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        國(guó)外應(yīng)急管理體系對(duì)比研究及其啟示

        2021-12-14 10:34:14周興波楊子儒
        水力發(fā)電 2021年9期
        關(guān)鍵詞:防災(zāi)聯(lián)邦管理體系

        周興波,張 妍,朱 哲,楊子儒

        (1.水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院,北京 100120;2.中國(guó)電建集團(tuán)中南勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司,湖南 長(zhǎng)沙 410014)

        0 引 言

        應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分,一直以來(lái)世界各國(guó)均高度重視[1-5]。2019年11月29日,中共中央總書(shū)記習(xí)近平在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào),借鑒國(guó)外應(yīng)急管理有益做法,積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化?!吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制不斷健全,突發(fā)公共事件應(yīng)急能力顯著增強(qiáng),自然災(zāi)害防御水平明顯提升,發(fā)展安全保障更加有力的目標(biāo)[6]。2020年12月11日,習(xí)近平在中央政治局第二十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào),堅(jiān)持系統(tǒng)思維,構(gòu)建大安全格局,促進(jìn)國(guó)際安全和世界和平,為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供堅(jiān)強(qiáng)保障。然而,我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)歷時(shí)短、基礎(chǔ)弱、財(cái)政投入總量小、評(píng)價(jià)機(jī)制缺位等問(wèn)題突出[7]。在對(duì)比分析美國(guó)、日本、俄羅斯、巴西等國(guó)家應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)上,研究國(guó)外應(yīng)急管理體系主要模式對(duì)推動(dòng)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化有一定的借鑒意義。

        1 國(guó)外典型國(guó)家應(yīng)急管理體系概況

        1.1 美國(guó)應(yīng)急管理體系

        美國(guó)應(yīng)急管理從群體專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急、系統(tǒng)化民防應(yīng)急、冷戰(zhàn)時(shí)期的全面應(yīng)急,聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局成立后的聯(lián)邦、州與地方聯(lián)合的綜合應(yīng)急管理、可持續(xù)性應(yīng)急管理,“9·11”事件后突出國(guó)土安全的應(yīng)急管理,直至東日本大地震后重構(gòu)的全國(guó)準(zhǔn)備和核心能力量化建設(shè)的應(yīng)急管理體系[8]。

        1.1.1 聯(lián)邦政府層面

        美聯(lián)邦政府應(yīng)急管理由總統(tǒng)負(fù)責(zé),主要部門(mén)為國(guó)土安全部(DHS),其下設(shè)的聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA)負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào),包括處理與重大災(zāi)害相關(guān)的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)及民防工作。從事權(quán)劃分來(lái)看,美國(guó)應(yīng)急管理體系由聯(lián)邦政府、州和地方政府(縣、市、社區(qū))3個(gè)層級(jí)組成。美國(guó)應(yīng)急處置突出屬地管理,以州和地方政府為主,聯(lián)邦政府僅在緊急情況下,應(yīng)州政府請(qǐng)求提供指導(dǎo)和援助。

        國(guó)土安全部的核心任務(wù)是防止恐怖主義和加強(qiáng)安全,保護(hù)和管理邊境,執(zhí)行和管理移民法,維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間安全,機(jī)構(gòu)設(shè)置見(jiàn)圖1。聯(lián)邦應(yīng)急管理局于1979年成立,2003年并入國(guó)土安全部,可直接向總統(tǒng)報(bào)告,在緊急救援時(shí)可代表總統(tǒng)協(xié)調(diào)各方災(zāi)難救助事宜;主要職責(zé)是通過(guò)應(yīng)急準(zhǔn)備、緊急事件預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)等全過(guò)程管理,領(lǐng)導(dǎo)和支持應(yīng)對(duì)各種災(zāi)難,減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失;負(fù)責(zé)編制國(guó)家總體應(yīng)急框架,主要包括國(guó)家防范目標(biāo)、國(guó)家防范體系、國(guó)家預(yù)防框架、國(guó)家保護(hù)框架、國(guó)家減緩框架、國(guó)家應(yīng)急框架、國(guó)家災(zāi)難恢復(fù)框架,并組織開(kāi)展預(yù)案演練及人員培訓(xùn),在實(shí)際的應(yīng)急管理中起到綜合協(xié)調(diào)的作用[9]。聯(lián)邦應(yīng)急管理局下設(shè)應(yīng)急準(zhǔn)備處、緩解災(zāi)害影響處、應(yīng)急響應(yīng)處、災(zāi)后恢復(fù)處和區(qū)域代表處管理辦公室。

        圖1 美國(guó)國(guó)土安全部機(jī)構(gòu)設(shè)置

        美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)(USACE),內(nèi)政部下的墾務(wù)局(USBR)、地質(zhì)調(diào)查局(USGS),美國(guó)商務(wù)部的國(guó)家海洋和大氣管理局,農(nóng)業(yè)部的自然資源保護(hù)局,運(yùn)輸部,聯(lián)邦通信委員會(huì)等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)為應(yīng)急管理提供專(zhuān)業(yè)支撐[10-11]。

        1.1.2 州和地方政府層面

        在州政府層面,各州建有應(yīng)急管理辦公室,負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)防災(zāi)救災(zāi)的日常工作和突發(fā)事件的綜合協(xié)調(diào)處置。州政府各職能部門(mén),如警察、消防、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保等負(fù)責(zé)各自職責(zé)范圍內(nèi)的防災(zāi)救災(zāi)工作,發(fā)生災(zāi)情時(shí)負(fù)責(zé)進(jìn)行應(yīng)急處置和救援。在防災(zāi)救災(zāi)方面,當(dāng)?shù)胤秸龅綗o(wú)法應(yīng)對(duì)的重大災(zāi)害時(shí),州政府有責(zé)任和義務(wù)給予幫助。

        在地方政府層面,市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等一般實(shí)行地方自治。市、縣設(shè)有地方應(yīng)急管理辦公室,負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)和應(yīng)急管理。同時(shí),地方政府一般在警察局設(shè)有政府應(yīng)急管理中心或911中心,核心組成部門(mén)包括警方、消防、緊急醫(yī)療救助機(jī)構(gòu),其他部門(mén)在應(yīng)急管理中心設(shè)有固定席位,以確保應(yīng)急搶險(xiǎn)救援可聯(lián)合值守和采取行動(dòng)。

        1.1.3 應(yīng)急響應(yīng)程序

        依據(jù)《美國(guó)聯(lián)邦災(zāi)害緊急救援法案》《災(zāi)害救助法》《聯(lián)邦災(zāi)害法》《斯塔福特救災(zāi)與緊急援助法》等法律法規(guī),應(yīng)急響應(yīng)可分為預(yù)警預(yù)報(bào)、應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)害救助。預(yù)警預(yù)報(bào)由行業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé),如美國(guó)海洋和大氣管理局(NOAA)及其下屬的國(guó)家氣象局(NWS)等,主要對(duì)氣象、降水等進(jìn)行監(jiān)測(cè)。應(yīng)急響應(yīng)一般由事發(fā)地方政府指揮應(yīng)急;若超出可控范圍地方政府應(yīng)向州政府請(qǐng)求救援,州政府開(kāi)始協(xié)調(diào)和援助;若災(zāi)害應(yīng)對(duì)超出州政府的響應(yīng)控制范圍,州長(zhǎng)可宣布進(jìn)入緊急狀態(tài),并向總統(tǒng)報(bào)告,請(qǐng)求聯(lián)邦應(yīng)急管理局及相應(yīng)區(qū)域中心或依法授權(quán)技術(shù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展協(xié)調(diào)和援助。

        1.2 日本應(yīng)急管理體系

        日本建立了以首相為最高指揮,內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào),通過(guò)中央防災(zāi)會(huì)議、災(zāi)害對(duì)策本部等議事協(xié)調(diào)機(jī)制制定對(duì)策,突發(fā)事件牽頭部門(mén)相對(duì)集中管理的中央、都道府縣、市町村三級(jí)應(yīng)急管理體制。

        1.2.1 中央政府層面

        日本首相是中央政府應(yīng)急管理的最高行政首長(zhǎng),并擔(dān)任中央防災(zāi)會(huì)議會(huì)長(zhǎng),相關(guān)應(yīng)急管理部門(mén)包括內(nèi)閣府、發(fā)生特大災(zāi)害時(shí)成立的非常災(zāi)害對(duì)策本部、緊急災(zāi)害對(duì)策本部、國(guó)土交通省廳、氣象廳、消防廳等。其中,臨時(shí)成立的災(zāi)害對(duì)策本部具有統(tǒng)籌全局、統(tǒng)領(lǐng)指揮的權(quán)限和職責(zé)。

        內(nèi)閣府由首相領(lǐng)導(dǎo),應(yīng)急管理中內(nèi)閣府特命大臣負(fù)責(zé)各種防災(zāi)計(jì)劃的編制,應(yīng)對(duì)大規(guī)模災(zāi)害,統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各項(xiàng)抗災(zāi)事務(wù),收集、傳播災(zāi)害管理信息,執(zhí)行緊急措施;在特殊時(shí)期還擔(dān)任非常災(zāi)害對(duì)策本部長(zhǎng)或緊急災(zāi)害對(duì)策本部副部長(zhǎng)。內(nèi)閣府中央防災(zāi)會(huì)議是根據(jù)災(zāi)害對(duì)策基本法設(shè)置,由首相擔(dān)任會(huì)長(zhǎng),防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣擔(dān)任委員;主要職責(zé)包括制定和組織實(shí)施防災(zāi)計(jì)劃,災(zāi)害時(shí)制定和實(shí)施緊急措施計(jì)劃,向首相和防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣提出防災(zāi)救災(zāi)建議[12]。

        非常災(zāi)害對(duì)策本部是內(nèi)閣府經(jīng)內(nèi)閣會(huì)議臨時(shí)設(shè)立,是應(yīng)對(duì)非常災(zāi)害的機(jī)構(gòu),一般由防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣、國(guó)務(wù)大臣或相關(guān)廳廳長(zhǎng)擔(dān)任部長(zhǎng)?!稙?zāi)害對(duì)策基本法》中沒(méi)有明確定義非常災(zāi)害,一般死亡人數(shù)超過(guò)100人,房屋毀壞超過(guò)100戶;或死亡人數(shù)少于100人,但房屋毀壞數(shù)量相當(dāng)大時(shí),可認(rèn)為是非常災(zāi)害。緊急災(zāi)害對(duì)策本部是內(nèi)閣府經(jīng)內(nèi)閣會(huì)議臨時(shí)設(shè)立,應(yīng)對(duì)特大災(zāi)害的機(jī)構(gòu),由首相擔(dān)任部長(zhǎng)。若已建立非常災(zāi)害對(duì)策本部則立即廢止,同時(shí)由緊急災(zāi)害對(duì)策本部接任其所有職責(zé)。

        國(guó)土交通廳是2001年中央省廳再編中,由運(yùn)輸省、建設(shè)省、北海道開(kāi)發(fā)廳、國(guó)土廳等機(jī)構(gòu)合并而成,下設(shè)的水管理和國(guó)土管理局,主要負(fù)責(zé)制定防災(zāi)規(guī)劃、防災(zāi)措施,河流、水壩、沿海島嶼以及水資源管理和污水處理。

        1.2.2 地方政府層面

        地方政府層面包括都道府縣和市町村,均設(shè)立了相應(yīng)的防災(zāi)會(huì)議。都道府縣防災(zāi)會(huì)議由會(huì)長(zhǎng)和委員組成,會(huì)長(zhǎng)由都道府縣知事?lián)?,委員包括警察、自衛(wèi)隊(duì)、消防、教育委員會(huì)、市町村長(zhǎng)等負(fù)責(zé)人;主要職責(zé)包括制定和推行地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃,收集災(zāi)害發(fā)生時(shí)的災(zāi)情資料,協(xié)調(diào)相關(guān)機(jī)構(gòu)采取災(zāi)害應(yīng)對(duì)措施,并從事災(zāi)后處理工作等。市町村防災(zāi)會(huì)議會(huì)長(zhǎng)由市町村長(zhǎng)擔(dān)任,委員與都道府縣防災(zāi)委員設(shè)置基本一致;主要負(fù)責(zé)制定市町村地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃,審查確保相關(guān)規(guī)劃與上級(jí)防災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容一致,收集災(zāi)害資料,并聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)都道府縣相關(guān)單位。

        根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》都道縣知事或市町村村長(zhǎng)可根據(jù)災(zāi)害應(yīng)對(duì)需要建立地方災(zāi)害對(duì)策本部,作為都道府縣或市町村開(kāi)展本地災(zāi)害救助的指揮部,它在與地方防災(zāi)會(huì)議緊密聯(lián)系的基礎(chǔ)上,推動(dòng)災(zāi)害預(yù)防與應(yīng)對(duì)[13]。災(zāi)害對(duì)策本部在組織一線搶救工作的同時(shí),必須及時(shí)收集災(zāi)害信息,并呈報(bào)上級(jí)災(zāi)害對(duì)策機(jī)關(guān)[14]。

        1.2.3 應(yīng)急響應(yīng)程序

        日本應(yīng)急管理分為預(yù)警預(yù)報(bào)、應(yīng)急響應(yīng)和緊急救援。預(yù)警預(yù)報(bào)由氣象廳和國(guó)土交通廳共同負(fù)責(zé),氣象廳負(fù)責(zé)收集災(zāi)害數(shù)據(jù),聯(lián)同國(guó)土交通省分析預(yù)測(cè)后進(jìn)行預(yù)警預(yù)報(bào)。應(yīng)急響應(yīng)的主要措施是設(shè)立各級(jí)災(zāi)害對(duì)策本部,中央層面內(nèi)閣府設(shè)置非常災(zāi)害對(duì)策本部或緊急災(zāi)害對(duì)策本部,災(zāi)害應(yīng)對(duì)一線設(shè)立非常災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)對(duì)策本部,以確??壳爸笓]。應(yīng)急全過(guò)程通過(guò)中央防災(zāi)會(huì)議等制定對(duì)策,國(guó)土交通省作為主要指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),聯(lián)合消防、警察、自衛(wèi)隊(duì)、醫(yī)療救援及群志和志愿者共同搶險(xiǎn)救援。日本應(yīng)對(duì)洪水災(zāi)害流程見(jiàn)圖2。

        圖2 日本洪水災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程

        1.3 俄羅斯應(yīng)急管理體系

        俄羅斯建立了以總統(tǒng)為核心,以聯(lián)邦安全會(huì)議為決策中樞,以緊急情況部為綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),聯(lián)邦安全局、國(guó)防部、外交部、情報(bào)局等權(quán)力執(zhí)行部門(mén)協(xié)調(diào)配合的垂直型應(yīng)急管理體系[15]。

        1.3.1 聯(lián)邦層面

        俄總統(tǒng)全面領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理工作。聯(lián)邦安全議會(huì)是最高決策和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),由總統(tǒng)任主席,下設(shè)憲法安全、國(guó)際安全、獨(dú)聯(lián)體安全等12個(gè)常設(shè)的跨部門(mén)委員會(huì),分別負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的應(yīng)急管理工作。

        聯(lián)邦緊急情況部是主要協(xié)調(diào)部門(mén),負(fù)責(zé)自然災(zāi)害、突發(fā)事件的預(yù)防和救援,部長(zhǎng)直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。主要任務(wù)是制定和落實(shí)國(guó)家民防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的政策,實(shí)施預(yù)防和消除災(zāi)害措施、對(duì)國(guó)內(nèi)外受災(zāi)地區(qū)提供人道主義援助等活動(dòng)。緊急情況部將俄羅斯分為8個(gè)地區(qū),在俄聯(lián)邦和聯(lián)邦主體之間設(shè)立了8個(gè)區(qū)域中心,負(fù)責(zé)89個(gè)州的救災(zāi)活動(dòng),每個(gè)州都設(shè)有分支機(jī)構(gòu),由5~6個(gè)人組成,中央搜索分隊(duì)80個(gè),每個(gè)分隊(duì)約200人。該部直接管理有40萬(wàn)常態(tài)化應(yīng)急救援力量,作為獨(dú)立警種按部隊(duì)建制統(tǒng)一管理,并擁有國(guó)家消防隊(duì)、民防部隊(duì)、搜救隊(duì)、水下設(shè)施事故救援隊(duì)、小型船只事故救援隊(duì)、心理醫(yī)療救助隊(duì)等多支專(zhuān)業(yè)力量。

        聯(lián)邦自然資源和生態(tài)部負(fù)責(zé)自然資源、水經(jīng)濟(jì)綜合系統(tǒng)、水利設(shè)施的安全保障和利用,地下資源利用的安全管理、工業(yè)安全、核能利用安全、電熱力設(shè)備及網(wǎng)絡(luò)的安全、生產(chǎn)安全、工業(yè)爆炸物的存放和使用安全,以及環(huán)境監(jiān)測(cè)和污染等方面,制定國(guó)家政策和規(guī)范性文件,制定和落實(shí)環(huán)境保護(hù)的國(guó)家政策和規(guī)范性文件。參與應(yīng)急管理工作的主要包括其下設(shè)的聯(lián)邦水文氣象局和聯(lián)邦水資源管理局。

        1.3.2 聯(lián)邦主體和地方層面

        俄聯(lián)邦主體政府和地方政府負(fù)責(zé)本地災(zāi)害事件的預(yù)防和處置,一般災(zāi)害事件分別由相應(yīng)的政府主管職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。遇到較大災(zāi)害事件,俄緊急情況部的地區(qū)中心會(huì)提供緊急幫助,或者直接由地區(qū)中心進(jìn)行應(yīng)急處置。在緊急情況部的直接領(lǐng)導(dǎo)下,8個(gè)地區(qū)中心分別負(fù)責(zé)所轄地區(qū)重大災(zāi)害事故的預(yù)防和處理,向州和地方的災(zāi)害管理提供各種幫助。

        1.3.3 聯(lián)邦預(yù)防和消除緊急情況的統(tǒng)一國(guó)家體系

        1994年,俄聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)通過(guò)了《聯(lián)邦共同體應(yīng)急管理法案》,建立了“俄羅斯聯(lián)邦預(yù)防和消除緊急情況的統(tǒng)一國(guó)家體系(USEPE)”。該體系包括89個(gè)州、1 000個(gè)城市化區(qū)域和大城市以及超過(guò)2 200個(gè)位于偏遠(yuǎn)地區(qū)的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村,成立了576個(gè)應(yīng)急管理委員會(huì),使得俄羅斯危機(jī)預(yù)警能力和處理應(yīng)急安全事務(wù)的能力得以大幅提升。

        USEPE有5個(gè)基本層次,由低至高包括:一是組織,與之相對(duì)應(yīng)的是企事業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、其他組織等;二是地方,與之相對(duì)應(yīng)的是行政區(qū)、城邦或者城鎮(zhèn);三是地區(qū),與之相對(duì)應(yīng)的是俄聯(lián)邦主體、聯(lián)盟;四是區(qū)域,即相鄰的兩個(gè)俄羅斯聯(lián)邦主體;五是聯(lián)邦,即超過(guò)兩個(gè)以上的聯(lián)邦主體或者把整個(gè)國(guó)家版圖作為一個(gè)整體。

        1.3.4 應(yīng)急響應(yīng)程序

        俄應(yīng)急管理主要分為預(yù)警預(yù)報(bào)、應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后救助3個(gè)環(huán)節(jié)。如水旱災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)由國(guó)家危機(jī)情況管理中心、聯(lián)邦水文氣象局以及緊急狀態(tài)部下設(shè)的信息中心負(fù)責(zé),可以自動(dòng)接受聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和各地的災(zāi)害信息,緊急情況部連同各地區(qū)的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu),對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)測(cè)和預(yù)警。應(yīng)急響應(yīng)核心機(jī)構(gòu)是緊急情況部,負(fù)責(zé)決策、搜救和災(zāi)害的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè),統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)聯(lián)邦部門(mén)和地區(qū)的應(yīng)急行動(dòng)。在應(yīng)急行動(dòng)中,緊急情況部負(fù)責(zé)統(tǒng)一收集和分析來(lái)自聯(lián)邦、地區(qū)等部門(mén)的災(zāi)害信息,情況嚴(yán)重的會(huì)立即上報(bào)俄總統(tǒng)。

        1.4 其他國(guó)家應(yīng)急管理體系

        1.4.1 加拿大

        加拿大應(yīng)急管理分為聯(lián)邦、省和社區(qū)三級(jí)。聯(lián)邦層面的應(yīng)急管理由公共安全部、自然資源部、國(guó)防部、加拿大土著服務(wù)機(jī)構(gòu)(Indigenous Services Canada,ISC)共同承擔(dān)。公共安全部是加拿大聯(lián)邦層面的應(yīng)急管理部門(mén),其下屬的政府運(yùn)營(yíng)中心負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的應(yīng)急處理,提供24/7全天候監(jiān)測(cè)和報(bào)告、國(guó)家級(jí)態(tài)勢(shì)感知、預(yù)警產(chǎn)品和綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及國(guó)家級(jí)規(guī)劃和整體政府應(yīng)對(duì)管理。

        1.4.2 巴西

        巴西應(yīng)急管理體系由聯(lián)邦、州、市組成。在聯(lián)邦層面,巴西政府設(shè)有專(zhuān)門(mén)災(zāi)害防御管理機(jī)構(gòu)——國(guó)家民防和保護(hù)局,是巴西國(guó)家全面民防保護(hù)的中央機(jī)構(gòu)代表,負(fù)責(zé)災(zāi)害防御的日常管理以及政府各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)工作,形成了巴西政府領(lǐng)導(dǎo)下綜合管理與行業(yè)管理相結(jié)合的災(zāi)害應(yīng)急體制。在州層面,設(shè)立有民防機(jī)構(gòu),通過(guò)預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)行動(dòng)保障各州的民防。各州的民防機(jī)構(gòu)的最高行政長(zhǎng)官為各州設(shè)立的國(guó)家民防協(xié)調(diào)員,國(guó)家民防協(xié)調(diào)員直接對(duì)州長(zhǎng)負(fù)責(zé)。在市級(jí)層面,各市設(shè)立市民防委員會(huì),通常各市是處理災(zāi)害的第一現(xiàn)場(chǎng)。

        1.4.3 印度

        印度應(yīng)急管理由國(guó)家層面的國(guó)家災(zāi)害管理委員會(huì)、各邦、縣級(jí)政府組成。國(guó)家災(zāi)害管理委員會(huì)主要職能是決策和協(xié)調(diào)救援,印度總理任委員會(huì)主席,內(nèi)政部部長(zhǎng)任副主席,其成員包括涉及對(duì)各種災(zāi)害的相關(guān)各內(nèi)閣部的副部長(zhǎng)。各邦是災(zāi)害管理和實(shí)施的主要機(jī)構(gòu),實(shí)行邦首席部長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,具體的賑災(zāi)、救援和安置等工作由賑災(zāi)專(zhuān)員負(fù)責(zé),一般通過(guò)邦財(cái)政局長(zhǎng)或賑災(zāi)副專(zhuān)員負(fù)責(zé)指揮和管理賑災(zāi)工作,各相關(guān)部門(mén)配合工作??h級(jí)政府是災(zāi)害救援及善后工作的具體實(shí)施機(jī)構(gòu),縣長(zhǎng)為災(zāi)害管理的總責(zé)任人。除政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)以及地方政府和村民自治組織外,包括軍隊(duì)、準(zhǔn)軍事部隊(duì)、警察和非政府組織、公私企業(yè)和媒體等其他力量也被納入到災(zāi)害應(yīng)急管理當(dāng)中。

        2 國(guó)外應(yīng)急管理體系主要模式分析

        國(guó)外應(yīng)急管理體系分為設(shè)立高級(jí)別應(yīng)急管理委員會(huì)、國(guó)家綜合應(yīng)急管理部門(mén)和部門(mén)內(nèi)設(shè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)三大模式。

        2.1 高級(jí)別應(yīng)急管理委員會(huì)模式

        高級(jí)別應(yīng)急管理委員會(huì)是國(guó)家在應(yīng)急管理體系中設(shè)置級(jí)別高于各大部委的應(yīng)急管理委員會(huì),負(fù)責(zé)制定應(yīng)急管理規(guī)劃、災(zāi)害應(yīng)急時(shí)決策,以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專(zhuān)業(yè)部門(mén)聯(lián)合處置災(zāi)害的工作機(jī)構(gòu)。

        高級(jí)別應(yīng)急管理委員會(huì)可以是實(shí)體機(jī)構(gòu),也可以是虛設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)制。如俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議、印度國(guó)家災(zāi)害管理委員會(huì)等均屬于常設(shè)的實(shí)體機(jī)構(gòu)。俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議,由總統(tǒng)任主席,會(huì)議秘書(shū)由總統(tǒng)任命并對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé),會(huì)議常委和委員由國(guó)防部、緊急情況部、聯(lián)邦安全局等相關(guān)部門(mén)部長(zhǎng)出任;印度國(guó)家災(zāi)害管理委員會(huì),由印度總理任委員會(huì)主席,內(nèi)政部部長(zhǎng)任副主席,涉及應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的相關(guān)各內(nèi)閣部副部長(zhǎng)任委員。而日本中央防災(zāi)會(huì)議是日本中央政府設(shè)置的應(yīng)對(duì)防災(zāi)救災(zāi)的最高議事決策機(jī)制,會(huì)長(zhǎng)由首相擔(dān)任,會(huì)員包括防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣、內(nèi)閣總理大臣中的其他國(guó)務(wù)大臣及有關(guān)專(zhuān)家。

        高級(jí)別應(yīng)急管理委員會(huì)日常主要負(fù)責(zé)編制應(yīng)急管理政策、組織實(shí)施應(yīng)急管理規(guī)劃等。在應(yīng)急時(shí)期,委員會(huì)根據(jù)實(shí)際情況制定并推動(dòng)實(shí)施有關(guān)應(yīng)急方案,綜合協(xié)調(diào)或指定專(zhuān)門(mén)應(yīng)急機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)相關(guān)專(zhuān)業(yè)部門(mén)及有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)同應(yīng)急救援。高級(jí)別應(yīng)急管理委員會(huì)突出強(qiáng)調(diào)由一個(gè)高級(jí)別機(jī)構(gòu)或機(jī)制實(shí)施跨部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理,其主要負(fù)責(zé)人多為國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人,故可高效協(xié)調(diào)中央政府各部門(mén)、中央與地方政府、地方公共機(jī)關(guān)之間有關(guān)應(yīng)急管理方面的關(guān)系,可統(tǒng)籌協(xié)調(diào)災(zāi)害應(yīng)對(duì)全過(guò)程,避免各自為政、橫向分割的局面。如日本以中央防災(zāi)會(huì)議會(huì)長(zhǎng)首相為最高指揮長(zhǎng),內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò),通過(guò)中央防災(zāi)會(huì)議制定應(yīng)急方案,有效促進(jìn)國(guó)土交通省、氣象廳、防衛(wèi)省和消防廳等部門(mén)之間協(xié)同應(yīng)急。

        2.2 國(guó)家綜合應(yīng)急管理部門(mén)模式

        國(guó)家綜合應(yīng)急管理部門(mén)是在國(guó)家應(yīng)急管理體系中設(shè)置負(fù)責(zé)各類(lèi)災(zāi)害應(yīng)急管理任務(wù),并組織協(xié)調(diào)相關(guān)專(zhuān)業(yè)部門(mén)開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)工作的國(guó)家綜合應(yīng)急管理部門(mén),相關(guān)專(zhuān)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域?yàn)?zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)警、日常預(yù)防管理以及災(zāi)后恢復(fù)重建等工作。如俄羅斯緊急情況部是俄羅斯應(yīng)對(duì)災(zāi)害的國(guó)家綜合應(yīng)急管理部門(mén)。加拿大公共安全部是其聯(lián)邦層面的國(guó)家綜合應(yīng)急管理部門(mén),統(tǒng)籌聯(lián)邦層面各部門(mén)和地方政府,統(tǒng)籌協(xié)同各類(lèi)災(zāi)害應(yīng)對(duì)和應(yīng)急管理工作。

        國(guó)家綜合應(yīng)急管理部門(mén)模式一般是自上而下的垂直管理,擁有龐大的和強(qiáng)有力的應(yīng)急救援和基礎(chǔ)保障隊(duì)伍,可在一定時(shí)間內(nèi)快速完成重要的應(yīng)急救援工作。如在俄羅斯應(yīng)急管理體系中,俄聯(lián)邦、聯(lián)邦主體(州、直轄市、共和國(guó)、邊疆區(qū)等)和地方設(shè)置了三級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu),并在俄聯(lián)邦和聯(lián)邦主體之間設(shè)立了8個(gè)區(qū)域中心,每個(gè)區(qū)域中心的應(yīng)急管理工作由緊急情況部的區(qū)域分部負(fù)責(zé),強(qiáng)化了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

        2.3 國(guó)家部門(mén)內(nèi)設(shè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)模式

        國(guó)家部門(mén)內(nèi)設(shè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)模式是國(guó)家在內(nèi)政、國(guó)防等部門(mén)內(nèi)設(shè)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu),該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)應(yīng)急救援,組織協(xié)調(diào)相關(guān)專(zhuān)業(yè)部門(mén)開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)工作;各專(zhuān)業(yè)部門(mén)承擔(dān)各自領(lǐng)域?yàn)?zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)警和日常管理等工作。美國(guó)、巴西等多數(shù)國(guó)家都采用國(guó)家部門(mén)內(nèi)設(shè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)模式。如美國(guó)隸屬于國(guó)土安全部的聯(lián)邦應(yīng)急管理局,作為美國(guó)應(yīng)急管理的核心協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌負(fù)責(zé)處理與重大災(zāi)害相關(guān)的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作。巴西區(qū)域發(fā)展部設(shè)置的國(guó)家民防和保護(hù)局,是巴西國(guó)家層面負(fù)責(zé)災(zāi)害應(yīng)對(duì)日常管理和各部門(mén)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

        聯(lián)邦制國(guó)家采用國(guó)家部門(mén)內(nèi)設(shè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)模式較多,內(nèi)設(shè)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)災(zāi)害救援組織,協(xié)調(diào)相關(guān)專(zhuān)業(yè)部門(mén)和機(jī)構(gòu),更多地突出州政府和地方政府的屬地管理,聯(lián)邦政府和內(nèi)設(shè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)更多地是指導(dǎo)和支援關(guān)系,應(yīng)急救援和協(xié)調(diào)指揮一般均由地方政府負(fù)責(zé)。

        3 我國(guó)應(yīng)急管理體系發(fā)展與啟示

        我國(guó)應(yīng)急管理體系從臨時(shí)響應(yīng)到綜合應(yīng)急,從單一災(zāi)種到全災(zāi)種、大應(yīng)急,尤其是國(guó)家組建應(yīng)急管理部,為應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。進(jìn)入新時(shí)代,我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)上升到國(guó)家最高層面,應(yīng)急管理事業(yè)邁入新發(fā)展階段[16]。

        但是我國(guó)災(zāi)害種類(lèi)多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重的基本國(guó)情尚未改變,安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多面廣、致災(zāi)因素多源耦合、應(yīng)急管理基礎(chǔ)能力薄弱、應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)人才不足等問(wèn)題依然突出。因此,對(duì)比國(guó)外應(yīng)急管理體系建設(shè)和發(fā)展過(guò)程,我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)還需進(jìn)一步的加強(qiáng)和完善。

        一是轉(zhuǎn)變塑造全方位全過(guò)程全員參與的應(yīng)急管理理念。面對(duì)嚴(yán)峻的災(zāi)害應(yīng)對(duì)形勢(shì)和社會(huì)各界對(duì)公共安全的新要求,美、日、歐等國(guó)家雖國(guó)情不同,但應(yīng)急管理部門(mén)均認(rèn)識(shí)到自身在災(zāi)害防范和應(yīng)急管理中能力和資源的有限性,統(tǒng)籌組織方面的優(yōu)勢(shì),充分發(fā)揮廣大公民和社區(qū)公眾主體力量的重要性,逐步轉(zhuǎn)變過(guò)去單一風(fēng)險(xiǎn)、單純應(yīng)急、僅靠政府的傳統(tǒng)理念,培育塑造全災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、全過(guò)程應(yīng)急、全社會(huì)參與的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范理念,尤其是日常對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的科普、告知,使得每個(gè)人都能成為應(yīng)急管理的有效力量。如美國(guó)應(yīng)急管理從僅注重自然災(zāi)害防范,到FEMA成立后逐步發(fā)展為綜合應(yīng)急管理,覆蓋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、響應(yīng)處置、搶險(xiǎn)救援、恢復(fù)重建全過(guò)程;應(yīng)急管理科普宣教堅(jiān)持家庭、社區(qū)、學(xué)校教育相結(jié)合,切實(shí)提升全民全社會(huì)應(yīng)急意識(shí),大力提升應(yīng)急管理能力。

        二是建立健全應(yīng)急管理體系法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的核心。美、日、俄及西方國(guó)家均逐步建立了系統(tǒng)化、體系化、專(zhuān)業(yè)化的應(yīng)急管理法制體系。如美國(guó)聯(lián)邦法包括《斯坦福災(zāi)難救濟(jì)與緊急援助法》《國(guó)土安全法》《全國(guó)緊急狀態(tài)法》等。而我國(guó)應(yīng)急管理領(lǐng)域的綜合性法律尚未出臺(tái),2007年出臺(tái)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也已不適應(yīng)當(dāng)前應(yīng)急管理的需要。因此,應(yīng)加快制修訂應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī),構(gòu)建以應(yīng)急管理法為基礎(chǔ),安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、消防、應(yīng)急救援、應(yīng)急物資儲(chǔ)備和力量為主干,涵蓋全災(zāi)種、全行業(yè)、全過(guò)程的應(yīng)急管理法規(guī)體系,建立健全應(yīng)急管理領(lǐng)域綜合性法律和結(jié)構(gòu)完整、層次清晰、國(guó)際接軌的應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系,加快制修訂應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置和恢復(fù)重建等應(yīng)急管理國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),推動(dòng)構(gòu)建依法依規(guī)應(yīng)急決策,強(qiáng)化應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

        三是深化完善縱向貫通橫向聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制。突發(fā)災(zāi)害的緊迫性和嚴(yán)重破壞性后果要求必須構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專(zhuān)常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制。如美國(guó)和俄羅斯均以總統(tǒng)為核心,分別以FEMA和緊急情況部為綜合協(xié)調(diào)決策和最高應(yīng)急管理機(jī)構(gòu),以地方政府為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的第一責(zé)任主體,縱向上下貫通,橫向各部門(mén)聯(lián)動(dòng)給予技術(shù)支撐,確保應(yīng)急管理的高效性。2018年我國(guó)組建應(yīng)急管理部以來(lái),統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制逐步形成,但在市縣層面的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)尚不健全,部分省份還存在行業(yè)應(yīng)急的情況。如上海、四川、江蘇等省應(yīng)對(duì)水旱災(zāi)害尚在水利部門(mén)。因此,我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革,強(qiáng)化市縣層面應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸,提升應(yīng)急管理部門(mén)的權(quán)威性和基層應(yīng)急能力建設(shè),以健全的體制保障上下貫通的應(yīng)急管理體系建設(shè)。

        四是優(yōu)化完善綜合統(tǒng)籌多部門(mén)多行業(yè)聯(lián)動(dòng)的協(xié)同應(yīng)急機(jī)制??绮块T(mén)、跨區(qū)域、跨行業(yè)協(xié)同高效聯(lián)動(dòng)是確保應(yīng)急管理有效的重要舉措,也是世界各國(guó)應(yīng)急管理均面臨的問(wèn)題。美國(guó)FEMA雖隸屬于國(guó)土安全部,但應(yīng)急搶險(xiǎn)救援時(shí)可代表總統(tǒng)協(xié)調(diào)各方,具備多部門(mén)多行業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。目前,我國(guó)雖組建了應(yīng)急管理部,其職責(zé)包括承擔(dān)國(guó)家應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害指揮部工作,但由于其同各行業(yè)部門(mén)同為國(guó)務(wù)院組成部門(mén),綜合統(tǒng)籌多部門(mén)多行業(yè)協(xié)同聯(lián)動(dòng)應(yīng)急的能力略顯不足。因此,可在國(guó)家層面將國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林草原防滅火指揮部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)等議事機(jī)構(gòu)合并,或改制為應(yīng)急管理委員會(huì),具備更高的部門(mén)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、軍地協(xié)同能力,面向全災(zāi)種、大應(yīng)急,以更高層級(jí)的機(jī)制優(yōu)化完善多部門(mén)跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng),切實(shí)提高資源整合和協(xié)同應(yīng)急能力和水平。

        五是大力提升全社會(huì)應(yīng)急準(zhǔn)備能力和基層應(yīng)急力量。美國(guó)在2011年?yáng)|日本大地震后提出了全社會(huì)參與的應(yīng)急管理工作理念,把全國(guó)準(zhǔn)備作為一項(xiàng)基本戰(zhàn)略。對(duì)我國(guó)而言,全社會(huì)應(yīng)急準(zhǔn)備能力非常薄弱,基層應(yīng)急技術(shù)力量嚴(yán)重不足,應(yīng)充分借鑒有關(guān)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),在國(guó)家層面推動(dòng)各行業(yè)、企事業(yè)單位、社區(qū)、家庭等社會(huì)各界做好應(yīng)急預(yù)案,提升應(yīng)急準(zhǔn)備能力。此外,基層作為應(yīng)急管理的最前線,當(dāng)前技術(shù)力量不足、專(zhuān)業(yè)人員不夠、物資裝備欠缺等問(wèn)題十分突出,應(yīng)健全基層組織,加強(qiáng)基層技術(shù)力量和物資裝備配備,通過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和科普宣教,強(qiáng)化基層應(yīng)急力量和能力,解決應(yīng)急管理“最后一公里”難題。

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