□楊彬彬

（廣西師范大學 廣西 桂林 541001）

1 研究背景

“三農(nóng)”問題歷來是全黨工作的重中之重，也是社會治理的重要任務，隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提升，如何建設農(nóng)村、治理農(nóng)村環(huán)境以及提升農(nóng)民生活品質成為國家關注的焦點[1]。黨的十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），首次提出“實施鄉(xiāng)村建設行動”，強調“十四五”時期我國“三農(nóng)”工作的著力點，延伸具體化美麗鄉(xiāng)村建設的內涵，推進鄉(xiāng)村的基礎設施建設以及推動城鄉(xiāng)均等化發(fā)展?！督ㄗh》具體提出，應按照美麗鄉(xiāng)村的建設規(guī)劃合理布局，因地制宜推進農(nóng)村改廁、生活垃圾處理和污水治理，改善農(nóng)村人居環(huán)境，不斷提升村容村貌，讓廣大農(nóng)村地區(qū)的綠水青山更好地造福百姓。

“每一個村莊里都有一個中國”，鄉(xiāng)村就是中國的縮影。小廁所連著大健康、大民生、大生態(tài)、大文明，“廁所革命”事關全局[2]，事關鄉(xiāng)村振興能否有效實現(xiàn)。鄉(xiāng)村建設，廁所先行，廁所問題雖小，但卻關系到村民生活品質的方方面面，以往“一個土坑兩塊磚，三尺土墻圍四邊”是村民旱廁的真實寫照，蒼蠅亂飛、污水橫流、臭味彌漫，“小廁所”成為阻礙鄉(xiāng)村建設路上的絆腳石，使人民生活質量和人居環(huán)境受到一定程度的影響。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調農(nóng)村改廁問題的現(xiàn)實意義，“廁所革命”關系到民生福祉，也是對國家治理能力的一份考卷，政府需要重視廁所問題，堅持不懈推動“廁所革命”，從小事、實事出發(fā)，補齊民生短板，優(yōu)化人居環(huán)境，提高生活質量，滿足人民對美好生活的向往。

2 W 縣“廁所革命”現(xiàn)狀

2.1 農(nóng)村廁所改造普及率不斷提高

隨著國家對于農(nóng)村基礎設施建設的重視以及致力于不斷優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境，持續(xù)推進“廁所革命”進程，按照《W 縣“廁所革命”三年攻堅行動方案》文件要求，W 縣2018 年之前已完成戶廁改造47 839 戶，2018 年農(nóng)戶改無害化衛(wèi)生廁所4 051 戶，2019 年改無害化衛(wèi)生廁所4 048 戶，截至2019 年底共完成改無害化衛(wèi)生廁所53 878 戶，2020 年計劃改造無害化衛(wèi)生廁所4 088 戶，至2020 年7 月已完成無害化廁所改造2 819 戶。W 縣農(nóng)村無害化衛(wèi)生廁所普及率達到90.6%。隨著國家財政資金的支持以及相關獎補政策的推行，農(nóng)村戶廁的普及率和數(shù)量呈增長的態(tài)勢。

2.2 積極開展廁所改造財政獎補工作

根據(jù)《W 縣農(nóng)村廁所革命整村推進財政獎補實施情況自查報告》了解到，W 縣基本的財政獎補情況如下，2019 年，全縣廁所改造任務為6 139 戶，中央財政獎補資金306.95 萬元，獎補標準500 元/戶。2020 年5 月底共獎補6 139 戶，獎補資金306.95 萬元全部獎補到位。2020 年，全縣農(nóng)村計劃改造無害化衛(wèi)生廁所6 400 戶，截至9 月底，已完成5 207 戶，整村推進行政村24 個。中央財政獎補資金204.4 萬元，目前已下?lián)塥勓a資金180.7 萬元，共獎補3 614 戶，獎補標準500 元/戶。W 縣積極推進獎補資金發(fā)放和調動村民自主進行戶廁改造的積極性。

3 W 縣農(nóng)村“廁所革命”存在問題及原因

3.1 管理主體職責混亂，管理進程不暢

首先，W 縣采取組織領導，推進農(nóng)村“廁所革命”。成立主任為組長，分管領導為副組長，相關股室和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責同志為成員的工作領導小組。但對于具體的部門以及工作領導小組沒有具體劃分，呈現(xiàn)出一定的混亂狀態(tài)?！皫锩笔且豁椌C合性的工程，需要縣衛(wèi)健委、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、縣財政局、縣生態(tài)環(huán)境局、縣城管局以及各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等多個部門相互配合，但現(xiàn)在出現(xiàn)了各部門執(zhí)行各自的計劃，沒有全局性領導指揮的現(xiàn)象。

其次，缺乏對廁所改造的驗收監(jiān)督。由于部分干部沒有樹立正確的政績觀，只追求廁所改造的數(shù)字，但尚未考慮因地制宜以及質量問題，在建造的過程中沒有專員進行施工監(jiān)督，由于地形位置的差異會存在安裝技術不當而無人監(jiān)管的問題，甚至會出現(xiàn)只是安裝了蹲廁，而相關配套的基礎設施不完備引發(fā)了糞污橫流的問題，反而違背了“廁所革命”的初衷。

再次，相關管理主體后續(xù)的管護不到位?！皫锩辈⒉皇呛唵蔚母鼡Q蹲廁，而是涉及排污和污水管道建設，在這方面會有部分資金壓力，加上政府的服務意識不強，可能會出現(xiàn)廁所“建而難用”“建而不用”等問題。

3.2 制度不完善

首先，關于農(nóng)村“廁所革命”的法律制度存在一定的滯后性與模糊性。目前我國與“廁所革命”相關的法律法規(guī)和政策文件包括《關于改進農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見（2014）》《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見（2018）》等，大多是總體性的方案綱要，具體的細則尚未落到實處[3]。廁所改造主體權責規(guī)定尚不明晰，全國愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室是負責綜合推進“廁所革命”的部門，在市級、縣級衛(wèi)健委都設有下屬部門，并不是一個權力獨立的部門[4]，但全國愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室又是一個綜合性的統(tǒng)領部門，負責方方面面關于“廁所革命”工作的推進，會出現(xiàn)“責多權少”的問題。

其次，廁所、廁具建造規(guī)格制度不明晰。由于我國廁所方面相關標準不夠完善，目前已對城市公廁出臺了相應的標準，但《城市公共廁所設計標準》（CJJ 14—2016）和《旅游廁所質量等級的劃分與評定》（GB/T 18973—2016）都不涉及具體的“選用標準”，缺少全國對不同氣候條件和生活習慣的相關廁所的標準、規(guī)范和指南，缺少適用技術支撐[5]。

再次，廁所改造監(jiān)管懲罰機制不規(guī)范。一方面，對于廁所改造的資金使用缺乏公開透明的監(jiān)督機制，資金使用臺賬不清晰，同時會出現(xiàn)建設項目重復上報套取資金的現(xiàn)象，對資金的監(jiān)管力度不足。另一方面，對于“廁所革命”實施成效較好的地區(qū)給予獎補，快速撥付資金，加強資金撥付。但對于成效低項目差的部門以及基層工作人員缺乏相應的懲罰措施，例如工作人員安裝不當導致廁具劈裂乃至無法使用，領導小組抽檢廁所改造效果重數(shù)量不重質量，以及改廁模式不規(guī)范和廁具選用質量不合格等的責任人，追究懲罰機制尚不完備。

3.3 技術不足

首先，硬件設施廁具技術更新較為緩慢。根據(jù)《農(nóng)村戶廁衛(wèi)生規(guī)范》，將無害化衛(wèi)生廁所大致分為6 類，分別是三格化糞池廁所、雙翁漏斗式廁所、三聯(lián)通沼氣池廁所、完整上下水道系統(tǒng)及污水處理設施的水沖式廁所、糞尿分集式廁所和雙坑交替式廁所[6]。由于三格化糞池廁所結構簡單，造價便宜、安裝方便以及便于沖水，在南方地區(qū)得到了大范圍的普及使用，但三格化糞池如不進行糞肥使用，則需要進一步糞污處理，會承擔一定的清掏費用。完整上下水道水沖式廁所衛(wèi)生便捷，一體化程度高，但是存在建造成本高的問題。面對無害化衛(wèi)生廁所的固有矛盾，并沒有適時研發(fā)出可以因地制宜契合度高的廁具產(chǎn)品，研發(fā)技術較為緩慢。

其次，廁所改造專業(yè)技術人才匱乏。建造安裝農(nóng)村廁所的行業(yè)領域較為狹窄，專業(yè)人才較少，基層工作人員由于上下調動頻繁，對廁所改造工作難以熟悉，對專業(yè)人才的培訓時間不夠，在安裝廁所的過程中缺乏指導，甚至由村民自行安裝，導致廁所改造的效果大打折扣。

再次，對于糞污無害化處理以及資源化利用不足。通過對農(nóng)村三格化糞池污水處理效果進行調研發(fā)現(xiàn)，三格化糞池對總氮和總磷去除率較低，對化學需氧量（COD）的去除率僅為48%左右，達不到《農(nóng)田灌溉水質標準》的標準值，并且具有較大差距[7]。

最后，村民對于廁所改造問題的技術反饋空間不足。由于技術的不足，村民對于“廁所革命”推進過程中存在的問題無法及時、快速向上反饋，網(wǎng)絡化以及智能化建設不足，導致問題反饋周期長、速度慢，不利于廁所改造的推進。

3.4 廁所文明意識難以形成

首先，宣傳方式較為機械和單一，忽視與村民的互動。在宣傳“廁所革命”過程中，是一種上級政策的下達，采取宣傳單、宣傳欄等方式來宣傳改廁的科學道理和衛(wèi)生防病知識，村民是處于接受者的角色，加上宣傳內容較為枯燥，導致宣傳的效果不佳。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于廁所改造的認識不足。廁所改造是一個綜合性的大工程，涉及村民的觀念意識、財政資金及廁所技術等，推進“廁所革命”需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員花費時間、花費精力來進行綜合治理?！吧厦媲l線，下面一根針”，廁所革命工作的主戰(zhàn)場在基層，是呈現(xiàn)問題較為集中的地方，基層人員日常工作千頭萬緒，負責具體工作的執(zhí)行時本就力不從心，加上面對上級領導的政績考核，認為“廁所革命”進展緩慢，不像修橋、修馬路等成效快、績效顯，因此如何使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員對于“廁所革命”保持高度的熱忱和長時間的持續(xù)投入以及樹立正確的政績觀是一個較大挑戰(zhàn)。

再次，村民對廁所改造參與度不高。在思想方面，村民的受教育程度不高，缺乏一定的衛(wèi)生知識，對于廁所改造的社會效益和健康效益了解不足。同時，村民使用旱廁已成為了生活習慣，不想大費周章地改變原有的生活狀態(tài)。在經(jīng)濟方面，由于農(nóng)村的基礎設施不完備，以及相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展不成熟，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平不高，農(nóng)戶廁所改造的資金不足，雖前期政府會給予一定的建廁資金補助，但是對于使用過程中的沖水費用以及維修、維護費用等對于農(nóng)戶來說是一筆壓力支出。在人員方面，目前隨著城鎮(zhèn)化水平發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力外出務工，農(nóng)村呈現(xiàn)“空心化”的特點，大量常住人口搬遷至城鎮(zhèn)異地，留在農(nóng)村大多是老人、婦女和兒童，這部分人認為沒必要進行廁所改造，認為“廁所革命”是低效的無謂行為。

4 推進農(nóng)村“廁所革命”的對策建議

4.1 理順主體職責關系

W 縣的“廁所革命”是縣衛(wèi)健委牽頭，具體工作落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村民委員會，由專業(yè)的施工隊來進行廁所建造，而后由衛(wèi)健委、縣農(nóng)業(yè)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行驗收的工作機制?！皫锩笔且豁椌C合性的工程，在政府部門的職能分工上，農(nóng)村廁所改造工作需要衛(wèi)生、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)等部門參與，為明確責任、統(tǒng)籌協(xié)調，需要成立專項領導小組進行協(xié)調和統(tǒng)一。專項領導小組應有權調動上述部門的資源，以統(tǒng)一改廁工作的政策、資金、措施，對信息上報并進行批復，提高辦事效率[8]。明確各個部門的責任與分工，最后由專項領導小組來進行工作的監(jiān)督與驗收。

其次，對于農(nóng)村廁所改造的驗收，需要提升技術水平，實施主體管理。建立健全改廁管理制度，努力把建設和管理統(tǒng)一放在首位，在以村為單位按照技術規(guī)范要求統(tǒng)一施工的基礎上，加強對施工人員的培訓指導和監(jiān)督，讓基層村干部進行區(qū)域片區(qū)負責驗收，保證責任到人。

再次，對于廁所的后續(xù)管護方面，需要樹立并深化“服務型政府”理念。要加強政府服務與民生福祉，致力于提升政府治理能力，提升“廁所革命”認識，真正將“廁所革命”落到實處，讓做好民生事不成為百姓傷心事。

4.2 加強法律法治建設

首先，要完善“廁所革命”相關的法律法規(guī)，根據(jù)當前的形勢與政策，做到與時俱進，查漏補缺，填補空白。同時，政府將宏觀政策、通用型的政策法規(guī)具體細化并落在實處。一方面，鄉(xiāng)村是一個“熟人社會”，村規(guī)民約在鄉(xiāng)土社會發(fā)揮著約束行為、凝煉品格的作用，要加強鄉(xiāng)村法治建設，通過延伸村規(guī)民約，逐漸制度化、規(guī)范化、法制化。另一方面，面對“權責不對等”的情況，上級主管部門應該適當下放權力，在放權的同時，也要對權力進行監(jiān)督和制約，讓下級部門權責對等。

其次，出臺相關法規(guī)規(guī)范當前廁具的規(guī)格、質量和材質，切忌“一刀切”。在制度上加以技術扶持，規(guī)定專用的技術人員用合理的技術手段以及規(guī)定的合格廁具進行安裝。

再次，以推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機，借鑒國內國外的鄉(xiāng)村治理成功經(jīng)驗，建立健全農(nóng)村的管理制度，完善和補充涉及“三農(nóng)”的相關政策法規(guī)[9]。加強監(jiān)督和懲罰的機制建設，對于監(jiān)督的主體手段進行法制化建設，推進廁所改造資金用度以及人員調度公開化、透明化，用法律制度規(guī)范廁所改造行為。

4.3 補齊廁所改造技術短板

首先，針對硬件設施器具技術更新緩慢的問題，政府要加強支持，加大資金投入。

其次，對于改廁專業(yè)人員匱乏的問題，可以在尊重農(nóng)戶意愿的基礎上，引導農(nóng)戶全程參與，要樹立其良好的廁所改造觀念，讓其認識到廁所改造有利于提升生活品質并主動參與“廁所革命”。可以引入專業(yè)的資深人員，開專業(yè)講座以及手把手教授工作人員廁所改造施工工藝，提高工作人員廁所安裝技術，培養(yǎng)基層專業(yè)技術人員。要篩選基層負責的工作人員，選擇服務意愿強、責任心強的干部，本著全心全意為人民服務的初衷，積極學習廁所改造技術及具體的工作流程。在實踐過程中，不僅在現(xiàn)場可以對農(nóng)戶進行技術指導，也可以實地監(jiān)督，防止廁所改造效率低下。

再次，對于糞污化處理不足的情況，可以采取多主體協(xié)同治理糞污的模式，一方面，采取多渠道、多主體的融資方式，滿足糞污處理的資金需求，通過物質支持提高技術處理能力；另一方面，可以采取合同外包的方式，引入市場力量，以節(jié)約物資和人力，實現(xiàn)效益最大化。

最后，針對村民技術反饋空間不足的問題，要多讓基層干部實地勘驗無害化衛(wèi)生廁所安裝情況，以及相關配套設施是否完善，走進群眾、貼近群眾，收集民意和相關的反饋建議，可以快速、高效地了解群眾意見。如今已是信息化時代，需要加快互聯(lián)網(wǎng)應用步伐，搭建互聯(lián)網(wǎng)反饋應用平臺，搭建“廁所革命我有話說小程序”，以及“一按我?guī)湍钡染W(wǎng)上熱線平臺，拓寬村民反饋空間。

4.4 積極培育廁所文明

首先，面對廁所改造宣傳方式單一以及內容枯燥等問題，在廁所改造前期，要大力開展普及和宣傳，讓村民對“廁所革命”有基本認識，做到家家知悉、戶戶明了，利用口號、標語、廣播以及貼大字報等方式普及“廁所革命”基本知識，讓群眾知悉“廁所革命”有利于民生福祉和百姓健康。改廁中期，基層干部、黨員、先進分子要適時貼近人民群眾，詢問人民群眾的意見和想法，不是機械地執(zhí)行政策，而是一個雙向互動的政策執(zhí)行過程。改廁中后期，積極運用新媒體、電視節(jié)目以及微信，或是“廁所革命”獎勵措施來激發(fā)群眾的積極性，通過宣揚先進優(yōu)秀事跡，來鞏固“廁所革命”的成績，開拓新局面。

其次，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，要破除“官本位”思想，勤勤懇懇做一名為人民奉獻的排頭兵，不要做數(shù)字政府，而是成為忠誠型政府、服務型政府，一切看人民滿不滿意，人民高不高興，人民同不同意。在政績考核方面也應該綜合考慮該項目的民生福祉，而不是單純以GDP 為考核指標。同時，面對基層實務繁多的現(xiàn)象，上級要合理分配事權，在下放基層事務處理的過程中，也要給予基層自主處理的權力。

再次，由于村民的參與度不高，需要提高村民的積極性，加大廁所衛(wèi)生的科普知識，在村里樹立典型，讓村民了解“廁所革命”的好處，從而改變長久以來較為落后的生活習慣。在經(jīng)濟上，政府可適當加大財政投入以及加大獎補措施力度，對于特殊農(nóng)戶給予一定的照顧。面對人口流失，可適度讓需求高的農(nóng)戶先用，同時加快鄉(xiāng)村振興步伐，以產(chǎn)帶農(nóng)，減少農(nóng)村“空心化”。

5 結束語

農(nóng)村“廁所革命”，不只是簡單的更新廁所的硬件設施，而是關系到農(nóng)村人居環(huán)境整治、提升村容村貌、增加村民健康福祉，同時關系到有效縮小城鄉(xiāng)差距、提高鄉(xiāng)村基礎設施建設水平，可以有效實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興?！靶⒋竺裆?，“廁所革命”推進過程中面對現(xiàn)實中的制度、技術和文明缺口，給治理主體出了一道難題，政府應加強制度保障，理順主體職責關系，加大經(jīng)濟投入，提高文明意識，適時引入市場力量，積極發(fā)動村民參與，從而實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，深入推進“廁所革命”進程。