□劉 希，龔 軒，郭小珊

（吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院 湖南 吉首 416000）

1 研究背景

武陵山片區(qū)是少數(shù)民族聚集多、貧困人口分布廣的集中連片特困地區(qū)。2021 年中央一號(hào)文件指出，新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)如期完成，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，易地扶貧搬遷任務(wù)全面完成，消除了絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困。后2020 時(shí)期，防止返貧、鞏固扶貧成果成為我國(guó)減貧事業(yè)的工作重點(diǎn)。

2 武陵山片區(qū)返貧風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成

2.1 個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)

一是因老返貧風(fēng)險(xiǎn)。武陵山片區(qū)貧困地區(qū)的人口大多是勞動(dòng)力輸出型的農(nóng)民，主要分為外出務(wù)工和在家務(wù)農(nóng)。隨著年齡增加，勞動(dòng)能力減弱，收入減少，再加上有些家庭勞動(dòng)力數(shù)量少，成員數(shù)量多，微薄的收入逐漸無法滿足家庭的負(fù)擔(dān)。

二是因病返貧風(fēng)險(xiǎn)。武陵山片區(qū)貧困地區(qū)絕大部分位于山區(qū)，自然環(huán)境和生存環(huán)境比較惡劣，片區(qū)人員患病概率高，高昂的醫(yī)療費(fèi)用使脫貧人口有重新返貧的風(fēng)險(xiǎn)，盡管有醫(yī)療保險(xiǎn)，可以報(bào)銷大部分費(fèi)用，但對(duì)脫貧脆弱戶造成的傷害仍然是巨大的。

三是因意外事故返貧風(fēng)險(xiǎn)?；馂?zāi)、交通事故等意外事件會(huì)導(dǎo)致人身損害和財(cái)產(chǎn)損失，使原本就不富裕的脫貧人口重新返回貧困狀態(tài)。

四是因教育返貧風(fēng)險(xiǎn)。武陵山片區(qū)脫貧戶缺乏教育，普遍存在文化程度低、缺少相關(guān)就業(yè)技能的問題。同時(shí)，片區(qū)脫貧脆弱戶由于經(jīng)濟(jì)條件拮據(jù)，無力供養(yǎng)子女上學(xué)，深陷“貧困—教育落后—貧困”的循環(huán)困境，導(dǎo)致貧困代際傳遞現(xiàn)象嚴(yán)重。

五是因思想觀念返貧風(fēng)險(xiǎn)。武陵山片區(qū)部分脫貧戶思想觀念落后，“等靠要”思想嚴(yán)重，自身發(fā)展動(dòng)力不足，缺乏脫貧意愿。因此，國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為只有提高貧困人口內(nèi)生動(dòng)力才能徹底解決返貧問題[1]。

2.2 集體風(fēng)險(xiǎn)

一是產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。武陵山片區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧成效顯著，是促進(jìn)片區(qū)農(nóng)民持續(xù)增收，實(shí)現(xiàn)全面脫貧的重要保障。在特色農(nóng)業(yè)方面，武陵山片區(qū)扶貧的重點(diǎn)是特色農(nóng)業(yè)，但在發(fā)展特色農(nóng)業(yè)扶貧的過程中，一些農(nóng)村地區(qū)缺乏外部市場(chǎng)信息，使扶貧產(chǎn)業(yè)雷同，農(nóng)產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力大。一旦農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給大于需求，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降，甚至滯銷，直接影響片區(qū)脫貧戶的經(jīng)濟(jì)收入，容易造成脫貧戶返貧。在文化旅游方面，武陵山片區(qū)有豐富的土家族、苗族、侗族、仡佬族等民族文化資源，近年來鄉(xiāng)村旅游發(fā)展勢(shì)頭迅猛，是不少村寨的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)卮迕衩撠氈赂?。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，武陵山片區(qū)內(nèi)不少村寨普遍存在旅游開發(fā)同質(zhì)化、民族文化流失、環(huán)境破壞的問題，這些問題很大程度上會(huì)使游客對(duì)村寨缺乏好感度和記憶點(diǎn)，導(dǎo)致群眾口碑不佳，逐漸喪失客流量，嚴(yán)重影響村民的經(jīng)濟(jì)收入，造成返貧。在新冠肺炎疫情期間，各地積極響應(yīng)黨和政府號(hào)召在家抗疫，武陵山片區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)因此進(jìn)入“冰封期”，從事鄉(xiāng)村旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的脫貧戶缺少經(jīng)濟(jì)來源，容易大規(guī)模返貧。

二是政策風(fēng)險(xiǎn)。武陵山片區(qū)作為集中連片特困區(qū)之一，國(guó)家對(duì)其高度重視，于2011 出臺(tái)《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011—2020 年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），并在財(cái)政、稅收、金融、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、生態(tài)等方面提供了優(yōu)惠政策?！兑?guī)劃》為武陵山片區(qū)脫貧攻堅(jiān)指明了方向，為其區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大的助力?，F(xiàn)今武陵山片區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已取得全面勝利，國(guó)家政策向武陵山片區(qū)傾斜的程度極有可能會(huì)減輕。政策導(dǎo)向?qū)π袠I(yè)的影響較大，以限塑令為例，限塑令限制了塑料袋行業(yè)的發(fā)展，但為環(huán)保型塑料袋行業(yè)提供了發(fā)展機(jī)遇。片區(qū)貧困人口脫貧后能夠繼續(xù)享受在資金方面、扶貧項(xiàng)目方面等政策傾斜的優(yōu)待減少，對(duì)于過分依賴國(guó)家“輸血”的脫貧戶，缺少自身可持續(xù)發(fā)展的意識(shí)，抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，再次返貧只是時(shí)間問題。此外，武陵山片區(qū)政府部門大多注重貧困戶的政策幫扶，卻忽視了對(duì)脫貧脆弱戶及邊緣戶生存狀態(tài)的重點(diǎn)監(jiān)測(cè)，不能在返貧之前消除返貧風(fēng)險(xiǎn)，缺少防止脫貧戶再次返回貧困的預(yù)警機(jī)制。

三是自然風(fēng)險(xiǎn)。武陵山片區(qū)農(nóng)村貧困地區(qū)依靠經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)獲取經(jīng)濟(jì)收入的脫貧戶較多。農(nóng)業(yè)受天氣、氣溫、降水、病蟲害的影響大，部分脫貧脆弱戶“靠天吃飯”的現(xiàn)象嚴(yán)重，且應(yīng)對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)的能力弱。一旦氣候條件不佳或發(fā)生干旱、洪澇、蝗災(zāi)等自然災(zāi)害，就會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)的正常生產(chǎn)，導(dǎo)致歉收甚至顆粒無收，造成脫貧戶經(jīng)濟(jì)損失，甚至是集體返貧。同時(shí)，武陵山片區(qū)自然災(zāi)害具有多樣性、高頻性的特點(diǎn)[2]，會(huì)嚴(yán)重影響貧困人口的生產(chǎn)生活，給他們帶來生命財(cái)產(chǎn)損失，也使扶貧成果付之東流。此外，與其他富裕地方相比，武陵山片區(qū)貧困地區(qū)大多生存環(huán)境惡劣、自然資源匱乏，且位于山區(qū)，地理位置較為偏僻，交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，再加上自然災(zāi)害、疫情等不可控因素影響，脫貧脆弱戶極易返貧。

3 武陵山片區(qū)返貧風(fēng)險(xiǎn)防控及預(yù)警機(jī)制

3.1 內(nèi)部環(huán)境返貧風(fēng)險(xiǎn)防控及預(yù)警機(jī)制

一是建立內(nèi)部環(huán)境預(yù)警機(jī)制。內(nèi)部環(huán)境預(yù)警機(jī)制主要針對(duì)因老返貧、因病返貧、因意外災(zāi)害返貧、因教育返貧、因思想觀念返貧等來自脫貧戶自身的風(fēng)險(xiǎn)。采取村民互評(píng)互議的方式，將具有返貧風(fēng)險(xiǎn)的人員名單上報(bào)政府部門，政府部門根據(jù)相關(guān)名單精準(zhǔn)判斷有返貧趨勢(shì)的脫貧戶，并識(shí)別其可能導(dǎo)致返貧的風(fēng)險(xiǎn)，提前干預(yù)，消除內(nèi)部返貧風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，建立大數(shù)據(jù)庫平臺(tái)將返貧個(gè)人及其具體信息存檔，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，以便后期鞏固脫貧成效。

二是建立幫扶機(jī)制。國(guó)家政策幫扶、重點(diǎn)監(jiān)測(cè)脫貧脆弱戶，針對(duì)因老返貧、因病返貧、因意外事故返貧等不可控因素造成返回貧困的情況，制定幫扶政策，提高脫貧脆弱戶對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)的承受能力。社會(huì)力量幫扶，將因老返貧、因病返貧、因意外事故返貧納入救助保險(xiǎn)范圍，積極探索“國(guó)家主導(dǎo)+大數(shù)據(jù)+扶貧+社會(huì)協(xié)助”返貧幫扶模式，消除返貧風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

三是建立激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制。在思想觀念層面，建立健全脫貧戶獎(jiǎng)勵(lì)教育機(jī)制，對(duì)積極脫貧致富的群眾，加大扶持力度；對(duì)主動(dòng)脫貧意愿不大的群眾，通過開展思想宣傳教育，弘揚(yáng)榜樣力量，達(dá)到克服懶漢思想的目的。在就業(yè)層面，為貧困戶提供技能培訓(xùn)及資金支持，確保貧困戶掌握一門除農(nóng)業(yè)技術(shù)之外的實(shí)用技術(shù)，增加收入渠道，實(shí)現(xiàn)增收就業(yè)。在教育層面，“百年大計(jì)，教育為本”，教育是國(guó)家發(fā)展的根本，也是貧困地區(qū)發(fā)展的根本，政府部門要注重貧困地區(qū)貧困人口子女的教育問題，避免農(nóng)村教育資源“空心化”，防止貧困代際傳遞。

3.2 外部環(huán)境返貧風(fēng)險(xiǎn)防控及預(yù)警機(jī)制

一是建立完善的外部環(huán)境預(yù)警機(jī)制。外部環(huán)境預(yù)警機(jī)制主要針對(duì)來自產(chǎn)業(yè)、政策、自然災(zāi)害等外部環(huán)境的返貧風(fēng)險(xiǎn)。這些返貧風(fēng)險(xiǎn)的影響一般范圍較大，容易造成集體返貧，并且這些風(fēng)險(xiǎn)脫貧戶無法識(shí)別，需要依靠政府部門提前預(yù)判，提前干預(yù)，消除外部返貧風(fēng)險(xiǎn)。

二是在農(nóng)業(yè)層面，通過產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新市場(chǎng)化方式，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，利用電商平臺(tái)、直播帶貨助力農(nóng)產(chǎn)品銷售。面對(duì)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化的現(xiàn)象，應(yīng)積極尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，合理化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。在鄉(xiāng)村旅游層面，挖掘其特色人文歷史、民族文化、自然風(fēng)光等，打造具有傳播力和影響力的村寨品牌。此外，在面對(duì)疫情等傳染性疾病時(shí)，不僅要提供脫貧戶醫(yī)療衛(wèi)生方面的保障，也要扶持受影響的產(chǎn)業(yè)[3]。

三是在政策層面，堅(jiān)持落實(shí)“四不摘”，保持政策的穩(wěn)定性。同時(shí)，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)在政策撤出之后再度返貧的人口，已有的政策對(duì)這類返貧人口的作用不大，應(yīng)制定新的政策幫助這類返貧人口脫貧。此外，提高基層干部社會(huì)治理能力，樹立防止返貧意識(shí)，注重返貧的事先防控。

四是在自然環(huán)境層面，實(shí)施扶貧產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)救助，建設(shè)自然災(zāi)害防御工程，成立專業(yè)防災(zāi)隊(duì)伍，制定救助補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)脫貧戶對(duì)自然災(zāi)害的抵抗能力，防止因自然災(zāi)害返貧的情況發(fā)生。此外，返貧人口切不可因“金山銀山”，忘記“綠水青山”，優(yōu)美的自然環(huán)境是經(jīng)濟(jì)得以長(zhǎng)足發(fā)展的必要條件，必須在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下發(fā)展經(jīng)濟(jì)。