八柱”基本形成。其中，明確到2020年，基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。同月，自然資源部下發(fā)全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知，各省、市、縣紛紛響應，國土空間規(guī)劃全國一盤棋，摸索前行、逐步推開。

當前，各級國土空間總體規(guī)劃編制工作仍在如火如荼地開展，但整體工作較預期目標有所延緩，伴隨著也出現(xiàn)了一些聲音?？梢姡鎸量臻g規(guī)劃這一新生事物、這一龐大的系統(tǒng)工程，需要足夠的耐心逐步推進。彷徨之余，本文從空間規(guī)劃的概念切入，并通過系統(tǒng)地回顧我國空間規(guī)劃演進歷程、梳理空間規(guī)劃改革政策，澄心滌慮、回歸初心，全面地再認識國土空間規(guī)劃，以利更好地再出發(fā)。

1 探本溯源：空間規(guī)劃研究情況

1.1 空間規(guī)劃概念

歐洲聯(lián)合會區(qū)域規(guī)劃部長會議1983年首次對“空間規(guī)劃(Spatial Planning)”進行了定義，稱其為“經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)政策的地理表達”。作為現(xiàn)代城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的發(fā)源地英國，2004年率先提出將建立完善空間規(guī)劃體系。彼得·霍爾(P Hall)等認為，傳統(tǒng)的空間規(guī)劃可以一直追溯到早期英國城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等偏重于物質空間形態(tài)的規(guī)劃[1]。空間規(guī)劃作為一個舶來的專業(yè)術語，20世紀90年代后期傳播并深刻影響了中國城市規(guī)劃領域，對我國區(qū)域規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等領域也產(chǎn)生了不同程度的影響。唐子來等認為空間規(guī)劃一直以來就是協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的主要手段，并從單純的土地利用和空間布局延伸到涉及經(jīng)濟社會和政治領域的綜合規(guī)劃[2]。

通過分析，筆者認為在規(guī)劃全球化發(fā)展的21世紀初期，我國空間規(guī)劃的前身主要包括城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等。前者是后者在全球化形勢下的發(fā)展演化，延續(xù)了傳統(tǒng)物質形體規(guī)劃的優(yōu)點和塑造空間秩序的能力[3]，并且構成了我國空間規(guī)劃體系中不同層次的規(guī)劃[4]。雖然國內(nèi)學界就空間規(guī)劃有一定共識基礎，但對其的界定仍較為模糊，多數(shù)是基于學者自身研究角度、部門發(fā)展的描述性思考，尚缺乏統(tǒng)一的系統(tǒng)性認識。

直至2013年后，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《改革決定》)《生態(tài)文明體制改革總體方案》(以下簡稱《生態(tài)文明方案》)相繼出臺,明確指出我國空間規(guī)劃是建立在包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等在內(nèi)的各類空間性規(guī)劃基礎上形成的。2019年，《若干意見》則進一步指出：國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排。至此，我國關于國土空間規(guī)劃的定義、功能得以正式明確。

1.2 國內(nèi)外空間規(guī)劃體系

1.2.1 國外空間規(guī)劃體系

目前編制并實施空間規(guī)劃的國家因不同的地域特色、歷史文化、政治法律環(huán)境等而形成了各具特色空間規(guī)劃體系。其中，德國的“Raum planung”(空間規(guī)劃)是以“聯(lián)邦-州域-地區(qū)-城鎮(zhèn)”為主體的4級空間規(guī)劃體系，其地方城鎮(zhèn)規(guī)劃又分為預備性土地使用規(guī)劃和建設規(guī)劃。英國的“town and country planning”(城鄉(xiāng)規(guī)劃)包括“國家-區(qū)域-地方”3級空間規(guī)劃，其地方層面包含地方發(fā)展規(guī)劃和鄰里規(guī)劃。

各國空間規(guī)劃體系雖然各有不同，但層級清晰、分工明晰，具有較強的體系性和連續(xù)性，從而保障了對各自國土的全覆蓋規(guī)劃管理需求?？梢姡臻g規(guī)劃體系己逐步演化成各個國家對不同層次空間規(guī)劃的統(tǒng)稱。但各自系統(tǒng)的組織方式上也各具特色，與發(fā)展階段與國情特征緊密關聯(lián)。

1.2.2 國內(nèi)空間規(guī)劃體系

如前所述，國土空間規(guī)劃體系建立以前，我國并未建立嚴格意義上的、統(tǒng)一的國家空間規(guī)劃體系。傳統(tǒng)的空間規(guī)劃體系內(nèi)容多樣，本質上更像是各類空間性規(guī)劃的匯總，龐雜且不健全，長期存在規(guī)劃類型多、相互不銜接等問題。為此，國內(nèi)眾多領域學者進行了深入研究討論?？傮w上側重于對傳統(tǒng)各類空間性規(guī)劃的“物理整合”，重點強調(diào)理順宏觀層面的國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃縱向關系，以及整合部門間具有不同側重點的規(guī)劃的橫向關系[5]。

2019年，我國正式明確形成“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系，其涉及豐富的內(nèi)容和技術前所未有，且有別于國外空間規(guī)劃體系。莊少勤指出，要以“走新路”“守初心”“接地氣”為核心，指導國土空間規(guī)劃在理論、方法、實踐各層面突破創(chuàng)新，使規(guī)劃“能用、管用、好用”[6]。楊保軍等認為，重構國土空間規(guī)劃體系是生態(tài)文化時代對空間治理改革的具體要求，要著眼于“一優(yōu)三高”為長遠目標[7]。換言之，國土空間規(guī)劃既要守住生態(tài)底線，也要把控發(fā)展主線；既要樹立目標，也要解決問題；既要藍圖引領，也要強化治理。

1.3 空間規(guī)劃研究述評

空間規(guī)劃“舊”中有“新”。“新”在開創(chuàng)了新的概念和涵義，形成了新的規(guī)劃體系、方法和制度；“舊”在延續(xù)性，延續(xù)了傳統(tǒng)空間性規(guī)劃的優(yōu)點和處理空間秩序的能力。國外空間規(guī)劃起步早于國內(nèi)，已逐步形成了相對成熟且各具特色的空間規(guī)劃體系。我國國土空間規(guī)劃體系是在長期研究借鑒國外經(jīng)驗、結合自身特點剛剛建立起來的，被賦予了豐富內(nèi)涵和時代要求，其理論研究和實踐探索還有待進一步完善。

2 溫故知新：我國空間規(guī)劃演進

新的空間規(guī)劃體系架構并非一蹴而就，而是根植于我國特殊國情與規(guī)劃實踐的長期歷史經(jīng)驗?？臻g規(guī)劃體系改革之際，以大學院校為主的國內(nèi)眾多學者和專家，從城市化發(fā)展、城市與區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃發(fā)展、空間規(guī)劃體系建構、國家治理央地關系、資本貨幣與城市規(guī)劃關系等研究角度，對我國空間規(guī)劃發(fā)展進行了深入的分析。不論角度如何，對我國空間規(guī)劃演進段落的劃分趨同。通過梳理，筆者認為，我國空間規(guī)劃的發(fā)展演進以中共十八大為轉折點。2012年以前，空間規(guī)劃呈現(xiàn)由“城市-全域”“城規(guī)-兩規(guī)-多規(guī)”逐步發(fā)展的態(tài)勢；2013年之后，進入全域尺度下多規(guī)由“沖突-協(xié)調(diào)-統(tǒng)一”的新型空間規(guī)劃體系改革時期?？傮w上可分為兩大段落，即空間規(guī)劃的自我發(fā)展完善期和改革整合重構期，如圖1所示。

圖1 我國空間規(guī)劃演進與變革示意圖

2.1 各類空間規(guī)劃自我發(fā)展完善歷程

我國最早的空間規(guī)劃是現(xiàn)代城市規(guī)劃，源于工業(yè)革命以來對大城市發(fā)展所帶來的“城市病”的治理。它自20世紀20年代從西方借鑒而來，中間雖有起落甚至中斷，但不斷完善并延續(xù)至今。規(guī)劃，隨著國家各時期建設發(fā)展的具體需要而不斷演進，在城市發(fā)展過程中逐步占據(jù)引領作用[8]，成為指導我國空間建設的主力軍。自新中國成立到中共十八大前，這一時期的空間規(guī)劃發(fā)展可細分為起步階段、發(fā)展階段、完善階段三段歷程。

2.1.1 起步階段——城規(guī)主導、起落波動

建國初期，百廢待興，這一階段引導經(jīng)濟發(fā)展是規(guī)劃的第一要務，空間規(guī)劃主體是城市規(guī)劃，以服務工業(yè)化為首要目標，本質上是國民經(jīng)濟計劃的具體化，故而也因經(jīng)濟發(fā)展的變化而出現(xiàn)“大起大落”[9]。該階段的城市規(guī)劃，側重于物質性的空間規(guī)劃布局，主要包括城市整體和重點片區(qū)兩個層面，其中城市總體規(guī)劃又稱為初步規(guī)劃。與此同時，為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)項目與城市的關系以及基礎設施配套建設，當時建委從原蘇聯(lián)引進了區(qū)域規(guī)劃，后來因經(jīng)濟發(fā)展、社會變革而中斷。這一階段的初步規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，是我國空間規(guī)劃面向區(qū)域的第一次探索。

2.1.2 發(fā)展階段——兩規(guī)并存、相互制約

改革開放后，國民經(jīng)濟實現(xiàn)了快速發(fā)展。城市規(guī)劃得到了相應地恢復和發(fā)展，同時也出現(xiàn)了土地利用規(guī)劃。這一階段空間規(guī)劃呈現(xiàn)出城市規(guī)劃和土地規(guī)劃并進共存，在遵循各自不同的規(guī)劃邏輯和管理體系基礎上各展所長，同時規(guī)劃內(nèi)容互相制約，并逐步成為地方政府爭取土地發(fā)展權和資源要素配置、參與區(qū)域競爭的重要工具。

城市規(guī)劃長足進步。因與地方政府權益緊密關聯(lián)，城市規(guī)劃在這一階段得到了長足發(fā)展，形成了以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃為主體的城市規(guī)劃體系。其中新創(chuàng)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，從法理角度意味著城市規(guī)劃在空間上，正式由城市點狀向區(qū)域網(wǎng)狀邁進。然而，“以地方目標為導向”是這一階段城市規(guī)劃的一大特點，法定規(guī)劃一定程度上滿足不了部分經(jīng)濟發(fā)達的地方需求。為統(tǒng)籌縣市域開發(fā)與保護和區(qū)域設施布局，深圳、廈門等較發(fā)達城市開始探索面向全域的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃研究。為突破城市總體規(guī)劃的束縛、謀求城市擴展空間，在西歐空間規(guī)劃的影響下，廣州、南京等沿海發(fā)達城市還開展了面向縣市域的總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、概念規(guī)劃，描繪起地方全域發(fā)展宏圖。這些規(guī)劃探索極大拓寬了城市規(guī)劃的實踐領域。因此，城市規(guī)劃變得不僅是為了開發(fā)建設城市，還包括研究城市發(fā)展方向、確定目標和戰(zhàn)略、凝聚全社會共識等[7]，逐步演變?yōu)槊嫦蛉虻某鞘邪l(fā)展的藍圖。

土地規(guī)劃新生發(fā)展。為遏制土地浪費，加強國土的保護、整治與開發(fā)、利用，我國借鑒西歐和日本等地的國土規(guī)劃，并創(chuàng)設了土地利用規(guī)劃。前者曾覆蓋全國范圍，后因機構調(diào)整等因素被擱置；而后者從無到有、從以農(nóng)村土地為重點研究對象，逐步轉向全域覆蓋，開始了區(qū)域尺度的空間規(guī)劃探索，通過土地用途分類分區(qū)等方式，逐步形成了較為完善的土地利用規(guī)劃體系，自上而下地加強了土地的管控力度，對于城市規(guī)劃的約束逐漸加強。

這一時期，以城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為主的空間規(guī)劃逐步發(fā)展、初成體系，且都不同程度地探索和面向全域。但因地方擴張發(fā)展模式與要素垂直管制模式在體制、思維模式等方面截然不同，導致兩類規(guī)劃在市縣域空間上的沖突日益增多，協(xié)調(diào)工作收效甚微。

2.1.3 完善階段——多規(guī)混雜、自成體系

進入21世紀，隨著經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化的加快推進，城鄉(xiāng)二元分割、資源環(huán)境破壞和空間重疊沖突等方面問題日益凸顯。國家多個部門和省市紛紛采取措施，探索改進和制定各類空間規(guī)劃作為調(diào)控手段，統(tǒng)籌全域保護和開發(fā)。因此，區(qū)域規(guī)劃、國土規(guī)劃得以重啟，還催生了諸多新型空間類規(guī)劃,如主體功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃，涵蓋林地、濕地、草原、海島等資源規(guī)劃，以及為協(xié)調(diào)各類空間規(guī)劃之間矛盾的“多規(guī)合一”。這一階段既是各類傳統(tǒng)空間規(guī)劃的自我完善階段，也是探索新型空間規(guī)劃的重要轉折期。總體上，在市縣域層面形成以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃為主體，其他空間規(guī)劃互為補充的多規(guī)局面。

城鄉(xiāng)規(guī)劃體系重構完善?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌”是這一階段的規(guī)劃主線。一方面，重新建構了“城鎮(zhèn)體系-城市-鎮(zhèn)-鄉(xiāng)-村莊”的五級城鄉(xiāng)規(guī)劃體系；另一方面，浙、蘇、粵、魯、川、渝等地多地相繼開始探索市縣域規(guī)劃現(xiàn)實“全域覆蓋、多規(guī)協(xié)調(diào)”的路徑，出現(xiàn)了諸如縣市域總體規(guī)劃、區(qū)縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、縣市域城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、縣市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃等實踐形式[10]，標志著城市規(guī)劃實現(xiàn)了從項目落實到全域布局再到公共政策的轉型探索，成為綜合性的空間規(guī)劃。

土地利用總體規(guī)劃改進。為了改變在實際操作過程中目標指標一再被突破的局面，土地利用規(guī)劃也嘗試著改進和完善。樹立了“全局、彈性、動態(tài)”的理念，加強對經(jīng)濟、生態(tài)、社會等方面的評價，側重點由土地單要素向滿足多目標轉變，并隨之增加了確定土地利用方向與用地指標、優(yōu)化土地利用結構和布局、劃定土地利用分區(qū)與管制規(guī)則等方面的內(nèi)容。

國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃重啟。為進一步加強區(qū)域空間的管控，國土部和發(fā)改委先后又重啟了國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，研究層面主要集中在省市級和跨行政區(qū)域。由于二者的規(guī)劃技術與管理工作基礎薄弱，致使規(guī)劃職能難以充分發(fā)揮[4]。

主體功能區(qū)規(guī)劃的創(chuàng)設。為了應對國內(nèi)外經(jīng)濟形勢和挑戰(zhàn)，基于產(chǎn)業(yè)、空間、人口、資源、環(huán)境等因素國家發(fā)改委創(chuàng)設了主體功能區(qū)劃。該規(guī)劃主要應用于國省級宏觀層面，主要通過空間區(qū)劃、政策制定來管控空間發(fā)展和土地利用，對國土空間的開發(fā)具有戰(zhàn)略性、基礎性、約束性等指導作用。由于缺乏法律和技術支撐，作用未能達到預期。

“多規(guī)合一”探索。針對各類空間規(guī)劃在市縣域層面日益凸顯的空間矛盾，國家有關部門和部分市縣先后開始了全域“多規(guī)合一”探索。蘇州、寧波、安溪等6個市縣經(jīng)國家發(fā)改委批準開展了“三規(guī)合一”試點工作，由于缺乏體制保障，改革效果不盡如人意。此后，為協(xié)調(diào)兩規(guī)在圖斑上的矛盾，解決項目落地困難等實際問題，上海、武漢、廣州等地相繼采取制度創(chuàng)新或機構整合等方式，自發(fā)開展了“兩規(guī)合一”“三規(guī)合一”的探索。

這一階段的空間規(guī)劃發(fā)展總體呈現(xiàn)全域化、綜合化、多樣化的特點，各類空間規(guī)劃的“規(guī)劃邊界”逐漸模糊。由于缺乏頂層設計、政府事權劃分不清，加劇了空間規(guī)劃編制事權的爭奪。各部門都把“空間協(xié)調(diào)發(fā)展和治理”列為各自的規(guī)劃目標，規(guī)劃期限、規(guī)劃內(nèi)容、技術標準、實施手段各搞一套，自成體系[9]。因部門間所采用的基礎底圖底數(shù)、坐標體系不盡相同，難以在同一空間有效整合，空間規(guī)劃與部門職責重疊沖突的問題進一步加劇，給國家和地方的發(fā)展質量與治理效率帶來了影響。

2.2 新型空間規(guī)劃改革整合重構歷程

隨著全面深化改革工作的深入實施，國家做出了“建立空間規(guī)劃體系”的戰(zhàn)略部署，以應對“政出多門”的各類空間規(guī)劃之間矛盾加深，和生態(tài)環(huán)境惡化、資源能源趨緊等問題。面向“全域覆蓋、多規(guī)合一”的空間規(guī)劃改革，自此拉開序幕，并細分為試點、重構兩個階段。

2.2.1 試點階段——政策指導、分頭探索

2013年以來，隨著中央指導意見和政策的相繼出臺，一場全國范圍、自上而下推進空間規(guī)劃體系改革的局面逐步形成。各地的規(guī)劃試點工作，為國土空間規(guī)劃體系的建立，提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。

市縣“多規(guī)合一”試點。2014年8月，國家四部委在全國范圍內(nèi)選取28個市縣開展“多規(guī)合一”試點工作。各試點聚焦部門交叉管理帶來的空間沖突、缺乏銜接等問題，認真摸清底數(shù)、揭露矛盾，尋找和消除“矛盾圖斑”，并最終形成“一張藍圖、一本規(guī)劃”指導工作的局面。同時在堅持保護優(yōu)先、突出結構優(yōu)化、面向全域管控、探索體制創(chuàng)新等方面形成共識。但各部委大多基于各自的政策工具制定技術指引推進試點工作，受部門思維局限，對“多規(guī)合一”的理解不盡相同，形成了三種改革方案。趙民等學者[9]認為，“政出多門”無法從根本上解決規(guī)劃重疊沖突的問題，難以形成長久可實施的“多規(guī)合一”。

“三級聯(lián)動”的省級空間規(guī)劃試點。2017年1月，在實施市縣級試點工作基礎上，中央進一步提出對省空間規(guī)劃試點的工作要求，海南等9省份入選，要求采取“上下聯(lián)動、協(xié)同推進”的工作方式，同步推進省級、市級、縣級空間規(guī)劃編制試點，以確?？臻g規(guī)劃的相互銜接、分級管理。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，確定了“先棋盤、后棋子、編規(guī)劃、建平臺”的規(guī)劃路徑，盡管后續(xù)因機構改革而告停，但為后續(xù)國土空間規(guī)劃的編制，提供了可借鑒的寶貴經(jīng)驗。

“努力探索”的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃試點。2017年下半年，住建部繼續(xù)落實中央關于空間規(guī)劃改革精神，選取蘇浙兩省，廣州、廈門等15市作為城市總體規(guī)劃編制改革的試點地區(qū)，并從戰(zhàn)略引領、剛性控制、規(guī)劃落實等方面提出試點要求。2018年初，國土部也在部署開展了新一輪土地利用總體規(guī)劃編制試點工作。但最終都因機構改革而擱置。

2.2.2 重構階段——整合歸一、重新建構

在具備充分的改革試點經(jīng)驗的條件下，國家實施了一系列重大部署。2018年3月，中央從體制機制層面做出根本性改革，對現(xiàn)有空間性管理部門進行整合，組建自然資源部，實現(xiàn)了空間規(guī)劃權的高度統(tǒng)一，為重構國家空間規(guī)劃體系奠定了基礎，從此空間規(guī)劃的編制將政出一門，“九龍治水”成為歷史。

2019年5月，《若干意見》正式印發(fā)，標志著空間規(guī)劃體系改革重構的確立。為規(guī)范全國國土空間規(guī)劃編制工作，提高規(guī)劃的科學性，自然資源部陸續(xù)印發(fā)規(guī)劃編制指南。同時多次召開全國國土空間規(guī)劃編制工作推進視頻會，指導各地國土空間規(guī)劃開展。

截至目前，全國國土空間規(guī)劃和大部分省級國土空間規(guī)劃已進入評審階段，而大量的市縣國土空間規(guī)劃(國批城市除外)或在方案編制過程中、或在徘徊等待上級規(guī)劃傳導過程中逐步前行。

2.3 空間規(guī)劃演進特點

長期以來，我國各類空間規(guī)劃在國土空間有效保護與合理利用、支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展等方面起到了很好的促進作用，得到了適應性的發(fā)展。其中，城市規(guī)劃內(nèi)容不斷擴充、空間不斷拓展、范疇不斷跨越，形成綜合性強、體系完整、理論充實、技術成熟的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。但在縱向管理層級上呈現(xiàn)出“頭輕腳重”的特征。其在宏觀戰(zhàn)略研究、結構性規(guī)劃管控、以人為本的城鄉(xiāng)要素綜合配置能力等方面，有比較明顯的優(yōu)勢，值得繼承。但也存在不少問題，如：側重于地方層面的思考，以發(fā)展建設為導向；著重建設空間的規(guī)劃與管控，對非建設地區(qū)的空間資源缺乏有效配置和管控手段等。土地利用規(guī)劃管制手段日漸多樣、信息平臺不斷完善，形成自上而下以供定需、層層落實剛性管控的土地規(guī)劃和管控體系。其在分區(qū)管制用途、分類控制指標、整治整理土地的優(yōu)點值得借鑒，但也存在規(guī)劃內(nèi)容和管控要素相對單一，缺乏戰(zhàn)略思維和人本導向；重指標管控、輕空間布局，重耕地保護、輕用地統(tǒng)籌等問題。

我國的空間規(guī)劃的演進，是一個從無到有、由“多”合“一”，從點到面、由“單一”到“綜合”的過程；也是一個吸收借鑒國外經(jīng)驗、結合自身特點逐步發(fā)展、改革、創(chuàng)新的過程。空間規(guī)劃不但長期服務于國家的經(jīng)濟發(fā)展，而且因不同階段的發(fā)展重點和發(fā)展理念而日漸豐富，也因社會矛盾演變和生態(tài)環(huán)境保護而逐步完善，還因城鄉(xiāng)規(guī)劃建設、自然資源管理等自身問題而不斷革新。

3 爬梳剔抉：改革背景政策梳理

建構國土空間規(guī)劃體系，是新時期國家為解決現(xiàn)實矛盾、建設生態(tài)文明、落實以人民為中心做出的重大部署。為更好地落實新時期發(fā)展理念和要求、服務國家經(jīng)濟社會發(fā)展和空間治理需要，有必要深入解讀近年來尤其是十八大全面深化改革以來中央有關政策文件和重要講話報告，理清指導思想和工作要求，進一步明確工作方向。

3.1 關于空間規(guī)劃體系改革的重要政策文件

2013年《改革決定》的正式發(fā)布，標志著中國改革開放的新階段，《生態(tài)文明方案》等政策文件的陸續(xù)發(fā)布，對空間規(guī)劃體系的改革指明方向，如圖2所示。

圖2 國土空間規(guī)劃改革歷程示意圖

3.1.1 空間規(guī)劃體系改革是加快生態(tài)文明建設、構建國家治理體系的重要組成部分

《改革決定》在第十四部分“加快生態(tài)文明制度建設”中提出“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制”?？梢?，空間規(guī)劃改革是源自生態(tài)文明體制改革的制度設計，建立空間規(guī)劃體系既是生態(tài)文明制度建設的抓手，也是建構國家治理體系的重要組成部分，同時還承載著不斷推進全面深化改革目標實現(xiàn)的重大職責。

3.1.2 空間規(guī)劃體系是生態(tài)文明體制改革的核心內(nèi)容和解決方案

《生態(tài)文明方案》提出“以構建以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內(nèi)容”的改革目標，提出編制統(tǒng)一空間規(guī)劃、推進市縣“多規(guī)合一”、創(chuàng)新規(guī)劃編制辦法、整合規(guī)劃編制部門等具體解決方案，點明空間治理的重要性，尤其是市縣空間規(guī)劃改革的重要性和緊迫性。

3.1.3 關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見

《若干意見》指出，建立國土空間規(guī)劃體系，“是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進生態(tài)文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措，是堅持以人民為中心、實現(xiàn)高質量發(fā)展和高品質生活、建設美好家園的重要手段，是保障國家戰(zhàn)略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)兩個一百年奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求”。由此可見，在規(guī)劃內(nèi)容上需落實生態(tài)文明、踐行綠色發(fā)展，要以人民為中心、促進高質量發(fā)展和高品質生活，應體現(xiàn)國家意志、落實國家戰(zhàn)略。在規(guī)劃方法上，要做到“全國統(tǒng)一、責權清晰、科學高效”，最終作為國土空間的頂層設計，“發(fā)揮在國家規(guī)劃體系中的基礎性作用，為國家發(fā)展規(guī)劃落地實施提供空間保障?！?/p>

3.2 關于國土空間規(guī)劃要求的重要報告

習總書記在各個時期的重要講話，展現(xiàn)了不同階段的發(fā)展重點和社會矛盾的演變，點明了國土空間規(guī)劃編制的方向和要求，從而引導我國的國土空間規(guī)劃隨之日漸豐富與完善。

3.2.1 習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告

習近平總書記在黨的第十九次代表大會上指出，我國已進入中國特色社會主義新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已然成為新的社會主要矛盾。因此，要堅持生態(tài)文明建設，以新發(fā)展理念引領經(jīng)濟高質量發(fā)展，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式。這也是對國土空間規(guī)劃編制工作的具體要求。

3.2.2 習近平總書記參加內(nèi)蒙古代表團審議的講話

習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議內(nèi)蒙古代表團審議時，再次對國土空間規(guī)劃的編制提出具體要求：一是要貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌好經(jīng)濟和生態(tài)的關系，探索處一條符合戰(zhàn)略定位、體現(xiàn)地方特色，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質量發(fā)展新路子；二是要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。其中，值得關注的是“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、高質量發(fā)展、新發(fā)展理念、底線思維、‘三區(qū)三線’、本地特色等”，不僅僅是對內(nèi)蒙古提的，更是對全國的國土空間規(guī)劃進一步提出的具體方向和要求。

3.3 國土空間規(guī)劃核心要義

新時代有新矛盾，也有新理念、新要求。生態(tài)文明建設要求更高質量的空間發(fā)展模式，經(jīng)濟社會發(fā)展要求更高品質的國土空間供給，時代改革進步要求更高效能的空間治理水平。本文認為，新時代下，國土空間規(guī)劃需要新思維，應以“生態(tài)文明建設”為根本遵循，以“國家戰(zhàn)略保障”為基本邏輯，以“以人民為中心”為基本出發(fā)點，以“空間治理提效”為落腳點，這是空間規(guī)劃改革以來中央核心要求所在。故而，國土空間規(guī)劃編制應強化和落實“戰(zhàn)略引領”與“生態(tài)優(yōu)先”兩個導向，面向“高質量發(fā)展、高品質生活、高效能治理”三高要求。簡而言之，即“雙導三高”，這是新時代國土空間規(guī)劃的核心要義。

4 結語

國土空間規(guī)劃是新時代空間治理的重要抓手，是基于城市規(guī)劃、借鑒國外經(jīng)驗、結合國情變化不斷完善、逐步演進、因應變革形成的新型空間規(guī)劃。故而應立足于新的時代要求，用全新的理念和思維，在全新的框架體系下認識國土空間規(guī)劃的核心要義。對照城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等傳統(tǒng)空間性規(guī)劃，國土空間規(guī)劃在規(guī)劃理念、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃實施、規(guī)劃方法4個方面具有明顯的轉變，如圖3所示。

圖3 國土空間規(guī)劃“四個轉變”示意圖

國土空間規(guī)劃涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、林業(yè)、海洋、生態(tài)等眾多領域，各自的知識結構、思維邏輯、技術方法、管控手段各不相同。規(guī)劃編制過程中，應摒棄傳統(tǒng)空間規(guī)劃的老思路和以往經(jīng)驗的孤傲姿態(tài)，加強各專業(yè)、各團隊的跨界協(xié)作，取長補短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，共同統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)全域的保護與開發(fā)。同時加強縱向層級間、橫向部門間的聯(lián)動與協(xié)同，保障規(guī)劃的傳導“合一”；強化大數(shù)據(jù)分析、風環(huán)境模擬、多維度場景構建等新技術應用，提高規(guī)劃的科學性。

當下，“頭部”(國家和省級)規(guī)劃工作進入收尾階段，而“腳部”(市縣級)規(guī)劃工作正處關鍵節(jié)點，任重道遠。作為國家空間治理體系中的重要環(huán)節(jié)、完善國土空間規(guī)劃體系的關鍵層級，同時也是城市規(guī)劃長期實踐探索的“主戰(zhàn)場”——市縣級國土空間規(guī)劃，應充分吸收城市規(guī)劃的長處和其他空間類規(guī)劃的優(yōu)點，按照生態(tài)文明新時代新要求，因地制宜地夯實基礎工作(包括摸清底圖底數(shù)、推進評估工作、開展專題研究、明晰問題短板、識別風險挑戰(zhàn)等)、加強戰(zhàn)略研究(謀劃發(fā)展定位、確定戰(zhàn)略目標、對標指標參數(shù)等)、統(tǒng)籌三線劃定(合理劃定生態(tài)保護紅線、科學劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、對接永久基本農(nóng)田核實補劃)，設定不同情境做出相應預案，逐步優(yōu)化國土空間格局，保障市縣級國土空間規(guī)劃不缺位、不遲到，及時有效地融入全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。