◆李岳釗

回應(yīng)性監(jiān)管理論下“網(wǎng)約房”監(jiān)管對(duì)策研究

◆李岳釗

（中國(guó)人民公安大學(xué) 治安學(xué)院 北京 100038）

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)也越來(lái)越成熟，與之相伴的是共享經(jīng)濟(jì)這一新經(jīng)濟(jì)模式濟(jì)逐漸出現(xiàn)在人們的視野中，共享單車(chē)、共享汽車(chē)、共享住宿等都在給人們生活帶來(lái)便利以外，也衍生出很多治安問(wèn)題，為了解決這些問(wèn)題，國(guó)家政策也從以往的鼓勵(lì)性向如今的監(jiān)管性改變?！熬W(wǎng)約房”也是在共享經(jīng)濟(jì)及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷發(fā)展下的產(chǎn)物，其改變了人們的出行方式、生活方式，給人們旅游住宿帶來(lái)了新的選項(xiàng)、也給擁有多余房源的人提供了新的資源利用手段。但是由于其具有線上性等諸多特點(diǎn)、相關(guān)法律法規(guī)尚未健全，也導(dǎo)致了對(duì)其監(jiān)管困難、監(jiān)管不足的困境，給不法分子提供了可乘之機(jī)?；貞?yīng)性監(jiān)管理論旨在調(diào)政府監(jiān)管權(quán)力讓渡、多元主體協(xié)同監(jiān)管、差異化監(jiān)管，其內(nèi)容與如今的“網(wǎng)約房”管理要求有一定的符合。本文試圖探尋“網(wǎng)約房”如今的治理難點(diǎn)及監(jiān)管問(wèn)題，以及剖析回應(yīng)性監(jiān)管理論的內(nèi)容，試圖尋找對(duì)“網(wǎng)約房”監(jiān)管措施革新與完善的出路，解決“網(wǎng)約房”的治理難題。

網(wǎng)約房；回應(yīng)性監(jiān)管；協(xié)同治理

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人們的消費(fèi)觀念也發(fā)生著翻天覆地的變化。在人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要的驅(qū)使下，以共享經(jīng)濟(jì)作為重要一環(huán)的新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)也在快速崛起。這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)有著諸多方面的影響，其不僅在行業(yè)層面注入新鮮血液，也在生活層面改變著人們衣食住行，刺激國(guó)內(nèi)消費(fèi)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)型，與供給側(cè)改革的期待相符合，與現(xiàn)階段促進(jìn)鄉(xiāng)村振興國(guó)家戰(zhàn)略相吻合。但與此同時(shí)也在社會(huì)治理層面向國(guó)家提出了新的難題，對(duì)國(guó)家治理方式的改變產(chǎn)生重要影響。

在共享經(jīng)濟(jì)時(shí)代，各種常見(jiàn)的共享行業(yè)模式應(yīng)運(yùn)而生?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)共享時(shí)代的一種新型模式就是“網(wǎng)約房”，它正在國(guó)內(nèi)的各個(gè)城市潛滋暗長(zhǎng)，并得到眾多年輕消費(fèi)者的喜歡和支持。但是，在其“野蠻生長(zhǎng)”的大背景下，越來(lái)越多“網(wǎng)約房”的治安問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)出來(lái)，如何加大監(jiān)管力度保證其健康、可持續(xù)性地發(fā)展成為如今亟待解決的問(wèn)題。顧名思義，“網(wǎng)約房”即網(wǎng)絡(luò)預(yù)約居住房屋，是指通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)渠道發(fā)布房源、預(yù)訂并完成交易，提供用于居住的房屋以及可供居住的其他場(chǎng)所。其出現(xiàn)不僅為人們出行住宿提供了新的方式與選擇，也為具有閑置房源的戶主將手中資源盤(pán)活提供了便利條件。2020年7月22日，國(guó)家信息中心分享經(jīng)濟(jì)研究中心發(fā)布《中國(guó)共享住宿發(fā)展報(bào)告2020》，報(bào)告中顯示，2019年我國(guó)共享住宿交易額高達(dá)225億元，較2018年增長(zhǎng)36.4%。參與主體人數(shù)也高達(dá)到2億人，同比增長(zhǎng)53.8%；且隨著疫情態(tài)勢(shì)的逐漸好轉(zhuǎn)，2020年3月以來(lái)，共享住宿市場(chǎng)交易額、訂單量和接待人數(shù)得到了快速恢復(fù)，交易額環(huán)比、訂單量環(huán)比、接待人次環(huán)比均成倍數(shù)增長(zhǎng)。據(jù)此可看出，“網(wǎng)約房”行業(yè)發(fā)展已是阪上走丸，在為人們創(chuàng)造便利條件之外亦是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要一環(huán)。

圖1 2017-2019共享住宿交易額

（數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)共享住宿發(fā)展報(bào)告2020）

隨著“網(wǎng)約房”產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，住戶量日益增多，但是由于相關(guān)法律法規(guī)規(guī)制滯后，行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻要求偏低，內(nèi)外監(jiān)管體系尚未及時(shí)跟進(jìn)，監(jiān)管主體及監(jiān)管范圍不明確，與政府信息溝通機(jī)制欠缺匱乏，住房數(shù)量龐大且分布呈不均勻分散等原因，網(wǎng)約房也暴露出愈來(lái)愈多的治理難題，對(duì)社會(huì)治安造成一定消極影響，對(duì)社會(huì)治理提出了前所未有的挑戰(zhàn)。如何對(duì)其進(jìn)行高效監(jiān)管、有效管理、科學(xué)引導(dǎo)，從而規(guī)避負(fù)面影響，擴(kuò)大正面貢獻(xiàn)也成為亟待解決的難題。

回應(yīng)性監(jiān)管理論是20世紀(jì)70年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伊恩·埃爾斯、澳大利亞社會(huì)學(xué)家約翰·布雷維斯特提出的，隨著時(shí)代的發(fā)展，政府對(duì)社會(huì)的監(jiān)管范圍領(lǐng)域愈加擴(kuò)大，而人權(quán)意識(shí)的不斷發(fā)展也導(dǎo)致人們對(duì)政府的監(jiān)管方式要求向靈活性、多樣性、有效性轉(zhuǎn)變，而非傳統(tǒng)監(jiān)管的命令性、強(qiáng)制性?；貞?yīng)性監(jiān)管理論正是在這樣的社會(huì)背景下提出的。這一理論強(qiáng)調(diào)監(jiān)管主體的多元性、合作性、層次性，旨在政府的簡(jiǎn)政放權(quán)，包括監(jiān)管權(quán)在政府和非政府機(jī)構(gòu)之間的分配，政府與非政府機(jī)構(gòu)的溝通交流，有利于節(jié)約政府資源，強(qiáng)化行業(yè)自我監(jiān)管能力。我國(guó)有學(xué)者提出，我們應(yīng)當(dāng)從行政法的視角，遵循《行政許可法》內(nèi)的回應(yīng)型規(guī)制策略，減少行業(yè)革新與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的對(duì)抗性。由于“網(wǎng)約房”作為一種新業(yè)態(tài)。法律法規(guī)規(guī)制尚不完善，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可操作性不強(qiáng)，監(jiān)管主體及治安問(wèn)題所屬類(lèi)別各地尚未統(tǒng)一，治安管理理念方法相對(duì)滯后，而回應(yīng)性監(jiān)管理論強(qiáng)調(diào)行業(yè)自我監(jiān)管及后設(shè)型監(jiān)管，對(duì)于包括“網(wǎng)約房”在內(nèi)的，存在政府參與不足、行業(yè)自律性差等問(wèn)題的新興共享產(chǎn)業(yè)的管理具有重要的借鑒意義。

1 “網(wǎng)約房”的治安問(wèn)題

1.1 “網(wǎng)約房”易成為滋生違法犯罪案件的溫床

對(duì)于傳統(tǒng)的旅館業(yè)，早在1987年就有了《旅館業(yè)治安管理辦法》對(duì)旅館的審查、批準(zhǔn)、登記、監(jiān)管等種種方面進(jìn)行了綱領(lǐng)性的規(guī)定，同時(shí)，公安機(jī)關(guān)也對(duì)其進(jìn)行日常的檢查，要求其管理者、經(jīng)營(yíng)者履行自身義務(wù)，收集入住人的信息并上傳的公安系統(tǒng)，以此來(lái)打擊涉黃、涉賭、涉毒類(lèi)案件。由于“網(wǎng)約房”是新興產(chǎn)業(yè)，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)制尚不健全，且由于其具有分布廣、數(shù)量多、信息虛擬等特點(diǎn)，存在與公安系統(tǒng)數(shù)據(jù)難以對(duì)接、人證核驗(yàn)制度難以落實(shí)、日常安全檢查難以進(jìn)行等問(wèn)題。由于這些問(wèn)題的存在，“網(wǎng)約房”更為不法分子提供了溫床和庇護(hù)，進(jìn)行賣(mài)淫、嫖娼、聚眾吸毒、聚眾賭博等活動(dòng)，或是通過(guò)“網(wǎng)約房”來(lái)逃避監(jiān)管及追捕。

除了傳統(tǒng)的涉黃賭毒類(lèi)案件外，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙已經(jīng)成為公安機(jī)關(guān)偵破案件中發(fā)案率最高、破案難度最大的新型犯罪，其調(diào)查取證難、作案方式信息化、作案主體集團(tuán)化、作案目標(biāo)廣泛化、犯罪分子身處境外等特點(diǎn)，給社會(huì)治理帶來(lái)重大難題。近日，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以人民為中心，全面落實(shí)打防管控措施堅(jiān)決遏制電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪多發(fā)高發(fā)態(tài)勢(shì)，為建設(shè)更高水平的平安中國(guó)、法治中國(guó)作出新的更大的貢獻(xiàn)，可見(jiàn)遏制打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙任務(wù)之緊、任務(wù)之重。而“網(wǎng)約房”也成為電信詐騙滋生土壤，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙分子選擇在“網(wǎng)約房”內(nèi)隱匿自身或者藏匿貓池、GOIP、COIP等電信網(wǎng)絡(luò)詐騙設(shè)備的態(tài)勢(shì)逐漸上升，而造成這一態(tài)勢(shì)正是由于“網(wǎng)約房”的諸多監(jiān)管問(wèn)題導(dǎo)致，讓違法犯罪分子有可乘之機(jī)，所以加強(qiáng)對(duì)“網(wǎng)約房”的監(jiān)管，已是勢(shì)在必行。

“網(wǎng)約房”不僅為違法犯罪分子提供隱匿的場(chǎng)所，由于其監(jiān)管的缺乏，住戶的信息以及戶主的信息都難以核實(shí)，也容易發(fā)生對(duì)住戶或是戶主造成人身權(quán)利或者財(cái)物損失案件，如住戶盜竊或者破壞“網(wǎng)約房”內(nèi)的財(cái)物，戶主在“網(wǎng)約房”內(nèi)安裝攝像頭窺探住戶的隱私，“網(wǎng)約房”周?chē)鷽](méi)有專(zhuān)職的安保人員而造成住戶的人身財(cái)物安全遭到損害等案件層出不窮，只有對(duì)“網(wǎng)約房”進(jìn)行合理有效地監(jiān)管，才能在節(jié)約警力資源的同時(shí)降低發(fā)案率，減少公安機(jī)關(guān)偵破案件的難度，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)治安防控體系建設(shè)。

1.2 存在消防安全隱患

除了易發(fā)生違法犯罪案件外，消防安全問(wèn)題也成為“網(wǎng)約房”的短板，一些“網(wǎng)約房”發(fā)生火災(zāi)事故的事件也接踵出現(xiàn)。雖然我國(guó)有較為完整的消防法律法規(guī)體系，但是“網(wǎng)約房”卻處于游離法律法規(guī)監(jiān)管、監(jiān)管不足、監(jiān)管困難的狀態(tài)中。如2014年1月11日，云南省香格里拉縣獨(dú)克宗古城突發(fā)火災(zāi)，起火原因是“如意客?！苯?jīng)營(yíng)者因取暖不當(dāng)引燃可燃物，且附近四個(gè)消防栓均不能使用，導(dǎo)致燒損、拆除房屋59.98平方米，直接損失8983.93萬(wàn)元，這便是由于對(duì)消防設(shè)備沒(méi)有進(jìn)行及時(shí)的檢查和有效監(jiān)管，導(dǎo)致失火后未能及時(shí)處置。且越來(lái)越多的“網(wǎng)約房”為了增加住戶體驗(yàn)，在房間內(nèi)配備炊事設(shè)備、隨意私拉電線、增設(shè)各種大功率用電設(shè)備；同時(shí)，房東們?yōu)榱俗非蠼?jīng)濟(jì)利益，私自在房間里安裝隔斷，增加房間數(shù)量，卻并沒(méi)有相應(yīng)成本投入在定制消防器材、預(yù)警報(bào)警裝置上，尤其是老舊小區(qū)的居民樓以及農(nóng)鄉(xiāng)村內(nèi)的“網(wǎng)約房”缺乏消防設(shè)施、消防水源、疏散示意圖、應(yīng)急通道等，這些都導(dǎo)致“網(wǎng)約房”內(nèi)極容易發(fā)生消防事故且應(yīng)急恢復(fù)力薄弱，對(duì)社會(huì)治安秩序產(chǎn)生著重大的威脅。

1.3 易產(chǎn)生矛盾糾紛

隨著“網(wǎng)約房”的逐漸發(fā)展，越來(lái)越多的矛盾糾紛開(kāi)始顯現(xiàn)出來(lái)，根據(jù)《中國(guó)共享住宿發(fā)展報(bào)告2020》顯示，“網(wǎng)約房”的房東因私自更改住房格局，破壞住房結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致周?chē)舴课莩霈F(xiàn)問(wèn)題與社區(qū)內(nèi)其他住戶產(chǎn)生矛盾糾紛；因?qū)Α熬W(wǎng)約房”描述有出入而導(dǎo)致房東與用住戶生沖突；住戶破壞“網(wǎng)約房”內(nèi)部設(shè)施，打擾周?chē)用裾Ｉ钚菹⒌纫幌盗惺录映霾桓F。而此類(lèi)事件極有可能演變成更嚴(yán)重的暴力事件乃至暴力案件、群體性事件等，使得人與人之間產(chǎn)生信任危機(jī)，嚴(yán)重破壞社會(huì)穩(wěn)定。

圖2 “網(wǎng)約房”交易達(dá)成模式示意圖

2 “網(wǎng)約房”的管理困境

2.1 法律缺位導(dǎo)致監(jiān)管主體、監(jiān)管職責(zé)不明確

早在1987年9月23日，便有專(zhuān)門(mén)針對(duì)傳統(tǒng)住宿行業(yè)《旅館業(yè)治安管理辦法》經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公安部發(fā)布后施行，同時(shí)與之相關(guān)的法律法規(guī)如《中華人民共和國(guó)消防法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》以及各省、自治區(qū)、直轄市的《特種行業(yè)管理?xiàng)l例》都明確規(guī)定傳統(tǒng)住宿行業(yè)的經(jīng)營(yíng)要受到公安、消防、工商、衛(wèi)生等多個(gè)部門(mén)的監(jiān)管，且各部門(mén)分工明確，各司其職，共同應(yīng)對(duì)住宿業(yè)發(fā)生的種種問(wèn)題。傳統(tǒng)住宿業(yè)的經(jīng)營(yíng)不僅需要向消防部門(mén)提交房屋結(jié)構(gòu)平面圖從而獲得《消防鑒定書(shū)》，也需要經(jīng)過(guò)公安機(jī)關(guān)審核獲得行政許可，向工商部門(mén)申領(lǐng)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，其歇業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)、變更登記都有嚴(yán)格的登記備案制度。且傳統(tǒng)住宿業(yè)由于其經(jīng)營(yíng)性質(zhì)容易被違法犯罪分子所利用，易發(fā)生涉黃賭毒類(lèi)案件，其更是納入公安機(jī)關(guān)特種行業(yè)的管理之中，同時(shí)公安機(jī)關(guān)依法對(duì)其營(yíng)業(yè)資質(zhì)、環(huán)境、人員登記情況、消防設(shè)施情況進(jìn)行不定期檢查，經(jīng)檢查不合格的，可依法予以行政處罰，甚至收回特種行業(yè)許可證，取消其經(jīng)營(yíng)資格。

而“網(wǎng)約房”作為與傳統(tǒng)旅店業(yè)功能相似的新興行業(yè)，卻缺乏明確的法律法規(guī)規(guī)定其監(jiān)管主體及監(jiān)管范圍。正如有學(xué)者所言，“網(wǎng)約房”行業(yè)雖然有國(guó)家政策的支持與鼓勵(lì)、但是缺面臨地方法規(guī)相對(duì)滯后的尷尬境地。雖然北京、廣東、上海、浙江等一些省的《旅館業(yè)治安管理規(guī)定》、《特種行業(yè)治安管理?xiàng)l例》及《民宿管理暫行辦法》對(duì)“網(wǎng)約房”進(jìn)行了一定的規(guī)范，將其納入公安機(jī)關(guān)的特種行業(yè)管理之中，對(duì)其的營(yíng)業(yè)條件、內(nèi)部設(shè)施、消防設(shè)備、人證核驗(yàn)義務(wù)進(jìn)行一定的規(guī)定，但仍缺少較為完整、統(tǒng)一指導(dǎo)性的法律法規(guī)，缺少明確、統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，各部門(mén)無(wú)法明確自身職責(zé)，導(dǎo)致行政效率低下、監(jiān)管能力不足。且各地現(xiàn)有法規(guī)落實(shí)不均衡、落實(shí)難度大，尤其因?yàn)椤熬W(wǎng)約房”分布不集中、數(shù)量大、類(lèi)型多、人證核驗(yàn)難，與公安機(jī)關(guān)的信息對(duì)接機(jī)制不完善，缺乏明確的監(jiān)管主體及監(jiān)管范圍，極易導(dǎo)致“網(wǎng)約房”內(nèi)發(fā)生違法犯罪案件以及事故災(zāi)害，使其成為社會(huì)治理的盲點(diǎn)和難點(diǎn)。

2.2 行業(yè)自我監(jiān)管責(zé)任落實(shí)能力薄弱

“網(wǎng)約房”中的住戶，房東以及平臺(tái)是承擔(dān)行業(yè)自我監(jiān)管責(zé)任的最主要主體。住戶的責(zé)任主要是提供可以證明真實(shí)身份信息的證件；保證遵守“網(wǎng)約房”平臺(tái)規(guī)則；不在網(wǎng)約房?jī)?nèi)從事非法或是破壞經(jīng)營(yíng)的行為。對(duì)于房東和平臺(tái)來(lái)說(shuō)，除了嚴(yán)格驗(yàn)證每位住戶的身份信息外，還要堅(jiān)守平臺(tái)的監(jiān)管規(guī)則，包括詳細(xì)備案從業(yè)者的管理資質(zhì)；保證每個(gè)房間面積、住客量符合安全管理規(guī)定；保證房間干凈整潔并及時(shí)清理；對(duì)于類(lèi)似火災(zāi)和地震等災(zāi)害的發(fā)生做好防護(hù)措施，如樓道內(nèi)應(yīng)提供應(yīng)急照明燈和滅火器等，定期維護(hù)安全通道及規(guī)劃疏散路線示意圖等。而實(shí)際中，行業(yè)自我監(jiān)管責(zé)任往往妥協(xié)于經(jīng)濟(jì)利益和便捷、效率的經(jīng)營(yíng)方式，自我監(jiān)管理念十分落后。大多數(shù)“網(wǎng)約房”的預(yù)定過(guò)程中，平臺(tái)只有交易和聯(lián)絡(luò)及發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛時(shí)救濟(jì)協(xié)調(diào)責(zé)任，而并無(wú)對(duì)房東的資質(zhì)、房源內(nèi)的結(jié)構(gòu)、消防設(shè)備、有無(wú)公安機(jī)關(guān)的行政許可等進(jìn)行事先審核，在交易達(dá)成后，將后續(xù)問(wèn)題的監(jiān)管拋給房東、住戶，甚至國(guó)家相關(guān)部門(mén)和平臺(tái)本著效益優(yōu)先的原則建立虛假評(píng)價(jià)系統(tǒng)，導(dǎo)致住戶在選擇房源時(shí)作出錯(cuò)誤判斷，產(chǎn)生矛盾糾紛。而房東方也只是盡提供房源的義務(wù)，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，大部分房東都未能協(xié)助“網(wǎng)約房”平臺(tái)對(duì)住戶進(jìn)行身份信息登記、人證核驗(yàn)以及向公安機(jī)關(guān)報(bào)備，導(dǎo)致線上監(jiān)管及線下監(jiān)管難以對(duì)接，增加政府主體監(jiān)管難度，不利于多主體形成合力抵御行業(yè)內(nèi)的治安風(fēng)險(xiǎn)的局面。

2.3 缺乏信息數(shù)據(jù)對(duì)接機(jī)制

對(duì)于傳統(tǒng)的住宿業(yè)來(lái)說(shuō)，政府有明確的規(guī)定，各賓館、酒店、旅社必須嚴(yán)格按照公安機(jī)關(guān)要求，做好實(shí)名、實(shí)數(shù)、實(shí)時(shí)登記，違反規(guī)定的將從嚴(yán)從重處罰。當(dāng)人們?nèi)胱÷玫陼r(shí)，需要旅店進(jìn)行身份信息登記及人證核驗(yàn)，遵循一人一證制度，且有嚴(yán)格的會(huì)客登記制度，對(duì)于未攜帶身份證的人員，酒店也有協(xié)助其去附近派出所進(jìn)行辦理證明的義務(wù)。旅館登記的身份信息，與公安系統(tǒng)信息直接對(duì)接上傳，且公安機(jī)關(guān)定期檢查旅店登記情況，對(duì)于登記制度落實(shí)不到位的旅店進(jìn)行行政處罰，從而有效保障公安機(jī)關(guān)能夠準(zhǔn)確掌握住宿人員的信息情況，確定重點(diǎn)人員的活動(dòng)軌跡，減少社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)。

而新興的“網(wǎng)約房”行業(yè)，其尚未具備有效的人證核驗(yàn)制度、信息登記制度、與公安機(jī)關(guān)信息對(duì)接機(jī)制，由于其房源數(shù)量龐大、房源分布分散、住戶身份不明、通過(guò)網(wǎng)絡(luò)交易等特點(diǎn)，導(dǎo)致對(duì)住戶的人證核驗(yàn)，信息登記備案變得異常困難，且因?yàn)槿鄙賹?duì)平臺(tái)及房東的硬性規(guī)定，營(yíng)業(yè)者監(jiān)管理念消極，缺少與政府機(jī)關(guān)主動(dòng)積極的協(xié)調(diào)配合，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在針對(duì)“網(wǎng)約房”的特種行業(yè)及流動(dòng)人口管理上難乎其難。如今有的省市試圖通過(guò)技術(shù)手段解決這一難題，如紹興市公安局探索“網(wǎng)約房”智慧監(jiān)管方式，通過(guò)技術(shù)手段解決“網(wǎng)約房”住戶的管理問(wèn)題，其為“網(wǎng)約房”安裝具備人臉識(shí)別功能的智慧門(mén)鎖，當(dāng)住戶在預(yù)定好房源后，需要在APP上先進(jìn)行信息登記及人臉識(shí)別，只有通過(guò)后，才可以獲得入住權(quán)限。住戶登記后，其身份信息被上傳到房源的智能門(mén)鎖內(nèi)，在住戶入住房源時(shí)，還需要重新進(jìn)行人臉識(shí)別，核對(duì)成功后門(mén)鎖才會(huì)打開(kāi)。且APP登記信息、房源門(mén)鎖開(kāi)門(mén)信息直接與公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)相連接。在保證住戶自身的安全、便利外，也實(shí)現(xiàn)了“網(wǎng)約房”房源備案、在線監(jiān)管、實(shí)數(shù)登記、實(shí)人實(shí)住、實(shí)時(shí)上傳的智慧管理。但是此類(lèi)手段只有在極少部分較為發(fā)達(dá)的地區(qū)才得以落實(shí)，針對(duì)大部分地區(qū)而言，“網(wǎng)約房”的數(shù)據(jù)信息對(duì)接機(jī)制仍處于空白階段。

3 回應(yīng)性監(jiān)管理論對(duì)“網(wǎng)約房”管理的啟示

3.1 回應(yīng)性監(jiān)管理論內(nèi)容

回應(yīng)性監(jiān)管理論旨在監(jiān)管的多元性及混合性，其強(qiáng)調(diào)監(jiān)管權(quán)要適當(dāng)下放、發(fā)揮市場(chǎng)活力和積極性，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府與其他監(jiān)管主體的溝通、交流互動(dòng)?；貞?yīng)性監(jiān)管理論主要包括兩方面的內(nèi)容：一是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管策略的“金字塔理論”，主要內(nèi)容是政府監(jiān)管者對(duì)被監(jiān)管對(duì)象所采用的強(qiáng)制措施的劃分；二是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管主體之間監(jiān)管權(quán)分配的監(jiān)管方案。

金字塔理論主要分為兩部分，一個(gè)是強(qiáng)制手段金字塔，即對(duì)監(jiān)管對(duì)象于運(yùn)用強(qiáng)制手段時(shí)應(yīng)當(dāng)有層次的，從教育、訓(xùn)誡到嚴(yán)厲的教育手段逐層運(yùn)用；另一個(gè)是監(jiān)管策略金字塔，即針對(duì)監(jiān)管客體，應(yīng)當(dāng)先允許其自我監(jiān)管，政府只起到監(jiān)督作用，在其自我監(jiān)管難以落實(shí)后，政府再采取較為強(qiáng)制的處罰或監(jiān)管措施。金字塔理論主要包括層次性、差異性、針對(duì)性的回應(yīng)；強(qiáng)調(diào)行業(yè)內(nèi)部的自我監(jiān)管；保證多元的懲處措施；把懲罰作為最終手段等內(nèi)容。

監(jiān)管主體之間的監(jiān)管權(quán)分配，則強(qiáng)調(diào)政府主體對(duì)監(jiān)管權(quán)力的讓渡，以此來(lái)節(jié)約政府資源、防止監(jiān)管權(quán)力過(guò)于集中，解決被監(jiān)管主體不夠積極主動(dòng)，缺乏自主監(jiān)管意識(shí)的問(wèn)題，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，建立多元化的監(jiān)管主體體系。其中主要包括三種監(jiān)管權(quán)力分配方案，第一種方案是“三方監(jiān)管方案”，是指政府對(duì)監(jiān)管客體以外的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行監(jiān)管權(quán)力的分配，使其承擔(dān)對(duì)監(jiān)管客體的監(jiān)管責(zé)任的同時(shí)對(duì)政府負(fù)責(zé)，遵守政府主體的監(jiān)管要求。該方式能夠有效節(jié)約政府資源，減少了政府與監(jiān)管客體的直接沖突，保持市場(chǎng)活力。第二種方案是“強(qiáng)化型自我監(jiān)管”方案，它是指政府在對(duì)企業(yè)監(jiān)管過(guò)程中，只起到引導(dǎo)、監(jiān)督、檢查及部分監(jiān)管的職責(zé)，將其余部分監(jiān)管權(quán)讓渡給企業(yè)自身，這樣有利于企業(yè)根據(jù)自身情況定制適合自身的監(jiān)管方案，使其監(jiān)管方案更加符合企業(yè)的發(fā)展需求，更加靈活多樣，同時(shí)擴(kuò)大了監(jiān)管的范圍，節(jié)約政府監(jiān)管資源，提高政府監(jiān)管效率。

圖3 強(qiáng)制手段金字塔

圖4 監(jiān)管策略金字塔

3.2 回應(yīng)性監(jiān)管理論下“網(wǎng)約房”管理的可行性分析

“網(wǎng)約房”是共享經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，其屬性既具有傳統(tǒng)住宿行業(yè)的特點(diǎn)，也是傳統(tǒng)住宿行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合的新產(chǎn)業(yè)。其將傳統(tǒng)住宿業(yè)進(jìn)行了創(chuàng)造性的改變與革新，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行閑置房源使用權(quán)的交易，極大便利了人們的生活。由于行業(yè)具有需要自律性、具備自主性等特點(diǎn)，與回應(yīng)性監(jiān)管理論具有一定的契合。

首先，回應(yīng)性監(jiān)管理念符合現(xiàn)如今對(duì)共享產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管理念。作為政府介入不足、政府介入困難的共享行業(yè)，政府對(duì)其的規(guī)制更多體現(xiàn)在宏觀層面上，如通過(guò)法律、法規(guī)、制度等來(lái)對(duì)其進(jìn)行管理，卻很難在微觀層面進(jìn)行管理，尤其是“網(wǎng)約房”分布分散、種類(lèi)繁多且涉及監(jiān)管部門(mén)過(guò)多，導(dǎo)致政府對(duì)“網(wǎng)約房”監(jiān)管的落實(shí)程度與法律規(guī)定具有相對(duì)巨大的差異，互聯(lián)網(wǎng)的龐大、數(shù)據(jù)流通快、信息量龐大更是導(dǎo)致政府對(duì)其他共享行業(yè)監(jiān)管問(wèn)題如出一轍。而如何強(qiáng)化共享行業(yè)的自我監(jiān)管、平臺(tái)監(jiān)管則成了解決這一系列難題最大的突破口?；貞?yīng)性監(jiān)管正是強(qiáng)調(diào)自我監(jiān)管、三方監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)政府賦權(quán)、緩解監(jiān)管壓力的理論，與現(xiàn)如今政府對(duì)共享行業(yè)的監(jiān)管、對(duì)“網(wǎng)約房”監(jiān)管的需求不謀而合。

其次，回應(yīng)性監(jiān)管更能契合如今的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。在如今發(fā)達(dá)的共享行業(yè)中，互聯(lián)網(wǎng)提供了最基本，也是最便利的中介作用?；ヂ?lián)網(wǎng)強(qiáng)調(diào)更強(qiáng)的開(kāi)放性、更快的流通性，高效地實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的資源聚集、資源流通，來(lái)面對(duì)越來(lái)越多的市場(chǎng)需求，拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)消費(fèi)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。而過(guò)度的、“一刀切”式的政府監(jiān)管則會(huì)導(dǎo)致行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻高，行業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，大大減緩了市場(chǎng)的流通，阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與經(jīng)濟(jì)環(huán)境相違背?；貞?yīng)性監(jiān)管理念旨在強(qiáng)調(diào)監(jiān)管方式的靈活性、監(jiān)管主體的多樣性、政府權(quán)能的包容性、政府地位的后置性，不僅有利于行業(yè)在如今的經(jīng)濟(jì)背景下的發(fā)展，同時(shí)又能充分動(dòng)員社會(huì)力量，強(qiáng)調(diào)平臺(tái)、行業(yè)的自我管理，建立符合不同平臺(tái)、不同類(lèi)型、不同地區(qū)“網(wǎng)約房”的靈活監(jiān)管方案，在保證有效監(jiān)管的前提下滿足市場(chǎng)需求，節(jié)約政府資源；同時(shí)盤(pán)活社會(huì)組織監(jiān)管力量，充分發(fā)揮民眾的積極性，強(qiáng)化被監(jiān)管者自身、第三方監(jiān)管主體、人民群眾的自我管理意識(shí)及自我認(rèn)同感，提高社會(huì)自我調(diào)節(jié)能力，強(qiáng)化各行各業(yè)的自律水平。

此外，回應(yīng)性監(jiān)管理論也是對(duì)如今社會(huì)治理趨勢(shì)的響應(yīng)。相比于曾經(jīng)的單一管理主體、一切都由政府監(jiān)管、政府包攬一切的社會(huì)治理趨勢(shì)，現(xiàn)如今更加注重向多方參與管理轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市民、各種社會(huì)組織自己治理、自己監(jiān)管的作用，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。尤其對(duì)于“網(wǎng)約房”這種覆蓋面廣、數(shù)量龐大的新興行業(yè)，更需要平臺(tái)、房東、住戶、社會(huì)組織、個(gè)人等主體的共同管理。如今管理模式，都應(yīng)當(dāng)圍繞協(xié)同治理的主題而展開(kāi)，而回應(yīng)性監(jiān)管理論涵蓋的“第三方監(jiān)管”、“后設(shè)監(jiān)管”、“自我監(jiān)管”正是題中應(yīng)有之義。

3.3 回應(yīng)性監(jiān)管理論下“網(wǎng)約房”的管控措施

回應(yīng)性監(jiān)管理論下對(duì)“網(wǎng)約房”的管控措施應(yīng)當(dāng)具備監(jiān)管主體的多元性、監(jiān)管主體的交互性、監(jiān)管策略的差異性、監(jiān)管策略的專(zhuān)業(yè)性等特點(diǎn)，同時(shí)其監(jiān)管方案應(yīng)圍繞在“三方主義”、“強(qiáng)化型自我監(jiān)管”等監(jiān)管權(quán)力分配方案的結(jié)合下而展開(kāi)，即圍繞減少政府監(jiān)管壓力，設(shè)立賦權(quán)賦能方案；動(dòng)員行業(yè)協(xié)會(huì)及其他社會(huì)組織的力量；研究行業(yè)內(nèi)自我監(jiān)管方案，監(jiān)督行業(yè)內(nèi)的自我監(jiān)管落實(shí)情況；強(qiáng)調(diào)社會(huì)多元主體協(xié)同治理；采取靈活多樣、符合市場(chǎng)發(fā)展需求的管理方式等內(nèi)容完成對(duì)“網(wǎng)約房”管控措施的加強(qiáng)及改進(jìn)。

從國(guó)家層面上說(shuō)，立法是解決監(jiān)管問(wèn)題的基礎(chǔ)，只有具備統(tǒng)一 明確的規(guī)范性文件后，監(jiān)管才會(huì)有法可依，有法可循。而立法應(yīng)當(dāng)是引導(dǎo)性的、開(kāi)放性的、有利于行業(yè)發(fā)展的。其應(yīng)該明確“網(wǎng)約房”監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍，及監(jiān)管主體之間的協(xié)同配合，行業(yè)內(nèi)部自我監(jiān)管的責(zé)任義務(wù)，才能解決監(jiān)管不明確的問(wèn)題，為行業(yè)有序發(fā)展提供保障。在法律法規(guī)逐漸完備基礎(chǔ)上，政府應(yīng)對(duì)行業(yè)自我監(jiān)管進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督，督促平臺(tái)制定遵守法律法規(guī)且符合自身發(fā)展條件的監(jiān)管方案，并定期對(duì)平臺(tái)方案落實(shí)情況進(jìn)行審核；同時(shí)提供充分的人力、物力資源，提高技術(shù)防控手段，建立“網(wǎng)約房”管理的信息資源庫(kù)，建設(shè)公安機(jī)關(guān)信息對(duì)接機(jī)制，構(gòu)建多維度的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，整合各平臺(tái)、經(jīng)營(yíng)者、房源、住戶的信息，隨時(shí)掌握其動(dòng)態(tài)信息；借鑒“金字塔原理”對(duì)其進(jìn)行層次性、差異性的管理，對(duì)有助于治安秩序維護(hù)的平臺(tái)進(jìn)行適當(dāng)?shù)毓膭?lì)；此外建立有效的投訴救濟(jì)機(jī)制，防止矛盾糾紛進(jìn)一步升級(jí)成暴力性事件、案件；建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、排查機(jī)制，督促平臺(tái)建立行業(yè)征信體系并與其對(duì)接，對(duì)存在風(fēng)險(xiǎn)及失信的房源、平臺(tái)、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者進(jìn)行相應(yīng)的教育與處罰，將風(fēng)險(xiǎn)遏制在源頭。

政府的指導(dǎo)監(jiān)管作為“有形的手”，“網(wǎng)約房”平臺(tái)、行業(yè)，乃至整個(gè)市場(chǎng)，也作為“無(wú)形的手”監(jiān)督著自身的發(fā)展與建設(shè)，只有“有形的手”與“無(wú)形的手”結(jié)合起來(lái)，形成合力，才能強(qiáng)化監(jiān)管手段，提高管理效能。對(duì)于行業(yè)及平臺(tái)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)在政府指導(dǎo)下，牢牢樹(shù)立只有社會(huì)秩序穩(wěn)定，才能帶來(lái)更大的經(jīng)濟(jì)效益的理念；嚴(yán)格落實(shí)、遵守政府的各項(xiàng)規(guī)定，充分盡到對(duì)房源、房東、住戶的審查義務(wù)，協(xié)助公安機(jī)關(guān)、消防機(jī)關(guān)等部門(mén)對(duì)住戶落實(shí)嚴(yán)格的人證核驗(yàn)制度，對(duì)房源的承重結(jié)構(gòu)、消防設(shè)備、有關(guān)安全證件材料、房東的個(gè)人信息、征信記錄進(jìn)行調(diào)查、審查、核驗(yàn)，提高行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻；同時(shí)提高自身服務(wù)能力，定期對(duì)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)和考核，建立安全基金，提供保險(xiǎn)服務(wù)，暢通住戶、房東雙向救濟(jì)渠道，提高矛盾糾紛化解能力及突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理能力，切實(shí)成為政府監(jiān)管力量的左膀右臂。

回應(yīng)性監(jiān)管理論下的“三方監(jiān)管主義”著重強(qiáng)調(diào)了政府與行業(yè)自身監(jiān)管之外監(jiān)管力量的重要性。我國(guó)有充分的法律、制度來(lái)保障舉報(bào)人合法權(quán)益，并且建立了一套完整的投訴、舉報(bào)、監(jiān)督機(jī)制。作為住戶的消費(fèi)者，除了盡到及時(shí)遵守規(guī)定登記身份信息，保護(hù)房源財(cái)產(chǎn)不受破壞，遵守誠(chéng)實(shí)守信原則等義務(wù)外，更應(yīng)該擔(dān)任好作為第三方監(jiān)管主體的角色，培養(yǎng)社會(huì)治安綜合治理責(zé)任意識(shí)，發(fā)揮“主人翁”精神，及時(shí)對(duì)違法、違規(guī)行為進(jìn)行檢舉和披露。政府應(yīng)當(dāng)把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入社會(huì)治理的全過(guò)程，弘揚(yáng)民族精神和時(shí)代精神，塑造共同的理想信念、價(jià)值理念、道德觀念，做到從人民群眾中凝聚共建的力量、吸收共治的智慧、收獲共享的成果，讓人民群眾積極參與社會(huì)治理，讓人民群眾在參與治理的過(guò)程中感受到人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的重要性。此外應(yīng)當(dāng)健全行業(yè)協(xié)會(huì)的組織架構(gòu)，完善職能機(jī)制，以協(xié)調(diào)、規(guī)范、服務(wù)為宗旨，當(dāng)好政府的參謀與助手，發(fā)揮治安防范聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，健全治安防范聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)“網(wǎng)約房”的監(jiān)管，確保社會(huì)在和諧、穩(wěn)定、平安中發(fā)展。

4 結(jié)論

“網(wǎng)約房”行業(yè)是一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)共享經(jīng)濟(jì)衍生的新興行業(yè)，我國(guó)現(xiàn)有的對(duì)其的監(jiān)管手段與治安風(fēng)險(xiǎn)防控策略相對(duì)滯后，這使得“網(wǎng)約房”深陷管理困境。如何在保持網(wǎng)約房行業(yè)活力的同時(shí)加大監(jiān)管力度，使行業(yè)發(fā)展與監(jiān)管并駕齊驅(qū)，是我們亟待思考的問(wèn)題?！熬W(wǎng)約房”作為如今快速發(fā)展的行業(yè)，國(guó)家在給予其支持與鼓勵(lì)外，更需要建立一個(gè)完善、創(chuàng)新的監(jiān)管體系來(lái)保證其行業(yè)發(fā)展的健康與可控性。引入回應(yīng)性監(jiān)管理論，健全法律法規(guī)，堅(jiān)持協(xié)同治理理念，完善第三方監(jiān)管措施，動(dòng)員社會(huì)成員力量，強(qiáng)化行業(yè)自身監(jiān)管，加強(qiáng)人防技防手段，打造一個(gè)具有層次性、靈活性、針對(duì)性、多樣性的監(jiān)管格局，勢(shì)必能解決“網(wǎng)約房”發(fā)生的種種治安問(wèn)題，降低其治安風(fēng)險(xiǎn)，提高社會(huì)治理共同體的生命力和影響力，是維護(hù)社會(huì)治安秩序穩(wěn)定的必由之路，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然要求，也是人民群眾的利益所需、幸福所系。

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