□周 蓉，李亞萍

（西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 西藏 拉薩 850000）

1 特色小城鎮(zhèn)影響因素的分析框架

在特色小城鎮(zhèn)的理論分析框架下，探尋影響西藏特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的影響因素離不開(kāi)對(duì)制度、政策、經(jīng)濟(jì)、科技等因素的考量。根據(jù)系統(tǒng)論要求，在堅(jiān)持政治原則的基礎(chǔ)上，同時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、社會(huì)環(huán)境、科技發(fā)展、文化傳統(tǒng)等因素的共同作用，認(rèn)為PEST 分析方式最合適。PEST 模型是分析宏觀環(huán)境的有效工具，能夠全面分析組織外部環(huán)境，同時(shí)能識(shí)別一切對(duì)組織有沖擊作用的力量，是調(diào)查組織外部影響因素的有效方法，可以通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)4 個(gè)方面掌握宏觀環(huán)境，并評(píng)價(jià)這些因素對(duì)組織戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略制定的影響。

特色城鎮(zhèn)的發(fā)展在一定時(shí)期存在一定的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，面臨外部機(jī)遇與威脅，機(jī)遇與威脅不是一成不變的，在一定條件下會(huì)相互轉(zhuǎn)換。因此，從政治（P）、經(jīng)濟(jì)（E）、社會(huì)（S）和技術(shù)（T）等方面對(duì)特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展環(huán)境進(jìn)行SWOT 分析，有利于了解特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的環(huán)境條件，從而為特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展提供戰(zhàn)略性的決策，促進(jìn)西藏特色小城鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展。采用德?tīng)柗品?、頭腦風(fēng)暴法對(duì)我國(guó)特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展條件進(jìn)行了專題思考與討論，結(jié)合西藏特點(diǎn)進(jìn)行資料梳理，構(gòu)建SWOT-PEST 矩陣分析表。SWOT-PEST 分析法從組織內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)（S）與劣勢(shì)（W）以及外部機(jī)會(huì)（O）與威脅（T）兩個(gè)方面、4 個(gè)維度展開(kāi)分析，每一個(gè)維度又可根據(jù)不同的分析對(duì)象從政治（P）、經(jīng)濟(jì)（E）、社會(huì)（S）和技術(shù)（T）等角度進(jìn)行具體分析，然后將具體分析內(nèi)容和維度在矩陣中列出，根據(jù)4 個(gè)交叉點(diǎn)梳理4 種策略。

2 西藏特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵影響因素分析

2.1 優(yōu)勢(shì)分析

2.1.1 政治因素

西藏自治區(qū)政治環(huán)境穩(wěn)定，跨越式發(fā)展深入推進(jìn)，政策扶持優(yōu)勢(shì)明顯。為了推進(jìn)特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)和促進(jìn)邊疆農(nóng)牧區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展，國(guó)家和自治區(qū)分別從宏觀和微觀層面推出了不同的政策內(nèi)容，涉及特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)規(guī)劃、特色小城鎮(zhèn)建設(shè)金融和財(cái)政支持政策等。

同時(shí)，各地市政府針對(duì)本地區(qū)特色城鎮(zhèn)建設(shè)，提供和出臺(tái)了配套的優(yōu)惠政策、招商引資政策，用于特色小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才引進(jìn)和交流合作等。這些政策為特色小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了優(yōu)良的投資政策環(huán)境，有助于引入企業(yè)投資當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步壯大了特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模。

2.1.2 經(jīng)濟(jì)因素

近年來(lái)，西藏自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化。截至2018 年底，西藏自治區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值為1 477.63 億元，較2017 年同比增長(zhǎng)167 億元；2018 年底，全區(qū)人均GDP 為43 398 元，比2017 年增長(zhǎng)5 000 元。

西藏旅游業(yè)發(fā)達(dá)，經(jīng)過(guò)60 余年的發(fā)展，西藏成為最受歡迎的旅游目的地之一，進(jìn)而帶動(dòng)了服務(wù)業(yè)發(fā)展。西藏旅游業(yè)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)潛力巨大，消費(fèi)檔次升級(jí)。2018 年西藏自治區(qū)農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民人均純收入分別超過(guò)11 000 元和33 000 元，剔除價(jià)格因素，實(shí)際增幅超過(guò)10%；全年城市人均消費(fèi)支出23 029 元，農(nóng)村人均消費(fèi)支出7 452.1 元。經(jīng)過(guò)60 年跨越式發(fā)展，西藏現(xiàn)代公共基礎(chǔ)設(shè)施有了較大改善，奠定了特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。

2.1.3 自然資源因素

西藏地處我國(guó)西南邊陲，因其獨(dú)特的地理位置，形成了獨(dú)特的自然旅游資源和人文旅游資源，更有豐富的水資源、礦產(chǎn)資源、太陽(yáng)能等資源。世界第一高峰珠穆朗瑪峰、世界上最深的峽谷雅魯藏布大峽谷等自然資源位于西藏；布達(dá)拉宮、大昭寺等世界文化遺產(chǎn)也位于西藏。西藏迷人的自然風(fēng)光、天上阿里、眾多的文物資源、未被破壞的自然生態(tài)環(huán)境和淳樸的藏民族民風(fēng)民俗等使世界各地的游客向往，這都是西藏特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的自然資源優(yōu)勢(shì)。

2.1.4 社會(huì)文化因素

西藏自治區(qū)人口以藏族為主，宗教信仰以藏傳佛教為主，作為“中國(guó)最后一片凈土”，因其獨(dú)特的社會(huì)文化因素吸引了大量朝圣者。西藏農(nóng)牧民的價(jià)值觀以不殺生、尊重生命、注重輪回為主，同時(shí)更加注重自力更生，有著頑強(qiáng)的生命力，為人淳樸單純，吃苦耐勞，更易珍惜和感恩幸福的生活，具有發(fā)展特色小城鎮(zhèn)的社會(huì)文化優(yōu)勢(shì)。

2.1.5 技術(shù)因素

西藏自治區(qū)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平逐年上升、不斷增強(qiáng)。工業(yè)化與信息化相互促進(jìn)發(fā)展，區(qū)域產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力有所提高。目前雖然邊疆農(nóng)牧區(qū)的信息化水平較低，但其他地區(qū)的信息化基本可以滿足本地區(qū)特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)、推進(jìn)、宣傳需要，也能在基本上保證特色小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化、集聚化發(fā)展需要。

2.2 劣勢(shì)分析

2.2.1 政治法律因素

從政府職能視角看，西藏自治區(qū)政府及其基層政府適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的職能定位還需進(jìn)一步科學(xué)化，守舊的政治體制不能適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，政府行政職能和行政效率還有提升空間，尤其在公共服務(wù)供給方面仍有待提高，需要加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)建服務(wù)型政府。

從政策體系看，西藏自治區(qū)還未形成特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策體系，對(duì)特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建與培育重視程度一般，突出表現(xiàn)在僅發(fā)布了特色小鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)及公布特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單，所發(fā)布的指導(dǎo)意見(jiàn)主要是對(duì)國(guó)家層面指導(dǎo)意見(jiàn)的要點(diǎn)復(fù)述，未能根據(jù)自治區(qū)的發(fā)展情況，有針對(duì)性地在建設(shè)目標(biāo)、實(shí)施步驟、建設(shè)時(shí)序、創(chuàng)建要求、成果效益、保障措施等方面予以指引，自治區(qū)上報(bào)的特色小鎮(zhèn)主要依靠行政命令，由政府提名安排、發(fā)布相關(guān)政策、規(guī)定特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建時(shí)間和數(shù)量及規(guī)模等硬性規(guī)定與表層要求，缺乏內(nèi)在的創(chuàng)建評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)。特別是至今尚未制定特色小鎮(zhèn)監(jiān)督考核機(jī)制與動(dòng)態(tài)淘汰機(jī)制，導(dǎo)致個(gè)別地方出現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的“運(yùn)動(dòng)化”評(píng)估、“任務(wù)式”推廣與“粗放式”發(fā)展，容易出現(xiàn)特色小鎮(zhèn)無(wú)特色或夸大與偽造特色等不良現(xiàn)象。

2.2.2 經(jīng)濟(jì)因素

西藏自治區(qū)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，取得了一定的經(jīng)濟(jì)建設(shè)成效。根據(jù)特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)投入來(lái)看，平均一個(gè)特色小鎮(zhèn)投資額約為70 億元，規(guī)模較小的約為10 億元，而規(guī)模較大的則達(dá)100 億元以上。

西藏經(jīng)濟(jì)屬于投資拉動(dòng)型，具有非典型二元結(jié)構(gòu)特征，且絕大部分收入來(lái)自于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，自身造血能力不足，目前還不能完全應(yīng)用自給自足的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，經(jīng)濟(jì)短板問(wèn)題突出，限制了特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)投入。

2.2.3 社會(huì)文化因素

（1）西藏特殊的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式深刻影響著農(nóng)牧民的思想觀念，牧民普遍具有“小富即安”的保守觀念，其創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)思想和行為方向需要基層干部、鄉(xiāng)村能人的引領(lǐng)與激勵(lì)。

（2）全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，西藏人口受教育文化程度較低。在農(nóng)牧區(qū)傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的影響下，部分農(nóng)牧民家庭子女被動(dòng)接受傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，勞動(dòng)力素質(zhì)偏低，無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代化生產(chǎn)。

（3）傳統(tǒng)文化與遺產(chǎn)保護(hù)缺少特色。“特色”二字體現(xiàn)在特色產(chǎn)業(yè)與特色文化上，在第二批全國(guó)特色小鎮(zhèn)的評(píng)審意見(jiàn)中，比較突出的是傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)保護(hù)問(wèn)題，如注重傳統(tǒng)文化保護(hù)和傳承，弘揚(yáng)中國(guó)文化和藏族歷史文化等。根據(jù)專家反饋，部分小鎮(zhèn)在規(guī)劃時(shí)未能與當(dāng)?shù)氐匦蔚孛灿袡C(jī)結(jié)合，未能延續(xù)傳統(tǒng)小鎮(zhèn)風(fēng)貌，未能順應(yīng)當(dāng)?shù)厝丝诩酆蜕a(chǎn)生活需要，導(dǎo)致小鎮(zhèn)原本具有歷史特色的城鎮(zhèn)風(fēng)貌逐漸消失。

2.2.4 技術(shù)因素

（1）特色產(chǎn)業(yè)是特色小城鎮(zhèn)及其居民可持續(xù)發(fā)展的依賴，但在特色產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)吸收創(chuàng)新中，重引進(jìn)、輕吸收現(xiàn)象嚴(yán)重。產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新較難，這與西藏傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體系，人力資源數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策等有較大關(guān)系。

（2）西藏的科學(xué)技術(shù)研發(fā)水平雖逐年提高，但在地區(qū)生產(chǎn)總值中的比重還比較低。

（3）產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施欠缺。在特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)中，先進(jìn)的技術(shù)平臺(tái)和關(guān)鍵平臺(tái)欠缺，尤其是公共服務(wù)等周邊配套設(shè)施極度欠缺，不能滿足特色產(chǎn)業(yè)快速、可持續(xù)發(fā)展。

（4）專業(yè)人才缺失嚴(yán)重。西藏人力資源數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)有特殊性，在受教育程度及就業(yè)趨向方面受到西藏傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)文化的影響較大，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中專業(yè)人才缺失嚴(yán)重。此外，引進(jìn)的外來(lái)人才因西藏特殊的地理自然環(huán)境未能長(zhǎng)期扎根。

2.3 機(jī)遇分析

2.3.1 政治法律因素

近年來(lái)，西藏自治區(qū)對(duì)社會(huì)民生和公共服務(wù)領(lǐng)域先后進(jìn)行統(tǒng)籌安排、頂層設(shè)計(jì)，形成了嚴(yán)密的政策體系，特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)目標(biāo)之一就是完善公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的就業(yè)和保證生計(jì)的可持續(xù)性。《西藏自治區(qū)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃》《西藏自治區(qū)公共服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》等都明確了相應(yīng)的保障標(biāo)準(zhǔn)及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，為西藏特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)創(chuàng)造了有利條件。

2.3.2 經(jīng)濟(jì)因素

（1）西藏經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，在2020 年第一季度領(lǐng)跑全國(guó)，這得益于宏微觀政策的支持，重點(diǎn)體現(xiàn)在西藏交通等配套設(shè)施不斷完善，尤其是交通業(yè)在特色小城鎮(zhèn)各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要作用。特色旅游產(chǎn)業(yè)因旅游活動(dòng)目的地的異質(zhì)性等特點(diǎn)，促使旅游者對(duì)交通設(shè)施有安全、快捷、舒適等要求，不斷完善交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及其配套設(shè)施，為西藏特色旅游產(chǎn)業(yè)及特色旅游小城鎮(zhèn)的發(fā)展創(chuàng)造了便利條件。2006 年青藏鐵路的開(kāi)通運(yùn)營(yíng)，為西藏同內(nèi)地的聯(lián)系帶來(lái)了機(jī)遇，2020 年川藏鐵路開(kāi)通為西藏經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展創(chuàng)造了條件。

（2）西部大開(kāi)發(fā)新格局的形成，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小東西部地區(qū)發(fā)展差距、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定、擴(kuò)大民族地區(qū)高水平開(kāi)放發(fā)展新格局起到促進(jìn)作用。

2.3.3 社會(huì)文化因素

（1）受教育水平顯著提高。根據(jù)西藏自治區(qū)政府公布的數(shù)據(jù)可知，西藏農(nóng)牧民的平均受教育年限在2019 年底已經(jīng)達(dá)到了9 年，這說(shuō)明西藏的教育事業(yè)蓬勃發(fā)展。

（2）文化事業(yè)迅速發(fā)展。現(xiàn)代教育發(fā)展、技能培訓(xùn)、普通話培訓(xùn)等文化事業(yè)發(fā)展促使西藏農(nóng)牧民接受現(xiàn)代文化的浸染，對(duì)知識(shí)、技能有一定的渴求。

（3）公共服務(wù)的均等化日益完善。西藏城鄉(xiāng)居民對(duì)公共服務(wù)的需求更加注重效率、公平，近年來(lái)西藏政府對(duì)醫(yī)療保健、教育、文化等公共服務(wù)的供給呈現(xiàn)良好態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展。

2.3.4 技術(shù)因素

隨著精準(zhǔn)扶貧的持續(xù)推進(jìn)，尤其是教育扶貧、就業(yè)扶貧、科技扶貧等工作的開(kāi)展，促進(jìn)了西藏農(nóng)牧民對(duì)知識(shí)的渴望、對(duì)技術(shù)的了解、對(duì)社會(huì)的重新認(rèn)識(shí)和定位。同時(shí)，西藏自治區(qū)大力引進(jìn)專業(yè)化人才分配到基層的各行各業(yè)各部門(mén)，這些人才能夠掌握互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，擁有先進(jìn)的管理理念、產(chǎn)業(yè)技術(shù)，這為西藏特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了技術(shù)機(jī)遇。以西藏特色旅游產(chǎn)業(yè)為例，旅游業(yè)是西藏的支柱產(chǎn)業(yè)，2014 年8 月旅游業(yè)商會(huì)成立，強(qiáng)調(diào)通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)的資源整合，促進(jìn)西藏旅游市場(chǎng)的信息化和西藏旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，充分利用信息資源，不斷提高西藏旅游的接待服務(wù)水平，為西藏旅游業(yè)的發(fā)展及其周邊配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)契機(jī)。

2.4 挑戰(zhàn)分析

2.4.1 政治法律因素

（1）政策落實(shí)不順暢。政策定位與政策落實(shí)存在偏差，特色小城鎮(zhèn)政策定位不準(zhǔn)，與特色小城鎮(zhèn)住戶溝通不暢[1]。特色小城鎮(zhèn)的定位并不是以旅游驅(qū)動(dòng)型城鎮(zhèn)為主，但目前西藏大部分特色小城鎮(zhèn)以旅游業(yè)為支撐產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，因政策宣講人員與特色小城鎮(zhèn)建設(shè)地住戶溝通不暢，在特色小城鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)項(xiàng)目用地等困難，使政策落實(shí)不暢。

（2）政策法規(guī)有待健全。西藏特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)及其制度規(guī)范均存在滯后實(shí)踐的問(wèn)題?，F(xiàn)有的政策法規(guī)覆蓋面不全，難免使西藏特色小城鎮(zhèn)建設(shè)“摸著石頭過(guò)河”。要想使西藏特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展達(dá)到推進(jìn)西藏城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)資源配置的均等化、完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展等作用，必須完善特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的政策、法規(guī)等頂層設(shè)計(jì)，完善考核考評(píng)激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)國(guó)家和地方政府的協(xié)同，以加強(qiáng)西藏特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的具體實(shí)踐投入和監(jiān)督。

2.4.2 經(jīng)濟(jì)因素

（1）經(jīng)費(fèi)保障不足?，F(xiàn)有保障政策對(duì)西藏特色小城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏專門(mén)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，導(dǎo)致西藏特色小城鎮(zhèn)的預(yù)算和相關(guān)工作持續(xù)開(kāi)展存在困難。一方面，政府對(duì)特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)較為重視，前期投入較充足，但是后續(xù)內(nèi)生動(dòng)力的開(kāi)發(fā)與人員可持續(xù)生計(jì)的保障不足。另一方面，西藏經(jīng)濟(jì)本身需要依靠國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付部分較多，資金來(lái)源渠道單一，西藏自治區(qū)政府未將特色小城鎮(zhèn)建設(shè)與西藏農(nóng)牧區(qū)民生項(xiàng)目的投入統(tǒng)合，未能形成統(tǒng)一的長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制。

（2）特色小城鎮(zhèn)的溢出效應(yīng)不明顯。不可否認(rèn)的是，西藏特色小城鎮(zhèn)建設(shè)有西藏濃厚的歷史文化底蘊(yùn)渲染、自然生態(tài)環(huán)境的吸引，但因保護(hù)西藏特殊的生態(tài)環(huán)境、維護(hù)邊疆民族地區(qū)穩(wěn)定等需求，未能充分發(fā)揮特色小城鎮(zhèn)的溢出效應(yīng)。

2.4.3 社會(huì)文化因素

（1）特色小城鎮(zhèn)同質(zhì)性較高。西藏嚴(yán)格意義上是以藏族為主的少數(shù)民族地區(qū)，特殊的自然生態(tài)環(huán)境、名勝古跡、傳統(tǒng)文化、地理位置等在特色小城鎮(zhèn)建設(shè)上有著較高的同質(zhì)性。西藏特色小城鎮(zhèn)建設(shè)以旅游產(chǎn)業(yè)為主，同時(shí)覆蓋民族特色手工業(yè)等，因此限制了西藏特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的異質(zhì)性。

（2）傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代化的適應(yīng)與調(diào)整。西藏農(nóng)牧民文化素質(zhì)偏低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)與經(jīng)營(yíng)管理意識(shí)薄弱。特色小城鎮(zhèn)以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，面臨市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。因此，特色小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)、建設(shè)與經(jīng)營(yíng)需要與當(dāng)?shù)刈暨M(jìn)行傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化之間的調(diào)適。

2.4.4 技術(shù)因素

專業(yè)化人才不足是西藏小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的短板，導(dǎo)致西藏特色小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展創(chuàng)新不足，從而影響了西藏經(jīng)濟(jì)效益和溢出效益。目前西藏人力資源缺失及流動(dòng)性較強(qiáng)，人才儲(chǔ)備數(shù)量和質(zhì)量相較于其他地區(qū)仍舊存在較大缺口，因西藏高寒缺氧的特殊環(huán)境，導(dǎo)致人才扎根性較弱、流動(dòng)性較強(qiáng)。堅(jiān)守在基層的干部，因自身專業(yè)技能不高與信息網(wǎng)絡(luò)不暢，未能以市場(chǎng)化高度、專業(yè)化強(qiáng)度完善創(chuàng)新西藏特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。

2.5 小結(jié)

根據(jù)西藏特色小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的PEST 嵌入式SWOT 分析，可以構(gòu)建用于制定西藏特色小鎮(zhèn)建設(shè)的SWOT 和TOWS 矩陣。西藏特色小城鎮(zhèn)的關(guān)鍵因素及解決對(duì)策，實(shí)際上就是西藏特色小城鎮(zhèn)內(nèi)外環(huán)境因素組合從而進(jìn)行戰(zhàn)略匹配的過(guò)程，具體的影響因素和對(duì)策交叉如表1 所示。

綜上所述，影響西藏特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的內(nèi)外部政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素、技術(shù)因素是多方面的，同時(shí)各方面因素各自獨(dú)立，但相互滲透、相互作用，直接或間接對(duì)西藏特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)起作用，其中，政治法律因素是西藏特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵因素，是制度基礎(chǔ)；社會(huì)文化因素對(duì)西藏特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)影響是直接的、顯性的，可直接把握。政治因素、環(huán)境因素對(duì)西藏特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)影響是能否順利推進(jìn)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)軟件的使用，其特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)是間接的、深層次的，作用機(jī)理是隱性的、難控制的?；诖?，西藏特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)必須以“內(nèi)外兼修”、完善“軟硬件”為基礎(chǔ)進(jìn)行推進(jìn)。

3 完善西藏特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的對(duì)策建議

3.1 完善相關(guān)政策法規(guī)，形成專項(xiàng)政策體系

特色小城鎮(zhèn)創(chuàng)建內(nèi)容多、涉及面廣[2]，各級(jí)政府部門(mén)除常規(guī)性、日常性發(fā)布特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)及公布特色小城鎮(zhèn)創(chuàng)建名單外，還應(yīng)該逐步制定專項(xiàng)政策、配套實(shí)施方案或?qū)嵤┘?xì)則，形成完整的政策體系，確保特色小城鎮(zhèn)的評(píng)選、運(yùn)作、實(shí)施、保障、獎(jiǎng)懲、退出等一系列環(huán)節(jié)有文件可指引、有政策可支持、有法規(guī)可保障、有制度可規(guī)范。

西藏自治區(qū)政府應(yīng)制定保護(hù)歷史文化名鎮(zhèn)古鎮(zhèn)的政策法規(guī)，為傳承地方歷史記憶、傳播特定傳統(tǒng)文化、保護(hù)古鎮(zhèn)獨(dú)特地域風(fēng)貌等建立保障機(jī)制[3]；制定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)政策，拉動(dòng)有效投資，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，規(guī)范招商引資，吸引私營(yíng)企業(yè)投資，在融資、稅收等方面完善政策，激發(fā)、鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行自主創(chuàng)新、加大技術(shù)創(chuàng)新的投入，為發(fā)展該主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)提供支持；制定特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的金融專項(xiàng)政策，從而健全投資、融資和籌資機(jī)制，為當(dāng)?shù)卣?、銀行、企業(yè)、個(gè)人等特色小城鎮(zhèn)創(chuàng)建主體提供支持，特別是通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償政策、信用擔(dān)保政策、PPP 融資政策等創(chuàng)新金融政策體系，為企業(yè)融籌資提供便利，降低各方主體參與特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)與顧慮；制訂創(chuàng)建某一類型特色小城鎮(zhèn)的政策方案，如文旅特色小城鎮(zhèn)建設(shè)方案、歷史民俗特色小城鎮(zhèn)建設(shè)方案、休閑度養(yǎng)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)方案、體育競(jìng)技特色小城鎮(zhèn)建設(shè)方案等；制訂特色小城鎮(zhèn)評(píng)選方案，提供特色小城鎮(zhèn)評(píng)價(jià)參考標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范參評(píng)小城鎮(zhèn)所提交的資料文件；制訂特色小城鎮(zhèn)監(jiān)督考核與動(dòng)態(tài)淘汰政策方案，將季度考核與年度考核相結(jié)合，劃分警告、降格和淘汰等，取消一次性命名制，實(shí)現(xiàn)特色小城鎮(zhèn)優(yōu)勝劣汰[4]。

3.2 因地制宜，體現(xiàn)區(qū)域差異性

特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要立足自身實(shí)際、遵循客觀規(guī)律、挖掘特色優(yōu)勢(shì)、杜絕盲目模仿、因地制宜，體現(xiàn)區(qū)域差異性[5]。我國(guó)幅員遼闊，地域特點(diǎn)差異明顯，不同區(qū)域的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展傾向應(yīng)有所不同。在東部地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較突出、交通較便利、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較雄厚、人口較密集、基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)理念較完善且先進(jìn)，可著重引導(dǎo)以高端產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)、信息科技產(chǎn)業(yè)等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展；在中、西部地區(qū)，高端與新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較薄弱，缺乏相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)業(yè)鏈不夠完備，可依托豐富的自然資源、秀麗的山水田園、厚重的歷史沉淀，引導(dǎo)以文化旅游產(chǎn)業(yè)、農(nóng)林漁業(yè)產(chǎn)業(yè)和歷史民俗風(fēng)情等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展。

3.3 正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系

特色小城鎮(zhèn)的創(chuàng)建是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，需要多部門(mén)、跨行業(yè)的協(xié)作，需要政府與企業(yè)深度合作，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作的創(chuàng)建模式和管理方式。

一方面，各級(jí)政府應(yīng)著眼于全局，負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)和引導(dǎo)，通過(guò)成立特色小城鎮(zhèn)辦公室，設(shè)置專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)、落實(shí)專業(yè)的工作人員，將工作重心放在組織規(guī)劃開(kāi)展、促使規(guī)劃引導(dǎo)、強(qiáng)化規(guī)劃執(zhí)行、出臺(tái)促進(jìn)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的政策體系、營(yíng)造良好的制度環(huán)境，以及加快基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的完善等方面。特別是要?jiǎng)?chuàng)新投融資體制機(jī)制，探索PPP 等投融資模式，活化民間資本以解決特色小鎮(zhèn)資金不足的難題，保障小鎮(zhèn)建設(shè)工作有序推進(jìn)。

另一方面，在發(fā)揮政府引導(dǎo)職能的同時(shí)，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，充分發(fā)揮企業(yè)作為特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的主力軍作用，凸顯企業(yè)主體地位。

4 結(jié)束語(yǔ)

基于SWOT-PEST 分析法，對(duì)影響西藏特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的內(nèi)外部環(huán)境因素進(jìn)行宏觀、微觀分析，形成的對(duì)策在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科學(xué)技術(shù)等方面相互關(guān)聯(lián)、嵌套。這些因素相互交織，構(gòu)成了影響特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵因素。因此，西藏特色小城鎮(zhèn)建設(shè)需要加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，集聚人才、技術(shù)、資本，拉動(dòng)有效投資，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，改善人居環(huán)境，體現(xiàn)西藏傳統(tǒng)歷史文化自然特色、傳承歷史文化、深化改革、探索政企合作新路徑、打通民間資本支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的通道。

通過(guò)SWOT-PEST 分析，為推動(dòng)西藏特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展提供策略選擇，強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持“因地制宜”的原則，確保科學(xué)有序地推動(dòng)西藏特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)、發(fā)展、創(chuàng)新與可持續(xù)，全力促進(jìn)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的共建，為全面建成小康社會(huì)、鞏固脫貧攻堅(jiān)成效奠定基礎(chǔ)。