□劉英博

（汕頭大學馬克思主義學院 廣東 汕頭 515063）

海南省有多個重要的港口，在我國社會市場經濟發(fā)展的過程中具有難以替代的功能和作用。充分利用耕地資源，有利于海南省農業(yè)經濟加速發(fā)展，提高經濟建設的穩(wěn)定性與科學性，特別在“三權分置”背景下，海南省現(xiàn)有的耕地資源利用問題嚴重影響了當地農業(yè)經濟的發(fā)展速度。因此，需要結合“三權分置”對耕地資源利用的影響，探究相應的解決策略，推動海南省經濟快速發(fā)展。在此背景下，需要深入分析“三權分置”與海南省耕地資源的利用狀況[1]。

1 “三權分置”的基本內涵

“三權分置”指經營權、承包權、所有權分置。在“三權分置”背景下，經營權、承包權、所有權不僅擁有較強的整體效用，還能保留各自原有的功能和作用。結合我國的基本國情及土地資源特點來看，要想充分貫徹落實“三權分置”，就需要激活經營權的活力，賦予經營權獨特的法律權能與法律地位。

改革開放前，農村家庭通常實行聯(lián)產承包制，分別設置和處理經營權與所有權，經營權歸農戶所有，所有權則歸集體所有，這樣能夠切實激發(fā)農民參與農業(yè)活動的自主性和積極性，解決農民的溫飽問題，推動農業(yè)經濟快速發(fā)展?！叭龣喾种谩蹦軌蛟跐M足農民流轉經營權、保留承包權的需求下，將傳統(tǒng)的承包經營權劃分為經營權和承包權，實行經營權、承包權與所有權分置，為農業(yè)經濟現(xiàn)代化發(fā)展提供發(fā)展依據和力量。在宏觀層面，“三權分置”是對我國傳統(tǒng)農村經營制度的積極改進與自我完善，符合我國農業(yè)生產的基本規(guī)律，能夠激活農村原有的經營制度活力，維護經營主體、承包農戶及農民集體的合法權益，推進我國耕地資源、林地資源、牧地資源的有效利用，幫助我國各地農村構建全新的經營體系，形成多種形式相結合的規(guī)模經營格局。

可以說，“三權分置”是我國對原有農業(yè)土地制度的優(yōu)化與延伸，能夠結合當前的農業(yè)經濟發(fā)展需求，提高土地資源利用效率，實現(xiàn)增產增收[2]。

在“三權分置”過程中，黨通過全面部署與深化改革的方式，強調“三權分置”的重點是激活經營權，平穩(wěn)承包權，即在落實集體所有權的前提下，穩(wěn)定傳統(tǒng)承包關系，賦予農戶對土地的承包、流轉、收益、使用及擔保權能，完善宅基地的分配與改革制度，確保經營權能夠在土地資源利用的過程中得到切實“激活”與“放活”。

2017 年，海南省政府通過發(fā)布文件的方式闡釋“三權分置”對海南省農業(yè)經濟發(fā)展的意義和價值，即推動“三權分置”能夠為海南省做大特色農業(yè)、農民增產增收、農村穩(wěn)定和諧發(fā)展提供重要作用，切實提高海南省農業(yè)經濟發(fā)展實效。然而，在海南省推進“三權分置”的過程中，存在明顯的耕地資源利用問題。

2 海南省耕地資源利用現(xiàn)狀

海南省又稱瓊州、瓊崖，地處我國最南端，南邊和東邊毗鄰南海，與馬來西亞、文萊、菲律賓隔海相望，屬于熱帶氣候，是我國重要的貿易試驗港、經濟特區(qū)，有博鰲論壇會址；著名景點有天涯海角、五指山、萬綠園等。海南省陸地總面積約為3.54 萬km2，人均產值約為57 843 元/年。海南省四周平緩，中部聳立，以鸚哥嶺、五指山為高聳中心，地勢向外逐級下降，平原、臺地、丘陵、山地構成海南省的地勢結構類型。海南省是我國最著名的熱帶寶地，占我國熱帶土地的43.3%，漁、牧、林、農的人均土地擁有量約為0.53 hm2。由于海南省的水、熱、光資源較為充足，植被與動物生長速度較快，農田能夠長年種植，因此海南省不少農作物一年可獲得2～3 次收成。

根據耕地資源的類型和性質，可將耕地資源劃分為臨時性與常用性兩種；根據耕地資源的當年利用狀況，可將其劃分為當年棄耕、閑置及實際利用3 種；根據耕地的資源條件，可將其劃分為旱地與水田兩種。在探究海南省耕地資源利用狀況的過程中，主要采用landsat tm 影像平臺，通過構建耕地資源信息集的方式，獲得海南省耕地資源的分布數據。結合地理監(jiān)測平臺數據，對海南省耕地資源的類別進行具體劃分。分析數據可以發(fā)現(xiàn)，海南省的水田資源主要包括山區(qū)水田、丘陵水田、平原水田及坡度水田；在旱地資源方面，有山區(qū)旱地、丘陵旱地、平原旱地、坡度旱地等類型。結合影像平臺的數據資料可發(fā)現(xiàn)，海南省的水田耕地主要分布在東部、中部及南部沿海地區(qū)，而旱地資源具體分布在北部與西北區(qū)域及西南地區(qū)。結合海南省資源部門的數據報告可知，2019 年海南省現(xiàn)有耕地面積為72.896 萬hm2，農田面積約為54.90 萬hm2，但人均耕地為0.08 hm2，低于我國其他地區(qū)的人均水平。在耕地使用方面，結合海南省農業(yè)部門的數據可知，2013—2016 年的耕地面積依次為71.33 萬hm2、71.42 萬hm2、71.58 萬hm2、72.338 萬hm2，耕地面積變化緩慢、利用率較低。由于海南省的地勢特征為中部高、外沿低，導致中部的耕地資源難以得到有效的開發(fā)與利用，無法為海南省更快、更好地利用土地資源提供幫助。

3 “三權分置”對海南省耕地資源利用的影響

3.1 耕地流轉

現(xiàn)階段，海南省政府結合“三權分置”的基本目的、理論內涵，明確“三權分置”的主要內容，確定放活經營權與鼓勵規(guī)模經營在海南省農業(yè)土地改革中的價值，通過戰(zhàn)略布局及深化改革等方式，切實提高了海南省耕地流轉的速度，擴大了規(guī)模，使海南省耕地資源的流轉速度和規(guī)模呈現(xiàn)出快速、有序、平穩(wěn)的發(fā)展特征。現(xiàn)階段，海南省經過“三權分置”，使農業(yè)耕地逐漸形成有序加快、規(guī)模集中的流轉態(tài)勢，耕地流轉量達到60.2 萬hm2。在“三權分置”的影響下，海南省耕地流轉量大幅增加，全省耕地流轉量為66.67 萬hm2，其中家庭承包耕地的比例超過23.65%。而在耕地資源利用問題較為明顯的中部及西南地區(qū)，耕地流轉速度與規(guī)模的變化切實緩解了土地撂荒現(xiàn)象，使耕地資源的產出率與利用率得到明顯提高。

3.2 土地權能

海南省的農業(yè)人口規(guī)模增長速度較快，但耕地面積增長速度相對有限。結合海南省耕地資源利用現(xiàn)狀能夠發(fā)現(xiàn)，2013—2017 年耕地增長速度比較緩慢，且增長速度明顯低于農業(yè)人口的發(fā)展速度。

在海南省經濟發(fā)展過程中，外貿及其他產業(yè)迅猛發(fā)展，撂荒、棄耕問題日漸明顯，致使耕地權能難以實現(xiàn)財產化。由于我國農業(yè)土地屬于一種特殊的經濟綜合體，具體包括無價值與有價值的資本類型，既包括使用權價值，又包括所有權價值，對此，海南省農戶的土地經營權與承包權可以實現(xiàn)使用權與所有權價值的最大化，進而幫助農民優(yōu)化資源配置，提高土地出租率，放大土地資產的財產價值，使土地權能實現(xiàn)最大化。

3.3 閑散耕地

在實施“三權分置”的過程中，海南省耕地面積的增長幅度較為明顯，能夠充分利用原有的閑散耕地，提高糧食的總產量。2017—2019 年，海南省糧食產量從1 845.23 萬t 增長到1 893.21 萬t（數據來源于海南省農業(yè)農村廳），當地總產值從1 723.13 億元逐漸增長到1 756.82 億元。

分析海南省的土地資源分布情況發(fā)現(xiàn)，海南省67%的耕地資源主要分布在沿海、丘陵及平原等地區(qū)，擁有鮮明的分散化特征，產出能力相對低下，但在“三權分置”的支持與引導下，零星分散的土地資源得到了充分利用，推動了海南省農業(yè)經濟快速發(fā)展，為海南省農業(yè)產業(yè)化、規(guī)?；洜I帶來有力的影響和支持。根據海南省國土與環(huán)境資源廳的相關數據可知，“三權分置”工作落實后，閑散耕地資源在總體上得到了有效利用，出現(xiàn)了相互整合、相互聚攏的趨勢，結合主要耕地區(qū)的發(fā)展特點，提高了自身資源的利用質量和效率[3-4]。

4 “三權分置”下海南省耕地資源利用策略

“三權分置”對海南省農業(yè)經濟發(fā)展與建設具有重要意義，可以提高閑散耕地的利用質量，激活土地權能、提高耕地流轉的速度和規(guī)模。雖然“三權分置”能夠切實提高海南省耕地資源的利用質量和效率，但要想切實發(fā)揮“三權分置”的政策功能及引領價值，還需要實施相應的手段和措施，加速耕地資源的科學應用，提升耕地的有效利用率，推動海南省農業(yè)經濟快速發(fā)展。

4.1 加強海南省耕地監(jiān)督宣傳機制的構建

為實現(xiàn)對耕地資源的有效監(jiān)督與指導，海南省政府應結合海南省土地資源的具體情況，加大監(jiān)督機制的構建力度，完善耕地利用指導體系，從政府、農民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的角度出發(fā)，形成立體化、全維度、多層面的監(jiān)督、宣傳和指導機制。在政策宣傳的過程中，需要從企業(yè)、農戶個體及承包大戶的角度出發(fā)，通過新媒體、自媒體等計算機信息技術的綜合應用，提升耕地利用主體對“三權分置”的認識和理解，提高政策宣傳的質量和效率。

與此同時，還需要在政策宣傳的過程中加入監(jiān)督與指導的內容，通過指導與監(jiān)督的形式，提高耕地資源的利用質量與效率。在健全農田網及排灌配套等層面上，做好相應的政策指導工作，提高對耕地利用的重視程度，轉變農民不愿打破傳統(tǒng)和不了解政策法規(guī)的狀況。從海南省實施“三權分置”的目的上可以看出，海南省要想“用活”經營權，就需要優(yōu)化配置耕地資源，通過構建經營權流轉試點的方式，破解流轉失范、機制不健全等現(xiàn)實問題。因此，政府相關部門應將提升耕地資源利用率作為盤活或放活經營權的根本，通過加強監(jiān)督宣傳的方式，鞏固“三權分置”的落實效果，使“三權分置”真正成為推動海南省農業(yè)經濟快速發(fā)展的抓手[5-6]。

4.2 完善耕地征收、農業(yè)補貼等保障政策

海南省應科學調整當前的補貼政策，平衡經營者與承包人的權益關系，從而將各類耕地補貼落到實處，提高農業(yè)補貼在耕地利用工作中的作用和價值。調整當前的征收補償機制，確保征地補償擁有較高的公平性與合理性，保障承包主體的基本權益或權能。通常來講，土地經營與耕地流轉權在某種程度上受農戶意愿和態(tài)度的影響，因此海南省政府在耕地資源利用工作中，應激發(fā)并提高農戶參與土地流轉的積極性與意愿，避免海南省農戶產生“喪失經營權”的錯誤認識，提高政策落實的實效性和有效性。從實施“三權分置”的角度出發(fā)，放活經營權的前提是實現(xiàn)“農戶用地”，而“農戶用地”的根本是提高耕地產出率、農戶的收入水平與勞動效益，使農戶更好地參與到現(xiàn)代農業(yè)生產與規(guī)模經營中。農戶在土地利用過程中，應以集約用地為抓手，切實發(fā)揮土地的功能。要想實現(xiàn)集約用地的目標，還需要從制定保障政策的角度出發(fā)，通過明確農戶集約用地的情況，建立相應的補貼機制，在不損害土地權益及集體性質的前提下，提高農戶參與集約用地活動的積極性。

在經營權流轉的過程中，海南省政府通常采用鼓勵代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地信托、土地托管、股份合作等方式，放活經營權，允許農戶以經營權流轉的方式實現(xiàn)農業(yè)市場化經營。在具體落實中，需要制定相應的保障機制或補貼政策，提高相關鼓勵性措施在耕地資源利用中的實效性。

4.3 推動耕地資源利用的制度化、法律化建設

首先，相關政府部門需要履行好耕地利用的義務和職責，確定“三權分置”對耕地資源的使用要求，完善相應的法律法規(guī)體系。如根據上位法確定地方性法律法規(guī)存在的不足，從立法與司法的角度對其進行完善和優(yōu)化。在這個過程中，需要有關部門通過立法手段確定農業(yè)部門在耕地利用中的主體地位，保障農業(yè)部門在海南省耕地資源利用中的“利”“責”“權”相互統(tǒng)一，根據耕地資源利用的整體情況對其進行監(jiān)督與指導。其次，海南省政府應結合實際需求，制定耕地利用規(guī)劃，完善耕地資源利用的預警與監(jiān)測機制，注重耕地資源利用的宏觀評價，從而更好地推動“三權分置”與耕地資源利用的法制化與制度化發(fā)展，將耕地資源利用與保護、評價與檢測、管理、監(jiān)督及責任等內容融入社會發(fā)展與政府經濟規(guī)劃中，將耕地資源利用狀況與占補平衡、經費保護、農民積極性有機融合起來，實現(xiàn)對耕地資源利用工作的高效監(jiān)管、綜合治理、污染防治、用養(yǎng)結合、合理利用、全面規(guī)劃等目標。在制度化與法制化建設過程中，海南省政府還需要通過構建支持體系、指導體系、懲罰機制及監(jiān)督機制等形式，確保“三權分置”與耕地利用等政策能夠得到充分實施。

5 結束語

“三權分置”的落實對提高海南省耕地資源利用質量和效率具有重要作用，可以放活經營權、穩(wěn)定承包權，提高農民的經濟收入及閑散土地的利用率，促進海南省規(guī)模經營體系的形成與發(fā)展。在土地資源利用工作中，還需要依托“三權分置”的政策優(yōu)勢，通過構建監(jiān)督宣傳體系、保障政策及開展制度化、法制化建設等方式，加速耕地資源的有效利用，推動“三權分置”全面落實，為海南省農業(yè)經濟快速發(fā)展提供支持和幫助。