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        基于“三權(quán)分置”視角下的海南省耕地資源利用研究

        2021-12-14 05:55:51劉英博
        山西農(nóng)經(jīng) 2021年14期
        關(guān)鍵詞:分置三權(quán)三權(quán)分置

        □劉英博

        (汕頭大學(xué)馬克思主義學(xué)院 廣東 汕頭 515063)

        海南省有多個重要的港口,在我國社會市場經(jīng)濟發(fā)展的過程中具有難以替代的功能和作用。充分利用耕地資源,有利于海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟加速發(fā)展,提高經(jīng)濟建設(shè)的穩(wěn)定性與科學(xué)性,特別在“三權(quán)分置”背景下,海南省現(xiàn)有的耕地資源利用問題嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展速度。因此,需要結(jié)合“三權(quán)分置”對耕地資源利用的影響,探究相應(yīng)的解決策略,推動海南省經(jīng)濟快速發(fā)展。在此背景下,需要深入分析“三權(quán)分置”與海南省耕地資源的利用狀況[1]。

        1 “三權(quán)分置”的基本內(nèi)涵

        “三權(quán)分置”指經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)、所有權(quán)分置。在“三權(quán)分置”背景下,經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)、所有權(quán)不僅擁有較強的整體效用,還能保留各自原有的功能和作用。結(jié)合我國的基本國情及土地資源特點來看,要想充分貫徹落實“三權(quán)分置”,就需要激活經(jīng)營權(quán)的活力,賦予經(jīng)營權(quán)獨特的法律權(quán)能與法律地位。

        改革開放前,農(nóng)村家庭通常實行聯(lián)產(chǎn)承包制,分別設(shè)置和處理經(jīng)營權(quán)與所有權(quán),經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶所有,所有權(quán)則歸集體所有,這樣能夠切實激發(fā)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)活動的自主性和積極性,解決農(nóng)民的溫飽問題,推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展。“三權(quán)分置”能夠在滿足農(nóng)民流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)、保留承包權(quán)的需求下,將傳統(tǒng)的承包經(jīng)營權(quán)劃分為經(jīng)營權(quán)和承包權(quán),實行經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)與所有權(quán)分置,為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟現(xiàn)代化發(fā)展提供發(fā)展依據(jù)和力量。在宏觀層面,“三權(quán)分置”是對我國傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)營制度的積極改進(jìn)與自我完善,符合我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本規(guī)律,能夠激活農(nóng)村原有的經(jīng)營制度活力,維護(hù)經(jīng)營主體、承包農(nóng)戶及農(nóng)民集體的合法權(quán)益,推進(jìn)我國耕地資源、林地資源、牧地資源的有效利用,幫助我國各地農(nóng)村構(gòu)建全新的經(jīng)營體系,形成多種形式相結(jié)合的規(guī)模經(jīng)營格局。

        可以說,“三權(quán)分置”是我國對原有農(nóng)業(yè)土地制度的優(yōu)化與延伸,能夠結(jié)合當(dāng)前的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展需求,提高土地資源利用效率,實現(xiàn)增產(chǎn)增收[2]。

        在“三權(quán)分置”過程中,黨通過全面部署與深化改革的方式,強調(diào)“三權(quán)分置”的重點是激活經(jīng)營權(quán),平穩(wěn)承包權(quán),即在落實集體所有權(quán)的前提下,穩(wěn)定傳統(tǒng)承包關(guān)系,賦予農(nóng)戶對土地的承包、流轉(zhuǎn)、收益、使用及擔(dān)保權(quán)能,完善宅基地的分配與改革制度,確保經(jīng)營權(quán)能夠在土地資源利用的過程中得到切實“激活”與“放活”。

        2017 年,海南省政府通過發(fā)布文件的方式闡釋“三權(quán)分置”對海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的意義和價值,即推動“三權(quán)分置”能夠為海南省做大特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)民增產(chǎn)增收、農(nóng)村穩(wěn)定和諧發(fā)展提供重要作用,切實提高海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展實效。然而,在海南省推進(jìn)“三權(quán)分置”的過程中,存在明顯的耕地資源利用問題。

        2 海南省耕地資源利用現(xiàn)狀

        海南省又稱瓊州、瓊崖,地處我國最南端,南邊和東邊毗鄰南海,與馬來西亞、文萊、菲律賓隔海相望,屬于熱帶氣候,是我國重要的貿(mào)易試驗港、經(jīng)濟特區(qū),有博鰲論壇會址;著名景點有天涯海角、五指山、萬綠園等。海南省陸地總面積約為3.54 萬km2,人均產(chǎn)值約為57 843 元/年。海南省四周平緩,中部聳立,以鸚哥嶺、五指山為高聳中心,地勢向外逐級下降,平原、臺地、丘陵、山地構(gòu)成海南省的地勢結(jié)構(gòu)類型。海南省是我國最著名的熱帶寶地,占我國熱帶土地的43.3%,漁、牧、林、農(nóng)的人均土地?fù)碛辛考s為0.53 hm2。由于海南省的水、熱、光資源較為充足,植被與動物生長速度較快,農(nóng)田能夠長年種植,因此海南省不少農(nóng)作物一年可獲得2~3 次收成。

        根據(jù)耕地資源的類型和性質(zhì),可將耕地資源劃分為臨時性與常用性兩種;根據(jù)耕地資源的當(dāng)年利用狀況,可將其劃分為當(dāng)年棄耕、閑置及實際利用3 種;根據(jù)耕地的資源條件,可將其劃分為旱地與水田兩種。在探究海南省耕地資源利用狀況的過程中,主要采用landsat tm 影像平臺,通過構(gòu)建耕地資源信息集的方式,獲得海南省耕地資源的分布數(shù)據(jù)。結(jié)合地理監(jiān)測平臺數(shù)據(jù),對海南省耕地資源的類別進(jìn)行具體劃分。分析數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn),海南省的水田資源主要包括山區(qū)水田、丘陵水田、平原水田及坡度水田;在旱地資源方面,有山區(qū)旱地、丘陵旱地、平原旱地、坡度旱地等類型。結(jié)合影像平臺的數(shù)據(jù)資料可發(fā)現(xiàn),海南省的水田耕地主要分布在東部、中部及南部沿海地區(qū),而旱地資源具體分布在北部與西北區(qū)域及西南地區(qū)。結(jié)合海南省資源部門的數(shù)據(jù)報告可知,2019 年海南省現(xiàn)有耕地面積為72.896 萬hm2,農(nóng)田面積約為54.90 萬hm2,但人均耕地為0.08 hm2,低于我國其他地區(qū)的人均水平。在耕地使用方面,結(jié)合海南省農(nóng)業(yè)部門的數(shù)據(jù)可知,2013—2016 年的耕地面積依次為71.33 萬hm2、71.42 萬hm2、71.58 萬hm2、72.338 萬hm2,耕地面積變化緩慢、利用率較低。由于海南省的地勢特征為中部高、外沿低,導(dǎo)致中部的耕地資源難以得到有效的開發(fā)與利用,無法為海南省更快、更好地利用土地資源提供幫助。

        3 “三權(quán)分置”對海南省耕地資源利用的影響

        3.1 耕地流轉(zhuǎn)

        現(xiàn)階段,海南省政府結(jié)合“三權(quán)分置”的基本目的、理論內(nèi)涵,明確“三權(quán)分置”的主要內(nèi)容,確定放活經(jīng)營權(quán)與鼓勵規(guī)模經(jīng)營在海南省農(nóng)業(yè)土地改革中的價值,通過戰(zhàn)略布局及深化改革等方式,切實提高了海南省耕地流轉(zhuǎn)的速度,擴大了規(guī)模,使海南省耕地資源的流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模呈現(xiàn)出快速、有序、平穩(wěn)的發(fā)展特征?,F(xiàn)階段,海南省經(jīng)過“三權(quán)分置”,使農(nóng)業(yè)耕地逐漸形成有序加快、規(guī)模集中的流轉(zhuǎn)態(tài)勢,耕地流轉(zhuǎn)量達(dá)到60.2 萬hm2。在“三權(quán)分置”的影響下,海南省耕地流轉(zhuǎn)量大幅增加,全省耕地流轉(zhuǎn)量為66.67 萬hm2,其中家庭承包耕地的比例超過23.65%。而在耕地資源利用問題較為明顯的中部及西南地區(qū),耕地流轉(zhuǎn)速度與規(guī)模的變化切實緩解了土地撂荒現(xiàn)象,使耕地資源的產(chǎn)出率與利用率得到明顯提高。

        3.2 土地權(quán)能

        海南省的農(nóng)業(yè)人口規(guī)模增長速度較快,但耕地面積增長速度相對有限。結(jié)合海南省耕地資源利用現(xiàn)狀能夠發(fā)現(xiàn),2013—2017 年耕地增長速度比較緩慢,且增長速度明顯低于農(nóng)業(yè)人口的發(fā)展速度。

        在海南省經(jīng)濟發(fā)展過程中,外貿(mào)及其他產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展,撂荒、棄耕問題日漸明顯,致使耕地權(quán)能難以實現(xiàn)財產(chǎn)化。由于我國農(nóng)業(yè)土地屬于一種特殊的經(jīng)濟綜合體,具體包括無價值與有價值的資本類型,既包括使用權(quán)價值,又包括所有權(quán)價值,對此,海南省農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)可以實現(xiàn)使用權(quán)與所有權(quán)價值的最大化,進(jìn)而幫助農(nóng)民優(yōu)化資源配置,提高土地出租率,放大土地資產(chǎn)的財產(chǎn)價值,使土地權(quán)能實現(xiàn)最大化。

        3.3 閑散耕地

        在實施“三權(quán)分置”的過程中,海南省耕地面積的增長幅度較為明顯,能夠充分利用原有的閑散耕地,提高糧食的總產(chǎn)量。2017—2019 年,海南省糧食產(chǎn)量從1 845.23 萬t 增長到1 893.21 萬t(數(shù)據(jù)來源于海南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳),當(dāng)?shù)乜偖a(chǎn)值從1 723.13 億元逐漸增長到1 756.82 億元。

        分析海南省的土地資源分布情況發(fā)現(xiàn),海南省67%的耕地資源主要分布在沿海、丘陵及平原等地區(qū),擁有鮮明的分散化特征,產(chǎn)出能力相對低下,但在“三權(quán)分置”的支持與引導(dǎo)下,零星分散的土地資源得到了充分利用,推動了海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展,為海南省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?;?jīng)營帶來有力的影響和支持。根據(jù)海南省國土與環(huán)境資源廳的相關(guān)數(shù)據(jù)可知,“三權(quán)分置”工作落實后,閑散耕地資源在總體上得到了有效利用,出現(xiàn)了相互整合、相互聚攏的趨勢,結(jié)合主要耕地區(qū)的發(fā)展特點,提高了自身資源的利用質(zhì)量和效率[3-4]。

        4 “三權(quán)分置”下海南省耕地資源利用策略

        “三權(quán)分置”對海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與建設(shè)具有重要意義,可以提高閑散耕地的利用質(zhì)量,激活土地權(quán)能、提高耕地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模。雖然“三權(quán)分置”能夠切實提高海南省耕地資源的利用質(zhì)量和效率,但要想切實發(fā)揮“三權(quán)分置”的政策功能及引領(lǐng)價值,還需要實施相應(yīng)的手段和措施,加速耕地資源的科學(xué)應(yīng)用,提升耕地的有效利用率,推動海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展。

        4.1 加強海南省耕地監(jiān)督宣傳機制的構(gòu)建

        為實現(xiàn)對耕地資源的有效監(jiān)督與指導(dǎo),海南省政府應(yīng)結(jié)合海南省土地資源的具體情況,加大監(jiān)督機制的構(gòu)建力度,完善耕地利用指導(dǎo)體系,從政府、農(nóng)民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的角度出發(fā),形成立體化、全維度、多層面的監(jiān)督、宣傳和指導(dǎo)機制。在政策宣傳的過程中,需要從企業(yè)、農(nóng)戶個體及承包大戶的角度出發(fā),通過新媒體、自媒體等計算機信息技術(shù)的綜合應(yīng)用,提升耕地利用主體對“三權(quán)分置”的認(rèn)識和理解,提高政策宣傳的質(zhì)量和效率。

        與此同時,還需要在政策宣傳的過程中加入監(jiān)督與指導(dǎo)的內(nèi)容,通過指導(dǎo)與監(jiān)督的形式,提高耕地資源的利用質(zhì)量與效率。在健全農(nóng)田網(wǎng)及排灌配套等層面上,做好相應(yīng)的政策指導(dǎo)工作,提高對耕地利用的重視程度,轉(zhuǎn)變農(nóng)民不愿打破傳統(tǒng)和不了解政策法規(guī)的狀況。從海南省實施“三權(quán)分置”的目的上可以看出,海南省要想“用活”經(jīng)營權(quán),就需要優(yōu)化配置耕地資源,通過構(gòu)建經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)試點的方式,破解流轉(zhuǎn)失范、機制不健全等現(xiàn)實問題。因此,政府相關(guān)部門應(yīng)將提升耕地資源利用率作為盤活或放活經(jīng)營權(quán)的根本,通過加強監(jiān)督宣傳的方式,鞏固“三權(quán)分置”的落實效果,使“三權(quán)分置”真正成為推動海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展的抓手[5-6]。

        4.2 完善耕地征收、農(nóng)業(yè)補貼等保障政策

        海南省應(yīng)科學(xué)調(diào)整當(dāng)前的補貼政策,平衡經(jīng)營者與承包人的權(quán)益關(guān)系,從而將各類耕地補貼落到實處,提高農(nóng)業(yè)補貼在耕地利用工作中的作用和價值。調(diào)整當(dāng)前的征收補償機制,確保征地補償擁有較高的公平性與合理性,保障承包主體的基本權(quán)益或權(quán)能。通常來講,土地經(jīng)營與耕地流轉(zhuǎn)權(quán)在某種程度上受農(nóng)戶意愿和態(tài)度的影響,因此海南省政府在耕地資源利用工作中,應(yīng)激發(fā)并提高農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性與意愿,避免海南省農(nóng)戶產(chǎn)生“喪失經(jīng)營權(quán)”的錯誤認(rèn)識,提高政策落實的實效性和有效性。從實施“三權(quán)分置”的角度出發(fā),放活經(jīng)營權(quán)的前提是實現(xiàn)“農(nóng)戶用地”,而“農(nóng)戶用地”的根本是提高耕地產(chǎn)出率、農(nóng)戶的收入水平與勞動效益,使農(nóng)戶更好地參與到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與規(guī)模經(jīng)營中。農(nóng)戶在土地利用過程中,應(yīng)以集約用地為抓手,切實發(fā)揮土地的功能。要想實現(xiàn)集約用地的目標(biāo),還需要從制定保障政策的角度出發(fā),通過明確農(nóng)戶集約用地的情況,建立相應(yīng)的補貼機制,在不損害土地權(quán)益及集體性質(zhì)的前提下,提高農(nóng)戶參與集約用地活動的積極性。

        在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中,海南省政府通常采用鼓勵代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地信托、土地托管、股份合作等方式,放活經(jīng)營權(quán),允許農(nóng)戶以經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)市場化經(jīng)營。在具體落實中,需要制定相應(yīng)的保障機制或補貼政策,提高相關(guān)鼓勵性措施在耕地資源利用中的實效性。

        4.3 推動耕地資源利用的制度化、法律化建設(shè)

        首先,相關(guān)政府部門需要履行好耕地利用的義務(wù)和職責(zé),確定“三權(quán)分置”對耕地資源的使用要求,完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系。如根據(jù)上位法確定地方性法律法規(guī)存在的不足,從立法與司法的角度對其進(jìn)行完善和優(yōu)化。在這個過程中,需要有關(guān)部門通過立法手段確定農(nóng)業(yè)部門在耕地利用中的主體地位,保障農(nóng)業(yè)部門在海南省耕地資源利用中的“利”“責(zé)”“權(quán)”相互統(tǒng)一,根據(jù)耕地資源利用的整體情況對其進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)。其次,海南省政府應(yīng)結(jié)合實際需求,制定耕地利用規(guī)劃,完善耕地資源利用的預(yù)警與監(jiān)測機制,注重耕地資源利用的宏觀評價,從而更好地推動“三權(quán)分置”與耕地資源利用的法制化與制度化發(fā)展,將耕地資源利用與保護(hù)、評價與檢測、管理、監(jiān)督及責(zé)任等內(nèi)容融入社會發(fā)展與政府經(jīng)濟規(guī)劃中,將耕地資源利用狀況與占補平衡、經(jīng)費保護(hù)、農(nóng)民積極性有機融合起來,實現(xiàn)對耕地資源利用工作的高效監(jiān)管、綜合治理、污染防治、用養(yǎng)結(jié)合、合理利用、全面規(guī)劃等目標(biāo)。在制度化與法制化建設(shè)過程中,海南省政府還需要通過構(gòu)建支持體系、指導(dǎo)體系、懲罰機制及監(jiān)督機制等形式,確保“三權(quán)分置”與耕地利用等政策能夠得到充分實施。

        5 結(jié)束語

        “三權(quán)分置”的落實對提高海南省耕地資源利用質(zhì)量和效率具有重要作用,可以放活經(jīng)營權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán),提高農(nóng)民的經(jīng)濟收入及閑散土地的利用率,促進(jìn)海南省規(guī)模經(jīng)營體系的形成與發(fā)展。在土地資源利用工作中,還需要依托“三權(quán)分置”的政策優(yōu)勢,通過構(gòu)建監(jiān)督宣傳體系、保障政策及開展制度化、法制化建設(shè)等方式,加速耕地資源的有效利用,推動“三權(quán)分置”全面落實,為海南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展提供支持和幫助。

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