張海波

黨的十九屆五中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出建設(shè)韌性城市，這是貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌安全與發(fā)展的重要體現(xiàn)。中共江蘇省委十三屆十次全會提出建設(shè)韌性江蘇要求，強調(diào)要提升風險預防和處置能力，建立預防響應、應急救援和物資儲備等制度。進入現(xiàn)代化發(fā)展新階段，我們要在全面理解韌性江蘇內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，科學設(shè)計推進韌性江蘇建設(shè)的可行路徑。

韌性江蘇的認知內(nèi)涵

韌性一般包括工程韌性、生態(tài)韌性和演進韌性，是指從擾動中快速恢復的能力、主動吸收擾動的能力、在經(jīng)歷擾動后適應和改變的能力。近些年，“韌性”概念頻繁出現(xiàn)于防災減災救災和應急管理領(lǐng)域，關(guān)于如何推進防災減災救災，人類社會有三次理念上的進階。第一次認識上的進階發(fā)生在20世紀40年代，以《人類與洪水相適應》為標志，開啟了人類生態(tài)學派關(guān)于災害的研究，意味著人們從對災害的恐懼轉(zhuǎn)向?qū)暮Φ倪m應;第二次認識上的進階發(fā)生在20世紀90年代，認識到應對災害重在減輕災害帶來的損失，關(guān)鍵是降低災害的脆弱性，聯(lián)合國以此為理論基礎(chǔ)發(fā)起國際減災十年活動，推動發(fā)展中國家、欠發(fā)達國家重視減災，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展;第三次認識上的進階發(fā)生在21世紀初，將防災減災的重點從降低脆弱性轉(zhuǎn)向增強韌性。2005年，在日本召開的第二次世界減災大會倡導提升國家和社區(qū)災害韌性。2016年，聯(lián)合國提出城市發(fā)展愿景——可以在韌性和永續(xù)的城市和人類社區(qū)定居、生產(chǎn)，并提高所有人的生活質(zhì)量促進繁榮。這三次認識上的進階體現(xiàn)了國際社會在推進防災減災救災戰(zhàn)略方面的顯著變化：從恐懼災害到減輕災害，從降低脆弱性到增強韌性，從關(guān)注社區(qū)韌性，到強調(diào)城市韌性。

韌性城市是具備在逆變環(huán)境中承受、適應和快速恢復能力的城市，是城市安全發(fā)展的新范式。近些年來，在公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的應急管理中，“韌性城市”概念得到了進一步強調(diào)和應用。建設(shè)韌性江蘇，就是要在省域范圍內(nèi)強化突發(fā)事件的事前預防、事中響應和事后學習能力，提升防范應對自然災害、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的重大災害的能力，持續(xù)提升省域范圍的整體韌性，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。

韌性江蘇建設(shè)的路徑選擇

政府在韌性城市、城市可持續(xù)發(fā)展中扮演著十分重要的角色，黨委政府應當承擔起制定相關(guān)政策、分配社會資源、完善基礎(chǔ)設(shè)施、教育市民增強風險意識等方面的責任，實現(xiàn)政府、社會、市民攜手合作，同力同行。

政治社會路徑。要深入貫徹黨的十九屆五中全會的相關(guān)要求，堅持統(tǒng)籌發(fā)展與安全，將安全發(fā)展貫穿江蘇發(fā)展的全過程與各領(lǐng)域，進一步強化“生命至上、安全第一”的價值理念，全面防范、全力化解影響城市可持續(xù)發(fā)展的各種風險，切實做到以安全保障發(fā)展。要加強全局謀劃和整體統(tǒng)籌，多措并舉、多元融合，一體推進韌性江蘇建設(shè)。同時，要提升全社會風險意識，積極引導全社會關(guān)注、支持、參與韌性江蘇建設(shè)。

組織制度路徑。以應急管理部門為中心的自然災害和事故災難管理，以衛(wèi)健部門為中心的公共衛(wèi)生事件管理，以公安部門為中心的社會安全事件管理，以金融監(jiān)管等部門為中心的經(jīng)濟安全事件管理，共同組成了影響區(qū)域安全發(fā)展的四大子系統(tǒng)。快速準確應對不同類型風險，要在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下，實現(xiàn)跨領(lǐng)域協(xié)同、跨層級協(xié)同、跨部門協(xié)同、跨區(qū)域協(xié)同。從跨領(lǐng)域協(xié)同看，重在加強政企、政社合作，以多元性提升韌性;從跨層級協(xié)同看，要進一步落實屬地管理責任，實現(xiàn)應急指揮與協(xié)調(diào)的扁平化;從跨部門協(xié)同看，重在加強各職能部門的政治擔當，最大程度上形成合力;從跨區(qū)域協(xié)同看，重點強調(diào)區(qū)域在應對風險方面的協(xié)同配合。

工程技術(shù)路徑。我們要切實將韌性建設(shè)的要求融入城市規(guī)劃和治理中，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)防水平，注重關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的防護，加強對重點產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈的保護，抓好糧食、能源等重要戰(zhàn)略物資的儲備。尤其是要堅持底線思維，加大投入，超前規(guī)劃，注重資源的冗余，以應對巨災造成的“浪涌需求”的沖擊。為城市運行各系統(tǒng)之間的緊耦合進行備份，避免因大面積停電、斷網(wǎng)等突發(fā)事件造成系統(tǒng)性風險。

韌性江蘇建設(shè)的重點

建設(shè)韌性江蘇，要按照四大類突發(fā)事件對經(jīng)濟社會發(fā)展可能造成的影響，聚焦四個重點領(lǐng)域，全面、持續(xù)提升省域范圍的應急能力。

提升事故災難的預防能力。建設(shè)韌性江蘇，首先要加強風險辨識，對各類風險隱患進行摸底普查、登記造冊，分析辨識其特質(zhì)、危害，強化風險研判、風險評估，對致災因子和災害發(fā)生規(guī)律進行綜合分析判斷，提出防范意見，建立健全風險管理和隱患分級分類監(jiān)測監(jiān)控制度，提升風險化解排除能力。其次要堅持“分類指導、分級管控”的原則，構(gòu)建屬地領(lǐng)導、部門防控、社會支持、職責清晰的工作格局，明確方方面面的責任。最后要增強預警能力，利用專業(yè)技術(shù)監(jiān)測體系和群測群防防御體系，構(gòu)建各類風險人防、物防、技防監(jiān)測網(wǎng)絡，對可能引發(fā)危害危機的風險，及時預測預警。

增強極端自然災害的響應能力。提升針對臺風、龍卷風等極端自然災害的響應能力，進一步加強監(jiān)測預警系統(tǒng)和物資保障平臺的建設(shè)，做好預警精準發(fā)布和多部門快速聯(lián)動之間的銜接。在全球氣候變化的條件下，要超前規(guī)劃、未雨綢繆，重點提升針對巨災的響應能力，增強面向以洪澇、臺風、地震、寒潮、高溫等為首發(fā)災害的巨災災害鏈的應急救援能力。關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通通信、食品物資等要素的建設(shè)規(guī)劃，不僅要考慮到城市日常生活的需求供給關(guān)系，更要考慮在重大突發(fā)事件下各種資源的承載力，以提升城市韌性。

提高應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力。“十四五”規(guī)劃提出“提高應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力”的重大任務，這是我們黨深刻總結(jié)新冠肺炎疫情防控經(jīng)驗教訓，立足國情、放眼長遠作出的重大決策，是對中國特色衛(wèi)生健康發(fā)展道路的堅持與發(fā)展，也是對國家安全體系的鞏固完善。在疫情常態(tài)化防控背景下，各地揚優(yōu)勢、補短板、堵漏洞、強弱項，不斷完善應對機制，應對公共衛(wèi)生事件能力有了進一步提升。“十四五”期間，要進一步提升針對可預見和不可預見的各類新發(fā)傳染病疫情的應急指揮、流調(diào)、集中隔離、消毒、心理健康服務、社區(qū)管控、核酸檢測、病例轉(zhuǎn)運、醫(yī)療救治和醫(yī)療物資儲備等多種能力。

提高社會安全事件的防范化解能力。要按照防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的要求，完善社會穩(wěn)定風險評估機制和社會矛盾多元化解機制，不斷滿足人民對美好生活的向往，從源頭上避免各類群體性事件的發(fā)生。與此同時，依法嚴厲打擊報復社會的極端犯罪行為和各類恐怖主義活動，建設(shè)更高水平的平安江蘇，為江蘇的高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

（作者系南京大學政府管理學院副院長、教授）

責任編輯：李佳婧