周興波，張 妍，朱 哲，楊子儒

(1.水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120；2.中國(guó)電建集團(tuán)中南勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，湖南 長(zhǎng)沙 410014)

0 引 言

應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，一直以來世界各國(guó)均高度重視[1-5]。2019年11月29日，中共中央總書記習(xí)近平在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制不斷健全，突發(fā)公共事件應(yīng)急能力顯著增強(qiáng)，自然災(zāi)害防御水平明顯提升，發(fā)展安全保障更加有力的目標(biāo)[6]。2020年12月11日，習(xí)近平在中央政治局第二十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持系統(tǒng)思維，構(gòu)建大安全格局，促進(jìn)國(guó)際安全和世界和平，為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供堅(jiān)強(qiáng)保障。然而，我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)歷時(shí)短、基礎(chǔ)弱、財(cái)政投入總量小、評(píng)價(jià)機(jī)制缺位等問題突出[7]。在對(duì)比分析美國(guó)、日本、俄羅斯、巴西等國(guó)家應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)上，研究國(guó)外應(yīng)急管理體系主要模式對(duì)推動(dòng)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化有一定的借鑒意義。

1 國(guó)外典型國(guó)家應(yīng)急管理體系概況

1.1 美國(guó)應(yīng)急管理體系

美國(guó)應(yīng)急管理從群體專項(xiàng)應(yīng)急、系統(tǒng)化民防應(yīng)急、冷戰(zhàn)時(shí)期的全面應(yīng)急，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局成立后的聯(lián)邦、州與地方聯(lián)合的綜合應(yīng)急管理、可持續(xù)性應(yīng)急管理，“9·11”事件后突出國(guó)土安全的應(yīng)急管理，直至東日本大地震后重構(gòu)的全國(guó)準(zhǔn)備和核心能力量化建設(shè)的應(yīng)急管理體系[8]。

1.1.1 聯(lián)邦政府層面

美聯(lián)邦政府應(yīng)急管理由總統(tǒng)負(fù)責(zé)，主要部門為國(guó)土安全部(DHS)，其下設(shè)的聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA)負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，包括處理與重大災(zāi)害相關(guān)的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)及民防工作。從事權(quán)劃分來看，美國(guó)應(yīng)急管理體系由聯(lián)邦政府、州和地方政府(縣、市、社區(qū))3個(gè)層級(jí)組成。美國(guó)應(yīng)急處置突出屬地管理，以州和地方政府為主，聯(lián)邦政府僅在緊急情況下，應(yīng)州政府請(qǐng)求提供指導(dǎo)和援助。

國(guó)土安全部的核心任務(wù)是防止恐怖主義和加強(qiáng)安全，保護(hù)和管理邊境，執(zhí)行和管理移民法，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間安全，機(jī)構(gòu)設(shè)置見圖1。聯(lián)邦應(yīng)急管理局于1979年成立，2003年并入國(guó)土安全部，可直接向總統(tǒng)報(bào)告，在緊急救援時(shí)可代表總統(tǒng)協(xié)調(diào)各方災(zāi)難救助事宜；主要職責(zé)是通過應(yīng)急準(zhǔn)備、緊急事件預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)等全過程管理，領(lǐng)導(dǎo)和支持應(yīng)對(duì)各種災(zāi)難，減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失；負(fù)責(zé)編制國(guó)家總體應(yīng)急框架，主要包括國(guó)家防范目標(biāo)、國(guó)家防范體系、國(guó)家預(yù)防框架、國(guó)家保護(hù)框架、國(guó)家減緩框架、國(guó)家應(yīng)急框架、國(guó)家災(zāi)難恢復(fù)框架，并組織開展預(yù)案演練及人員培訓(xùn)，在實(shí)際的應(yīng)急管理中起到綜合協(xié)調(diào)的作用[9]。聯(lián)邦應(yīng)急管理局下設(shè)應(yīng)急準(zhǔn)備處、緩解災(zāi)害影響處、應(yīng)急響應(yīng)處、災(zāi)后恢復(fù)處和區(qū)域代表處管理辦公室。

圖1 美國(guó)國(guó)土安全部機(jī)構(gòu)設(shè)置

美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)(USACE)，內(nèi)政部下的墾務(wù)局(USBR)、地質(zhì)調(diào)查局(USGS)，美國(guó)商務(wù)部的國(guó)家海洋和大氣管理局，農(nóng)業(yè)部的自然資源保護(hù)局，運(yùn)輸部，聯(lián)邦通信委員會(huì)等專業(yè)機(jī)構(gòu)為應(yīng)急管理提供專業(yè)支撐[10-11]。

1.1.2 州和地方政府層面

在州政府層面，各州建有應(yīng)急管理辦公室，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)防災(zāi)救災(zāi)的日常工作和突發(fā)事件的綜合協(xié)調(diào)處置。州政府各職能部門，如警察、消防、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保等負(fù)責(zé)各自職責(zé)范圍內(nèi)的防災(zāi)救災(zāi)工作，發(fā)生災(zāi)情時(shí)負(fù)責(zé)進(jìn)行應(yīng)急處置和救援。在防災(zāi)救災(zāi)方面，當(dāng)?shù)胤秸龅綗o(wú)法應(yīng)對(duì)的重大災(zāi)害時(shí)，州政府有責(zé)任和義務(wù)給予幫助。

在地方政府層面，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等一般實(shí)行地方自治。市、縣設(shè)有地方應(yīng)急管理辦公室，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)和應(yīng)急管理。同時(shí)，地方政府一般在警察局設(shè)有政府應(yīng)急管理中心或911中心，核心組成部門包括警方、消防、緊急醫(yī)療救助機(jī)構(gòu)，其他部門在應(yīng)急管理中心設(shè)有固定席位，以確保應(yīng)急搶險(xiǎn)救援可聯(lián)合值守和采取行動(dòng)。

1.1.3 應(yīng)急響應(yīng)程序

依據(jù)《美國(guó)聯(lián)邦災(zāi)害緊急救援法案》《災(zāi)害救助法》《聯(lián)邦災(zāi)害法》《斯塔福特救災(zāi)與緊急援助法》等法律法規(guī)，應(yīng)急響應(yīng)可分為預(yù)警預(yù)報(bào)、應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)害救助。預(yù)警預(yù)報(bào)由行業(yè)部門負(fù)責(zé)，如美國(guó)海洋和大氣管理局(NOAA)及其下屬的國(guó)家氣象局(NWS)等，主要對(duì)氣象、降水等進(jìn)行監(jiān)測(cè)。應(yīng)急響應(yīng)一般由事發(fā)地方政府指揮應(yīng)急；若超出可控范圍地方政府應(yīng)向州政府請(qǐng)求救援，州政府開始協(xié)調(diào)和援助；若災(zāi)害應(yīng)對(duì)超出州政府的響應(yīng)控制范圍，州長(zhǎng)可宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，并向總統(tǒng)報(bào)告，請(qǐng)求聯(lián)邦應(yīng)急管理局及相應(yīng)區(qū)域中心或依法授權(quán)技術(shù)機(jī)構(gòu)開展協(xié)調(diào)和援助。

1.2 日本應(yīng)急管理體系

日本建立了以首相為最高指揮，內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)，通過中央防災(zāi)會(huì)議、災(zāi)害對(duì)策本部等議事協(xié)調(diào)機(jī)制制定對(duì)策，突發(fā)事件牽頭部門相對(duì)集中管理的中央、都道府縣、市町村三級(jí)應(yīng)急管理體制。

1.2.1 中央政府層面

日本首相是中央政府應(yīng)急管理的最高行政首長(zhǎng)，并擔(dān)任中央防災(zāi)會(huì)議會(huì)長(zhǎng)，相關(guān)應(yīng)急管理部門包括內(nèi)閣府、發(fā)生特大災(zāi)害時(shí)成立的非常災(zāi)害對(duì)策本部、緊急災(zāi)害對(duì)策本部、國(guó)土交通省廳、氣象廳、消防廳等。其中，臨時(shí)成立的災(zāi)害對(duì)策本部具有統(tǒng)籌全局、統(tǒng)領(lǐng)指揮的權(quán)限和職責(zé)。

內(nèi)閣府由首相領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)急管理中內(nèi)閣府特命大臣負(fù)責(zé)各種防災(zāi)計(jì)劃的編制，應(yīng)對(duì)大規(guī)模災(zāi)害，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各項(xiàng)抗災(zāi)事務(wù)，收集、傳播災(zāi)害管理信息，執(zhí)行緊急措施；在特殊時(shí)期還擔(dān)任非常災(zāi)害對(duì)策本部長(zhǎng)或緊急災(zāi)害對(duì)策本部副部長(zhǎng)。內(nèi)閣府中央防災(zāi)會(huì)議是根據(jù)災(zāi)害對(duì)策基本法設(shè)置，由首相擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)，防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣擔(dān)任委員；主要職責(zé)包括制定和組織實(shí)施防災(zāi)計(jì)劃，災(zāi)害時(shí)制定和實(shí)施緊急措施計(jì)劃，向首相和防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣提出防災(zāi)救災(zāi)建議[12]。

非常災(zāi)害對(duì)策本部是內(nèi)閣府經(jīng)內(nèi)閣會(huì)議臨時(shí)設(shè)立，是應(yīng)對(duì)非常災(zāi)害的機(jī)構(gòu)，一般由防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣、國(guó)務(wù)大臣或相關(guān)廳廳長(zhǎng)擔(dān)任部長(zhǎng)?！稙?zāi)害對(duì)策基本法》中沒有明確定義非常災(zāi)害，一般死亡人數(shù)超過100人，房屋毀壞超過100戶；或死亡人數(shù)少于100人，但房屋毀壞數(shù)量相當(dāng)大時(shí)，可認(rèn)為是非常災(zāi)害。緊急災(zāi)害對(duì)策本部是內(nèi)閣府經(jīng)內(nèi)閣會(huì)議臨時(shí)設(shè)立，應(yīng)對(duì)特大災(zāi)害的機(jī)構(gòu)，由首相擔(dān)任部長(zhǎng)。若已建立非常災(zāi)害對(duì)策本部則立即廢止，同時(shí)由緊急災(zāi)害對(duì)策本部接任其所有職責(zé)。

國(guó)土交通廳是2001年中央省廳再編中，由運(yùn)輸省、建設(shè)省、北海道開發(fā)廳、國(guó)土廳等機(jī)構(gòu)合并而成，下設(shè)的水管理和國(guó)土管理局，主要負(fù)責(zé)制定防災(zāi)規(guī)劃、防災(zāi)措施，河流、水壩、沿海島嶼以及水資源管理和污水處理。

1.2.2 地方政府層面

地方政府層面包括都道府縣和市町村，均設(shè)立了相應(yīng)的防災(zāi)會(huì)議。都道府縣防災(zāi)會(huì)議由會(huì)長(zhǎng)和委員組成，會(huì)長(zhǎng)由都道府縣知事?lián)?，委員包括警察、自衛(wèi)隊(duì)、消防、教育委員會(huì)、市町村長(zhǎng)等負(fù)責(zé)人；主要職責(zé)包括制定和推行地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃，收集災(zāi)害發(fā)生時(shí)的災(zāi)情資料，協(xié)調(diào)相關(guān)機(jī)構(gòu)采取災(zāi)害應(yīng)對(duì)措施，并從事災(zāi)后處理工作等。市町村防災(zāi)會(huì)議會(huì)長(zhǎng)由市町村長(zhǎng)擔(dān)任，委員與都道府縣防災(zāi)委員設(shè)置基本一致；主要負(fù)責(zé)制定市町村地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃，審查確保相關(guān)規(guī)劃與上級(jí)防災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容一致，收集災(zāi)害資料，并聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)都道府縣相關(guān)單位。

根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》都道縣知事或市町村村長(zhǎng)可根據(jù)災(zāi)害應(yīng)對(duì)需要建立地方災(zāi)害對(duì)策本部，作為都道府縣或市町村開展本地災(zāi)害救助的指揮部，它在與地方防災(zāi)會(huì)議緊密聯(lián)系的基礎(chǔ)上，推動(dòng)災(zāi)害預(yù)防與應(yīng)對(duì)[13]。災(zāi)害對(duì)策本部在組織一線搶救工作的同時(shí)，必須及時(shí)收集災(zāi)害信息，并呈報(bào)上級(jí)災(zāi)害對(duì)策機(jī)關(guān)[14]。

1.2.3 應(yīng)急響應(yīng)程序

日本應(yīng)急管理分為預(yù)警預(yù)報(bào)、應(yīng)急響應(yīng)和緊急救援。預(yù)警預(yù)報(bào)由氣象廳和國(guó)土交通廳共同負(fù)責(zé)，氣象廳負(fù)責(zé)收集災(zāi)害數(shù)據(jù)，聯(lián)同國(guó)土交通省分析預(yù)測(cè)后進(jìn)行預(yù)警預(yù)報(bào)。應(yīng)急響應(yīng)的主要措施是設(shè)立各級(jí)災(zāi)害對(duì)策本部，中央層面內(nèi)閣府設(shè)置非常災(zāi)害對(duì)策本部或緊急災(zāi)害對(duì)策本部，災(zāi)害應(yīng)對(duì)一線設(shè)立非常災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)對(duì)策本部，以確?？壳爸笓]。應(yīng)急全過程通過中央防災(zāi)會(huì)議等制定對(duì)策，國(guó)土交通省作為主要指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，聯(lián)合消防、警察、自衛(wèi)隊(duì)、醫(yī)療救援及群志和志愿者共同搶險(xiǎn)救援。日本應(yīng)對(duì)洪水災(zāi)害流程見圖2。

圖2 日本洪水災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)過程

1.3 俄羅斯應(yīng)急管理體系

俄羅斯建立了以總統(tǒng)為核心，以聯(lián)邦安全會(huì)議為決策中樞，以緊急情況部為綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦安全局、國(guó)防部、外交部、情報(bào)局等權(quán)力執(zhí)行部門協(xié)調(diào)配合的垂直型應(yīng)急管理體系[15]。

1.3.1 聯(lián)邦層面

俄總統(tǒng)全面領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理工作。聯(lián)邦安全議會(huì)是最高決策和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由總統(tǒng)任主席，下設(shè)憲法安全、國(guó)際安全、獨(dú)聯(lián)體安全等12個(gè)常設(shè)的跨部門委員會(huì)，分別負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的應(yīng)急管理工作。

聯(lián)邦緊急情況部是主要協(xié)調(diào)部門，負(fù)責(zé)自然災(zāi)害、突發(fā)事件的預(yù)防和救援，部長(zhǎng)直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。主要任務(wù)是制定和落實(shí)國(guó)家民防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的政策，實(shí)施預(yù)防和消除災(zāi)害措施、對(duì)國(guó)內(nèi)外受災(zāi)地區(qū)提供人道主義援助等活動(dòng)。緊急情況部將俄羅斯分為8個(gè)地區(qū)，在俄聯(lián)邦和聯(lián)邦主體之間設(shè)立了8個(gè)區(qū)域中心，負(fù)責(zé)89個(gè)州的救災(zāi)活動(dòng)，每個(gè)州都設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，由5～6個(gè)人組成，中央搜索分隊(duì)80個(gè)，每個(gè)分隊(duì)約200人。該部直接管理有40萬(wàn)常態(tài)化應(yīng)急救援力量，作為獨(dú)立警種按部隊(duì)建制統(tǒng)一管理，并擁有國(guó)家消防隊(duì)、民防部隊(duì)、搜救隊(duì)、水下設(shè)施事故救援隊(duì)、小型船只事故救援隊(duì)、心理醫(yī)療救助隊(duì)等多支專業(yè)力量。

聯(lián)邦自然資源和生態(tài)部負(fù)責(zé)自然資源、水經(jīng)濟(jì)綜合系統(tǒng)、水利設(shè)施的安全保障和利用，地下資源利用的安全管理、工業(yè)安全、核能利用安全、電熱力設(shè)備及網(wǎng)絡(luò)的安全、生產(chǎn)安全、工業(yè)爆炸物的存放和使用安全，以及環(huán)境監(jiān)測(cè)和污染等方面，制定國(guó)家政策和規(guī)范性文件，制定和落實(shí)環(huán)境保護(hù)的國(guó)家政策和規(guī)范性文件。參與應(yīng)急管理工作的主要包括其下設(shè)的聯(lián)邦水文氣象局和聯(lián)邦水資源管理局。

1.3.2 聯(lián)邦主體和地方層面

俄聯(lián)邦主體政府和地方政府負(fù)責(zé)本地災(zāi)害事件的預(yù)防和處置，一般災(zāi)害事件分別由相應(yīng)的政府主管職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。遇到較大災(zāi)害事件，俄緊急情況部的地區(qū)中心會(huì)提供緊急幫助，或者直接由地區(qū)中心進(jìn)行應(yīng)急處置。在緊急情況部的直接領(lǐng)導(dǎo)下，8個(gè)地區(qū)中心分別負(fù)責(zé)所轄地區(qū)重大災(zāi)害事故的預(yù)防和處理，向州和地方的災(zāi)害管理提供各種幫助。

1.3.3 聯(lián)邦預(yù)防和消除緊急情況的統(tǒng)一國(guó)家體系

1994年，俄聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)通過了《聯(lián)邦共同體應(yīng)急管理法案》，建立了“俄羅斯聯(lián)邦預(yù)防和消除緊急情況的統(tǒng)一國(guó)家體系(USEPE)”。該體系包括89個(gè)州、1 000個(gè)城市化區(qū)域和大城市以及超過2 200個(gè)位于偏遠(yuǎn)地區(qū)的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，成立了576個(gè)應(yīng)急管理委員會(huì)，使得俄羅斯危機(jī)預(yù)警能力和處理應(yīng)急安全事務(wù)的能力得以大幅提升。

USEPE有5個(gè)基本層次，由低至高包括：一是組織，與之相對(duì)應(yīng)的是企事業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、其他組織等；二是地方，與之相對(duì)應(yīng)的是行政區(qū)、城邦或者城鎮(zhèn)；三是地區(qū)，與之相對(duì)應(yīng)的是俄聯(lián)邦主體、聯(lián)盟；四是區(qū)域，即相鄰的兩個(gè)俄羅斯聯(lián)邦主體；五是聯(lián)邦，即超過兩個(gè)以上的聯(lián)邦主體或者把整個(gè)國(guó)家版圖作為一個(gè)整體。

1.3.4 應(yīng)急響應(yīng)程序

俄應(yīng)急管理主要分為預(yù)警預(yù)報(bào)、應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后救助3個(gè)環(huán)節(jié)。如水旱災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)由國(guó)家危機(jī)情況管理中心、聯(lián)邦水文氣象局以及緊急狀態(tài)部下設(shè)的信息中心負(fù)責(zé)，可以自動(dòng)接受聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和各地的災(zāi)害信息，緊急情況部連同各地區(qū)的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)測(cè)和預(yù)警。應(yīng)急響應(yīng)核心機(jī)構(gòu)是緊急情況部，負(fù)責(zé)決策、搜救和災(zāi)害的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)聯(lián)邦部門和地區(qū)的應(yīng)急行動(dòng)。在應(yīng)急行動(dòng)中，緊急情況部負(fù)責(zé)統(tǒng)一收集和分析來自聯(lián)邦、地區(qū)等部門的災(zāi)害信息，情況嚴(yán)重的會(huì)立即上報(bào)俄總統(tǒng)。

1.4 其他國(guó)家應(yīng)急管理體系

1.4.1 加拿大

加拿大應(yīng)急管理分為聯(lián)邦、省和社區(qū)三級(jí)。聯(lián)邦層面的應(yīng)急管理由公共安全部、自然資源部、國(guó)防部、加拿大土著服務(wù)機(jī)構(gòu)(Indigenous Services Canada，ISC)共同承擔(dān)。公共安全部是加拿大聯(lián)邦層面的應(yīng)急管理部門，其下屬的政府運(yùn)營(yíng)中心負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的應(yīng)急處理，提供24/7全天候監(jiān)測(cè)和報(bào)告、國(guó)家級(jí)態(tài)勢(shì)感知、預(yù)警產(chǎn)品和綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及國(guó)家級(jí)規(guī)劃和整體政府應(yīng)對(duì)管理。

1.4.2 巴西

巴西應(yīng)急管理體系由聯(lián)邦、州、市組成。在聯(lián)邦層面，巴西政府設(shè)有專門災(zāi)害防御管理機(jī)構(gòu)——國(guó)家民防和保護(hù)局，是巴西國(guó)家全面民防保護(hù)的中央機(jī)構(gòu)代表，負(fù)責(zé)災(zāi)害防御的日常管理以及政府各部門之間的協(xié)調(diào)工作，形成了巴西政府領(lǐng)導(dǎo)下綜合管理與行業(yè)管理相結(jié)合的災(zāi)害應(yīng)急體制。在州層面，設(shè)立有民防機(jī)構(gòu)，通過預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)行動(dòng)保障各州的民防。各州的民防機(jī)構(gòu)的最高行政長(zhǎng)官為各州設(shè)立的國(guó)家民防協(xié)調(diào)員，國(guó)家民防協(xié)調(diào)員直接對(duì)州長(zhǎng)負(fù)責(zé)。在市級(jí)層面，各市設(shè)立市民防委員會(huì)，通常各市是處理災(zāi)害的第一現(xiàn)場(chǎng)。

1.4.3 印度

印度應(yīng)急管理由國(guó)家層面的國(guó)家災(zāi)害管理委員會(huì)、各邦、縣級(jí)政府組成。國(guó)家災(zāi)害管理委員會(huì)主要職能是決策和協(xié)調(diào)救援，印度總理任委員會(huì)主席，內(nèi)政部部長(zhǎng)任副主席，其成員包括涉及對(duì)各種災(zāi)害的相關(guān)各內(nèi)閣部的副部長(zhǎng)。各邦是災(zāi)害管理和實(shí)施的主要機(jī)構(gòu)，實(shí)行邦首席部長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，具體的賑災(zāi)、救援和安置等工作由賑災(zāi)專員負(fù)責(zé)，一般通過邦財(cái)政局長(zhǎng)或賑災(zāi)副專員負(fù)責(zé)指揮和管理賑災(zāi)工作，各相關(guān)部門配合工作?？h級(jí)政府是災(zāi)害救援及善后工作的具體實(shí)施機(jī)構(gòu)，縣長(zhǎng)為災(zāi)害管理的總責(zé)任人。除政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)以及地方政府和村民自治組織外，包括軍隊(duì)、準(zhǔn)軍事部隊(duì)、警察和非政府組織、公私企業(yè)和媒體等其他力量也被納入到災(zāi)害應(yīng)急管理當(dāng)中。

2 國(guó)外應(yīng)急管理體系主要模式分析

國(guó)外應(yīng)急管理體系分為設(shè)立高級(jí)別應(yīng)急管理委員會(huì)、國(guó)家綜合應(yīng)急管理部門和部門內(nèi)設(shè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)三大模式。

2.1 高級(jí)別應(yīng)急管理委員會(huì)模式

高級(jí)別應(yīng)急管理委員會(huì)是國(guó)家在應(yīng)急管理體系中設(shè)置級(jí)別高于各大部委的應(yīng)急管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定應(yīng)急管理規(guī)劃、災(zāi)害應(yīng)急時(shí)決策，以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專業(yè)部門聯(lián)合處置災(zāi)害的工作機(jī)構(gòu)。

高級(jí)別應(yīng)急管理委員會(huì)可以是實(shí)體機(jī)構(gòu)，也可以是虛設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)制。如俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議、印度國(guó)家災(zāi)害管理委員會(huì)等均屬于常設(shè)的實(shí)體機(jī)構(gòu)。俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議，由總統(tǒng)任主席，會(huì)議秘書由總統(tǒng)任命并對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，會(huì)議常委和委員由國(guó)防部、緊急情況部、聯(lián)邦安全局等相關(guān)部門部長(zhǎng)出任；印度國(guó)家災(zāi)害管理委員會(huì)，由印度總理任委員會(huì)主席，內(nèi)政部部長(zhǎng)任副主席，涉及應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的相關(guān)各內(nèi)閣部副部長(zhǎng)任委員。而日本中央防災(zāi)會(huì)議是日本中央政府設(shè)置的應(yīng)對(duì)防災(zāi)救災(zāi)的最高議事決策機(jī)制，會(huì)長(zhǎng)由首相擔(dān)任，會(huì)員包括防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣、內(nèi)閣總理大臣中的其他國(guó)務(wù)大臣及有關(guān)專家。

高級(jí)別應(yīng)急管理委員會(huì)日常主要負(fù)責(zé)編制應(yīng)急管理政策、組織實(shí)施應(yīng)急管理規(guī)劃等。在應(yīng)急時(shí)期，委員會(huì)根據(jù)實(shí)際情況制定并推動(dòng)實(shí)施有關(guān)應(yīng)急方案，綜合協(xié)調(diào)或指定專門應(yīng)急機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)相關(guān)專業(yè)部門及有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)同應(yīng)急救援。高級(jí)別應(yīng)急管理委員會(huì)突出強(qiáng)調(diào)由一個(gè)高級(jí)別機(jī)構(gòu)或機(jī)制實(shí)施跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，其主要負(fù)責(zé)人多為國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人，故可高效協(xié)調(diào)中央政府各部門、中央與地方政府、地方公共機(jī)關(guān)之間有關(guān)應(yīng)急管理方面的關(guān)系，可統(tǒng)籌協(xié)調(diào)災(zāi)害應(yīng)對(duì)全過程，避免各自為政、橫向分割的局面。如日本以中央防災(zāi)會(huì)議會(huì)長(zhǎng)首相為最高指揮長(zhǎng)，內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)，通過中央防災(zāi)會(huì)議制定應(yīng)急方案，有效促進(jìn)國(guó)土交通省、氣象廳、防衛(wèi)省和消防廳等部門之間協(xié)同應(yīng)急。

2.2 國(guó)家綜合應(yīng)急管理部門模式

國(guó)家綜合應(yīng)急管理部門是在國(guó)家應(yīng)急管理體系中設(shè)置負(fù)責(zé)各類災(zāi)害應(yīng)急管理任務(wù)，并組織協(xié)調(diào)相關(guān)專業(yè)部門開展防災(zāi)減災(zāi)工作的國(guó)家綜合應(yīng)急管理部門，相關(guān)專業(yè)部門負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域?yàn)?zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)警、日常預(yù)防管理以及災(zāi)后恢復(fù)重建等工作。如俄羅斯緊急情況部是俄羅斯應(yīng)對(duì)災(zāi)害的國(guó)家綜合應(yīng)急管理部門。加拿大公共安全部是其聯(lián)邦層面的國(guó)家綜合應(yīng)急管理部門，統(tǒng)籌聯(lián)邦層面各部門和地方政府，統(tǒng)籌協(xié)同各類災(zāi)害應(yīng)對(duì)和應(yīng)急管理工作。

國(guó)家綜合應(yīng)急管理部門模式一般是自上而下的垂直管理，擁有龐大的和強(qiáng)有力的應(yīng)急救援和基礎(chǔ)保障隊(duì)伍，可在一定時(shí)間內(nèi)快速完成重要的應(yīng)急救援工作。如在俄羅斯應(yīng)急管理體系中，俄聯(lián)邦、聯(lián)邦主體(州、直轄市、共和國(guó)、邊疆區(qū)等)和地方設(shè)置了三級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，并在俄聯(lián)邦和聯(lián)邦主體之間設(shè)立了8個(gè)區(qū)域中心，每個(gè)區(qū)域中心的應(yīng)急管理工作由緊急情況部的區(qū)域分部負(fù)責(zé)，強(qiáng)化了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

2.3 國(guó)家部門內(nèi)設(shè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)模式

國(guó)家部門內(nèi)設(shè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)模式是國(guó)家在內(nèi)政、國(guó)防等部門內(nèi)設(shè)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)應(yīng)急救援，組織協(xié)調(diào)相關(guān)專業(yè)部門開展防災(zāi)減災(zāi)工作；各專業(yè)部門承擔(dān)各自領(lǐng)域?yàn)?zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)警和日常管理等工作。美國(guó)、巴西等多數(shù)國(guó)家都采用國(guó)家部門內(nèi)設(shè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)模式。如美國(guó)隸屬于國(guó)土安全部的聯(lián)邦應(yīng)急管理局，作為美國(guó)應(yīng)急管理的核心協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)處理與重大災(zāi)害相關(guān)的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作。巴西區(qū)域發(fā)展部設(shè)置的國(guó)家民防和保護(hù)局，是巴西國(guó)家層面負(fù)責(zé)災(zāi)害應(yīng)對(duì)日常管理和各部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

聯(lián)邦制國(guó)家采用國(guó)家部門內(nèi)設(shè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)模式較多，內(nèi)設(shè)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)災(zāi)害救援組織，協(xié)調(diào)相關(guān)專業(yè)部門和機(jī)構(gòu)，更多地突出州政府和地方政府的屬地管理，聯(lián)邦政府和內(nèi)設(shè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)更多地是指導(dǎo)和支援關(guān)系，應(yīng)急救援和協(xié)調(diào)指揮一般均由地方政府負(fù)責(zé)。

3 我國(guó)應(yīng)急管理體系發(fā)展與啟示

我國(guó)應(yīng)急管理體系從臨時(shí)響應(yīng)到綜合應(yīng)急，從單一災(zāi)種到全災(zāi)種、大應(yīng)急，尤其是國(guó)家組建應(yīng)急管理部，為應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)上升到國(guó)家最高層面，應(yīng)急管理事業(yè)邁入新發(fā)展階段[16]。

但是我國(guó)災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重的基本國(guó)情尚未改變，安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多面廣、致災(zāi)因素多源耦合、應(yīng)急管理基礎(chǔ)能力薄弱、應(yīng)急管理專業(yè)人才不足等問題依然突出。因此，對(duì)比國(guó)外應(yīng)急管理體系建設(shè)和發(fā)展過程，我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)還需進(jìn)一步的加強(qiáng)和完善。

一是轉(zhuǎn)變塑造全方位全過程全員參與的應(yīng)急管理理念。面對(duì)嚴(yán)峻的災(zāi)害應(yīng)對(duì)形勢(shì)和社會(huì)各界對(duì)公共安全的新要求，美、日、歐等國(guó)家雖國(guó)情不同，但應(yīng)急管理部門均認(rèn)識(shí)到自身在災(zāi)害防范和應(yīng)急管理中能力和資源的有限性，統(tǒng)籌組織方面的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮廣大公民和社區(qū)公眾主體力量的重要性，逐步轉(zhuǎn)變過去單一風(fēng)險(xiǎn)、單純應(yīng)急、僅靠政府的傳統(tǒng)理念，培育塑造全災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、全過程應(yīng)急、全社會(huì)參與的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范理念，尤其是日常對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的科普、告知，使得每個(gè)人都能成為應(yīng)急管理的有效力量。如美國(guó)應(yīng)急管理從僅注重自然災(zāi)害防范，到FEMA成立后逐步發(fā)展為綜合應(yīng)急管理，覆蓋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、響應(yīng)處置、搶險(xiǎn)救援、恢復(fù)重建全過程；應(yīng)急管理科普宣教堅(jiān)持家庭、社區(qū)、學(xué)校教育相結(jié)合，切實(shí)提升全民全社會(huì)應(yīng)急意識(shí)，大力提升應(yīng)急管理能力。

二是建立健全應(yīng)急管理體系法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的核心。美、日、俄及西方國(guó)家均逐步建立了系統(tǒng)化、體系化、專業(yè)化的應(yīng)急管理法制體系。如美國(guó)聯(lián)邦法包括《斯坦福災(zāi)難救濟(jì)與緊急援助法》《國(guó)土安全法》《全國(guó)緊急狀態(tài)法》等。而我國(guó)應(yīng)急管理領(lǐng)域的綜合性法律尚未出臺(tái)，2007年出臺(tái)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也已不適應(yīng)當(dāng)前應(yīng)急管理的需要。因此，應(yīng)加快制修訂應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建以應(yīng)急管理法為基礎(chǔ)，安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、消防、應(yīng)急救援、應(yīng)急物資儲(chǔ)備和力量為主干，涵蓋全災(zāi)種、全行業(yè)、全過程的應(yīng)急管理法規(guī)體系，建立健全應(yīng)急管理領(lǐng)域綜合性法律和結(jié)構(gòu)完整、層次清晰、國(guó)際接軌的應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系，加快制修訂應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置和恢復(fù)重建等應(yīng)急管理國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)構(gòu)建依法依規(guī)應(yīng)急決策，強(qiáng)化應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

三是深化完善縱向貫通橫向聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制。突發(fā)災(zāi)害的緊迫性和嚴(yán)重破壞性后果要求必須構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制。如美國(guó)和俄羅斯均以總統(tǒng)為核心，分別以FEMA和緊急情況部為綜合協(xié)調(diào)決策和最高應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，以地方政府為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的第一責(zé)任主體，縱向上下貫通，橫向各部門聯(lián)動(dòng)給予技術(shù)支撐，確保應(yīng)急管理的高效性。2018年我國(guó)組建應(yīng)急管理部以來，統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制逐步形成，但在市縣層面的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)尚不健全，部分省份還存在行業(yè)應(yīng)急的情況。如上海、四川、江蘇等省應(yīng)對(duì)水旱災(zāi)害尚在水利部門。因此，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化市縣層面應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸，提升應(yīng)急管理部門的權(quán)威性和基層應(yīng)急能力建設(shè)，以健全的體制保障上下貫通的應(yīng)急管理體系建設(shè)。

四是優(yōu)化完善綜合統(tǒng)籌多部門多行業(yè)聯(lián)動(dòng)的協(xié)同應(yīng)急機(jī)制?？绮块T、跨區(qū)域、跨行業(yè)協(xié)同高效聯(lián)動(dòng)是確保應(yīng)急管理有效的重要舉措，也是世界各國(guó)應(yīng)急管理均面臨的問題。美國(guó)FEMA雖隸屬于國(guó)土安全部，但應(yīng)急搶險(xiǎn)救援時(shí)可代表總統(tǒng)協(xié)調(diào)各方，具備多部門多行業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。目前，我國(guó)雖組建了應(yīng)急管理部，其職責(zé)包括承擔(dān)國(guó)家應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害指揮部工作，但由于其同各行業(yè)部門同為國(guó)務(wù)院組成部門，綜合統(tǒng)籌多部門多行業(yè)協(xié)同聯(lián)動(dòng)應(yīng)急的能力略顯不足。因此，可在國(guó)家層面將國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林草原防滅火指揮部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)等議事機(jī)構(gòu)合并，或改制為應(yīng)急管理委員會(huì)，具備更高的部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、軍地協(xié)同能力，面向全災(zāi)種、大應(yīng)急，以更高層級(jí)的機(jī)制優(yōu)化完善多部門跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)，切實(shí)提高資源整合和協(xié)同應(yīng)急能力和水平。

五是大力提升全社會(huì)應(yīng)急準(zhǔn)備能力和基層應(yīng)急力量。美國(guó)在2011年?yáng)|日本大地震后提出了全社會(huì)參與的應(yīng)急管理工作理念，把全國(guó)準(zhǔn)備作為一項(xiàng)基本戰(zhàn)略。對(duì)我國(guó)而言，全社會(huì)應(yīng)急準(zhǔn)備能力非常薄弱，基層應(yīng)急技術(shù)力量嚴(yán)重不足，應(yīng)充分借鑒有關(guān)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在國(guó)家層面推動(dòng)各行業(yè)、企事業(yè)單位、社區(qū)、家庭等社會(huì)各界做好應(yīng)急預(yù)案，提升應(yīng)急準(zhǔn)備能力。此外，基層作為應(yīng)急管理的最前線，當(dāng)前技術(shù)力量不足、專業(yè)人員不夠、物資裝備欠缺等問題十分突出，應(yīng)健全基層組織，加強(qiáng)基層技術(shù)力量和物資裝備配備，通過專業(yè)培訓(xùn)和科普宣教，強(qiáng)化基層應(yīng)急力量和能力，解決應(yīng)急管理“最后一公里”難題。