□王 帥，胡奇志

（貴州中醫(yī)藥大學(xué)人文管理學(xué)院 貴州 貴陽 550025）

1 新公共管理在鄉(xiāng)村治理中的問題

新公共管理不是理論或教條，而是公共行政領(lǐng)域意識形態(tài)發(fā)展趨勢的體現(xiàn)。新公共管理理論有兩個主要來源。

一種是以激進(jìn)自由主義為代表的現(xiàn)代西方社會思想，主張使用憲政保護(hù)個人權(quán)利，限制政府權(quán)力以及單方面確認(rèn)個人自由和市場標(biāo)準(zhǔn)。另一種是西方經(jīng)濟(jì)理論，以布坎南提出的公共選擇理論為代表，其特征是利用經(jīng)濟(jì)方法和工具研究政治及政府管理問題。作為外部公共行政理論，新公共管理是否能夠解決中國的問題仍需檢驗(yàn)。

總體來說，許多政治家都同意將新公共行政理論作為我國農(nóng)村民主建設(shè)的參考。在實(shí)踐中，我國重點(diǎn)在公民社會的建設(shè)和村民的獨(dú)立性方面進(jìn)行了探索。一些學(xué)者認(rèn)為，新公共行政理論仍然面臨著發(fā)展中國家的適用性問題。

批評新公共行政管理理論并不意味著完全否認(rèn)這一理論。作為公共行政的工具或機(jī)制之一，新公共行政理論并未因宏觀理論層面的僵局而喪失其有效性。具體而言，在我國新公共行政的研究中，要解決以下問題。

在微觀特別是地方層面，明確面臨什么樣的管理困難，政府、社會和市場的新組合是什么，如何克服管理中的困難。在此基礎(chǔ)上，分析其是否能構(gòu)成可翻譯分析理論的模型。

因此，在中國實(shí)施新公共行政不能完全復(fù)制新的西方公共行政理論和實(shí)踐。只有結(jié)合我國國情，才能使其與我國的現(xiàn)實(shí)相協(xié)調(diào)[1]。

2 新公共管理思想的本土化訴求

從以上討論可以看出，新公共管理理論在理論和實(shí)踐上都存在缺陷。在民主建設(shè)的過程中，基于我國公共行政管理實(shí)踐，將新公共行政管理應(yīng)用于我國農(nóng)村治理的過程中面臨理論和實(shí)踐上的困境。

從意識形態(tài)的角度來看，新公共行政理論基本上是公共行政理論，但具有一定的資產(chǎn)階級色彩。因此，在學(xué)習(xí)新公共管理理論時，應(yīng)該作出正確判斷。新公共行政的理論之一是極端自由主義，因此要求在處理國家與社會之間的關(guān)系時實(shí)行社會集中制，并且允許政府干預(yù)。許多國家的實(shí)踐表明，不良的政治方向有時會導(dǎo)致災(zāi)難性的后果。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來看，新公共管理理論是糾正和減輕傳統(tǒng)的國家經(jīng)濟(jì)困難和金融危機(jī)，基于西方國家的國情、政府職能和角色的限制，對管理問題的多樣性、多中心權(quán)力、行政與社會問題之間的相互作用等的討論。因此，對于中國來說，該理論無法很好地解決發(fā)展中出現(xiàn)的所有問題。

從土壤的角度來看，新公共管理理論是基于公民的高素質(zhì)形成的合作概念，這個概念深深植根于資產(chǎn)階級自由、民主和平等的西方公民社會。因此，在運(yùn)用新公共行政理論分析解決中國的問題時，必須清楚其理論的適用性。

3 鄉(xiāng)村治理思路

3.1 推進(jìn)村級自治

當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度在歷史上發(fā)揮了重要作用，但是隨著現(xiàn)代化發(fā)展以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會和政治的進(jìn)步，應(yīng)整合機(jī)構(gòu)，實(shí)行村級自治。根據(jù)授權(quán)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定，由于我國城市和鄉(xiāng)村的領(lǐng)導(dǎo)人較多，公共物品的供應(yīng)不是在城鎮(zhèn)一級，而是在鄉(xiāng)村一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅負(fù)責(zé)必要的匯總統(tǒng)計(jì)和監(jiān)督。換句話說，與西方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治不同，我國應(yīng)在村級實(shí)行自治。

有人認(rèn)為，在實(shí)行村級自治的基礎(chǔ)上，應(yīng)統(tǒng)一考慮區(qū)、鎮(zhèn)、村三級改革，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)并加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的聯(lián)系；在省一級建立機(jī)構(gòu)，著重提供必要的公共行政和公共服務(wù)；在有利的條件下，可以在地區(qū)一級直接選舉領(lǐng)導(dǎo)人。

3.2 實(shí)行鄉(xiāng)直管村事務(wù)

持鄉(xiāng)直管村事務(wù)觀點(diǎn)的人認(rèn)為，隨著城市化的發(fā)展，我國將像世界發(fā)達(dá)國家一樣，城市人口將大大增加，許多農(nóng)民將離開村莊，村莊數(shù)量將減少。因此，鄉(xiāng)村事務(wù)必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來管理。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理”體現(xiàn)了鄉(xiāng)村的獨(dú)立性，社區(qū)服務(wù)是主體，行政決策是補(bǔ)充。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者統(tǒng)一制定財(cái)務(wù)制度和人事制度，以防社會惡勢力篡改農(nóng)村的自治權(quán)。鎮(zhèn)長由選民直接選舉產(chǎn)生，城鎮(zhèn)的獨(dú)立代表機(jī)構(gòu)由選民選舉產(chǎn)生。城鎮(zhèn)干部是行政官員，應(yīng)包括當(dāng)?shù)毓珓?wù)員、市長等。將政府組織擴(kuò)大到行政村，建立政府派遣機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處可容納1～3 人，成員由鎮(zhèn)政府任命、當(dāng)?shù)毓珓?wù)員負(fù)責(zé)，公共資金由鎮(zhèn)級單位承擔(dān)。同時，在行政村成立村代表大會[2]。

3.3 優(yōu)化治理方法

新時代，農(nóng)村治理要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)，完成農(nóng)村轉(zhuǎn)型升級，改變原有的經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境。農(nóng)村環(huán)境的實(shí)際變化，可以改變農(nóng)村的治理方法。村委會要扮演服務(wù)提供者和帶頭人的角色，始終把工作重點(diǎn)放在農(nóng)村發(fā)展和綜合建設(shè)上。在治理的過程中，除了加強(qiáng)與地方政府的溝通外，還要務(wù)實(shí)，以人為本。如果涉及村民利益，要通過村民的決議，賦予村民更多的話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)，尊重村民的意見和提案，尋找解決問題的方法。

同時，新時代需要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)農(nóng)村市場建設(shè)和治理，建立健全鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)體制，這是充分發(fā)揮市場領(lǐng)導(dǎo)作用和實(shí)施鄉(xiāng)村治理的前提。一是加強(qiáng)農(nóng)村市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。改善農(nóng)村市場環(huán)境，使農(nóng)民、涉農(nóng)相關(guān)企業(yè)、新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織等可以自由參與市場活動。二是完善農(nóng)村市場網(wǎng)點(diǎn)布局和市場體系，解決農(nóng)民交易難、交易成本高、融資難等問題。三是努力形成城鄉(xiāng)市場協(xié)調(diào)發(fā)展模式，以補(bǔ)齊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展短板[3]。

4 新公共管理思想下鄉(xiāng)村治理策略

4.1 大幅削減政府事務(wù)

西方國家于20 世紀(jì)30 年代中期廣泛開展政府工作，政府急劇擴(kuò)大財(cái)政支出，特別是社會福利支出占國民收入的比重急劇上升，財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重。在20 世紀(jì)70 年代的經(jīng)濟(jì)衰退期，政府出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題，人們開始質(zhì)疑政府，提出了改革政府的新思路和新計(jì)劃。這個問題在我國農(nóng)村治理中也很突出[4]。

各級政府特別是與人民群眾有直接聯(lián)系的人民政府管理著許多事務(wù)，例如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民就業(yè)、村干部選舉等。

農(nóng)村治理存在許多問題，相關(guān)人員必須意識到問題的嚴(yán)重性和危害性，堅(jiān)決克服失去權(quán)力的恐懼，以《行政許可法》的推行為契機(jī)，加快行政事務(wù)改革，顯著減少政府事務(wù)。

4.2 大幅精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其機(jī)構(gòu)改革存在一種趨勢，即廢除鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使我國的行政管理水平與國際標(biāo)準(zhǔn)保持一致。但是根據(jù)我國的國情，現(xiàn)在和將來仍然需要長期保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其機(jī)構(gòu)，但是必須盡快調(diào)整其數(shù)量、功能和工作方法。為了減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)至少簡化2/3。

一般來說，一個縣可以保留4～5 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)并實(shí)行區(qū)管理。為了填補(bǔ)權(quán)力真空并簡化事務(wù)，合并城鎮(zhèn)的地區(qū)可以借鑒德國的做法，設(shè)立辦事處，讓公民負(fù)責(zé)處理相關(guān)事務(wù)。

同時，及時監(jiān)督和了解村民自治及法律法規(guī)的執(zhí)行情況。對于當(dāng)前大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雇員，可以選擇一個小組進(jìn)行培訓(xùn)，明確職位、配額和職責(zé)，提高工作效率。其他雇員可以提前退休，政府提供適當(dāng)?shù)母＠?。人員分配政策要明確、透明、公開，政府在保障方面給予適當(dāng)支持，否則容易發(fā)生糾紛[5]。

4.3 加大基層自治力度

一般來說，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人數(shù)相對較多，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級難以實(shí)現(xiàn)人民群眾自治，在村莊一級較容易實(shí)現(xiàn)，但并不排除少數(shù)地方可以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。因此，必須全面加強(qiáng)和深化村級自治工作，重點(diǎn)加強(qiáng)立法和執(zhí)法，統(tǒng)一村級自治的許多重要環(huán)節(jié)，解決關(guān)鍵問題。在基層實(shí)施自治是民主國家治理的重要方面，也是監(jiān)督政府科學(xué)管理和執(zhí)政，以及提高服務(wù)質(zhì)量和緩解沖突的重要有效途徑，這也是世界上大多數(shù)國家農(nóng)村管理的普遍做法和成功經(jīng)驗(yàn)。因此，不應(yīng)該害怕村莊一級擴(kuò)大自治范圍，必須順應(yīng)潮流、更新觀念、改進(jìn)方法、積極引導(dǎo)、大力促進(jìn)[6]。

5 結(jié)束語

使用新公共管理理念進(jìn)行農(nóng)村治理的一系列措施不是獨(dú)立的，而是一個整體，因此應(yīng)以統(tǒng)一的方式排列并以協(xié)調(diào)的方式進(jìn)行提升。在實(shí)施過程中，避免出現(xiàn)“一刀切”的情況，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，選擇一個或幾個縣進(jìn)行試驗(yàn)，探索道路，匯集經(jīng)驗(yàn)，然后穩(wěn)步前進(jìn)。