王明芬 徐東升

自2007年頒布《農(nóng)民專業(yè)合作社法》以來，四川省西昌市農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展迅速，截至2020年12月31日，全市共有1 050家農(nóng)民專業(yè)合作社，為西昌市農(nóng)民就近務(wù)工提供就業(yè)崗位、增加農(nóng)民收入、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定做出了一定貢獻(xiàn)。根據(jù)中央、省、州有關(guān)文件精神，2020年西昌對(duì)全市農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行清理，共清理出無實(shí)質(zhì)生產(chǎn)經(jīng)營的掛牌社和套取財(cái)政補(bǔ)助的“空殼社”400家，并發(fā)現(xiàn)了一些不容忽視的問題，希望引起各級(jí)部門高度重視。

一、存在問題和原因

（一）建社目的不純

部分農(nóng)民專業(yè)合作社組建目的不純，有的是為了享受國家各種稅費(fèi)減免政策；有的是為申領(lǐng)國家補(bǔ)助資金，如興勝鄉(xiāng)花莊村養(yǎng)豬協(xié)會(huì)就是典型的為申領(lǐng)國家補(bǔ)助資金而組建的合作社。2008年成立的花莊村養(yǎng)豬協(xié)會(huì)，當(dāng)年申請(qǐng)國家補(bǔ)助資金50萬元，資金到賬后合作社既沒有將資金用于修建豬舍、購建生產(chǎn)設(shè)備等固定資產(chǎn)投資，也沒有購買種豬、能繁母豬、仔豬等生物資產(chǎn)用于合作社發(fā)展，而是被法人據(jù)為己有，成了名副其實(shí)的“空殼社”。又如西昌紅佑果蔬種植專業(yè)合作社，建社后申報(bào)國家扶持資金沒有成功，現(xiàn)已成為沒有實(shí)質(zhì)經(jīng)營的“僵尸社”。再如興勝鄉(xiāng)玉米制種協(xié)會(huì)是一家玉米制種企業(yè)，它是為了享受農(nóng)民專業(yè)合作社每月10萬元免稅政策和水電優(yōu)惠政策而成立的“掛靠社”。

（二）管理不規(guī)范

一是部分農(nóng)民專業(yè)合作社機(jī)構(gòu)不健全，章程制定流于形式，僅套用示范章程模式而沒有制定適合自身的章程，操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致管理隨意性和經(jīng)營混亂。如興勝鄉(xiāng)冬陽草莓專業(yè)合作社雖有章程，但章程只是參照四川省農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程范本修改了辦公場所等部分，其余全部照搬。二是財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，沒有建立健全各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度；會(huì)計(jì)核算不準(zhǔn)確，不能保證社員的合法利益。如西昌市健康養(yǎng)殖服務(wù)專業(yè)合作社、西昌碩豐果蔬專業(yè)合作社、西昌鳳凰葡園種植養(yǎng)殖專業(yè)合作社、西昌市科葡興水果種植專業(yè)合作社等，既沒有建賬核算，也沒有財(cái)務(wù)管理制度。三是市場監(jiān)管部門沒有對(duì)經(jīng)營場所、合作社成員等資料進(jìn)行現(xiàn)場審核，造成許多合作社注冊(cè)后沒有經(jīng)營，成為“空殼社”，如西昌市三友種植農(nóng)民專業(yè)合作社、西昌市聚合果蔬產(chǎn)銷專業(yè)合作聯(lián)社、西昌市群樂農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社等，沒有生產(chǎn)經(jīng)營成為“空殼社”。四是政府管理機(jī)構(gòu)不健全，沒有一個(gè)完整的管理機(jī)構(gòu)對(duì)合作社進(jìn)行全面規(guī)范管理。多部門管理合作社如供銷社、市場監(jiān)管局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等，各部門之間缺乏溝通，數(shù)據(jù)不能共享，形成“九龍治水”。

（三）重?cái)?shù)量輕質(zhì)量

近年來，農(nóng)民專業(yè)合作社蓬勃發(fā)展，但注冊(cè)的多，經(jīng)營的少。管理部門只注重發(fā)展數(shù)量，疏于規(guī)范管理。工商管理部門在注冊(cè)登記時(shí)沒有嚴(yán)格審查，只要資料齊全就注冊(cè)登記，注冊(cè)后也沒有相關(guān)部門跟蹤合作社運(yùn)行情況。

（四）國家扶持資金審計(jì)缺位滋生腐敗

自2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布以來，西昌市沒有對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社國家扶持資金進(jìn)行過審計(jì)。合作社扶持資金基本上屬注冊(cè)人所有。財(cái)政扶持的目的是引導(dǎo)、發(fā)展和壯大農(nóng)民專業(yè)合作社，但因農(nóng)民專業(yè)合作社基本多由1人負(fù)責(zé)，其負(fù)責(zé)人或法人在自身發(fā)展的同時(shí)，也在不同程度向上級(jí)部門爭取財(cái)政補(bǔ)助資金。為扶持合作社發(fā)展，上級(jí)部門通過設(shè)定發(fā)展目標(biāo)、補(bǔ)助環(huán)節(jié)、補(bǔ)助方式進(jìn)行立項(xiàng)，采取項(xiàng)目包裝等方式，幫助其獲得財(cái)政補(bǔ)助資金。合作社在得到財(cái)政補(bǔ)助資金后，就由合作社負(fù)責(zé)人自行安排使用，并沒有按照爭取項(xiàng)目時(shí)的發(fā)展目標(biāo)或發(fā)展要求投入項(xiàng)目。加之其他合作社成員沒有參與利益分配，相關(guān)部門對(duì)補(bǔ)助項(xiàng)目的實(shí)施過程和實(shí)施效果難以監(jiān)管，極易導(dǎo)致套取、騙取補(bǔ)助資金滋生腐敗，財(cái)政補(bǔ)助資金變相成為私人資金。

（五）部分合作社注冊(cè)資金不實(shí)造成印花稅征繳難

由于部分農(nóng)民專業(yè)合作社注冊(cè)資金不實(shí)造成稅務(wù)部門印花稅征收困難。如西昌陽光農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社聯(lián)合社、西昌市惠康種植養(yǎng)殖專業(yè)合作社等十多家合作社存在注冊(cè)資金不實(shí)等問題。

二、建議和對(duì)策

（一）建立清查注銷制度

要建立一年一次的清查注銷制度。加強(qiáng)對(duì)全省農(nóng)民合作社日常監(jiān)管，每年一季度在全省組織開展一次農(nóng)民合作社清理整頓行動(dòng)，要求縣級(jí)農(nóng)民合作社綜合指導(dǎo)部門會(huì)同工商和市場監(jiān)管、稅務(wù)、供銷社等，嚴(yán)格按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有注冊(cè)的合作社開展全面調(diào)查摸底，做到逐個(gè)排查，不漏一社。在全面普查基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)被列入經(jīng)營異常名錄的合作社、無社員實(shí)際參與的“空殼社”、沒有實(shí)質(zhì)性生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的“掛牌社”、注冊(cè)后未開展經(jīng)營活動(dòng)的“僵尸社”等進(jìn)行清查。對(duì)清查發(fā)現(xiàn)的“空殼社”“掛牌社”“僵尸社”及其他不符合《農(nóng)民專業(yè)合作社法》相關(guān)要求的合作社，經(jīng)縣級(jí)農(nóng)民合作社聯(lián)席會(huì)議成員單位綜合認(rèn)定后予以清理注銷，對(duì)有意愿保留的合作社勸其轉(zhuǎn)注家庭農(nóng)場。

（二）建立財(cái)務(wù)報(bào)表報(bào)送制度和年度報(bào)告制度

建立財(cái)務(wù)報(bào)表報(bào)送制度和年度報(bào)告制度?？颇坑囝~表、收支明細(xì)表按月報(bào)送農(nóng)村經(jīng)營管理部門，年終報(bào)送資產(chǎn)負(fù)債表、收益分配表、成員變動(dòng)表及成員交易二次分配表，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)報(bào)表報(bào)送制度，對(duì)不按規(guī)定報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)表的不予政策扶持，凡是申請(qǐng)縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)示范社的不予推薦，連續(xù)兩年不報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)表的社建議注銷。

（三）培育一批示范社

鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民合作社進(jìn)行聯(lián)合或合并重組，擴(kuò)大經(jīng)營服務(wù)規(guī)模，培育發(fā)展一批起點(diǎn)高、規(guī)模大、競爭力和帶動(dòng)力強(qiáng)的合作社。一是同業(yè)聯(lián)合。依托區(qū)域特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)同行業(yè)、同類型農(nóng)民合作社在勞動(dòng)、技術(shù)、產(chǎn)品、資本等方面開展聯(lián)合，增強(qiáng)發(fā)展實(shí)力，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)影響力，提高帶動(dòng)社員增收能力，發(fā)展形成一批規(guī)模大、效益好、品牌響、在行業(yè)領(lǐng)域有較大影響力的合作社聯(lián)合組織，提升合作社產(chǎn)品市場競爭力。二是同域聯(lián)合。積極探索發(fā)展同地區(qū)不同行業(yè)的農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社，通過合作社聯(lián)合，解決一些合作社共同需要，單個(gè)合作社無法辦理或辦起來不合算的事情，進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)組織化水平。積極鼓勵(lì)同地區(qū)不同行業(yè)的合作社為開展某項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)組建聯(lián)合社，更好實(shí)現(xiàn)大規(guī)模購銷，節(jié)約交易成本和費(fèi)用，爭得交易價(jià)格上的優(yōu)惠，爭取對(duì)外談判的主動(dòng)。三是同鏈聯(lián)合。大力推廣“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”經(jīng)營模式，鼓勵(lì)合作社與龍頭企業(yè)采取長期訂單、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管、保底收益、信貸擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，提高產(chǎn)業(yè)競爭力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。例如做大做強(qiáng)西昌葡萄產(chǎn)業(yè)，將全市葡萄種植戶聯(lián)合起來成立西昌市葡萄專業(yè)合作社，統(tǒng)一種植技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一施用有機(jī)肥和葡萄專用肥，做到低農(nóng)藥殘留、統(tǒng)一包裝銷售，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，把物流、包裝相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)融入合作社。農(nóng)藥、肥料等相關(guān)農(nóng)用物資由合作社統(tǒng)一購買后按成本價(jià)分銷給種植戶，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)民收入。

（四）規(guī)范管理

積極引導(dǎo)農(nóng)民合作社在設(shè)立登記、建章立制、股權(quán)量化、利益分配、信息公開、民主管理等方面開展規(guī)范化建設(shè)，提升管理水平。一是完善運(yùn)行機(jī)制。積極引導(dǎo)合作社做到財(cái)務(wù)、管理、經(jīng)營、項(xiàng)目“四公開”。嚴(yán)格執(zhí)行合作社財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)相關(guān)制度，定期公開財(cái)務(wù)報(bào)表，接受成員監(jiān)督。二是強(qiáng)化生產(chǎn)服務(wù)。引導(dǎo)農(nóng)民合作社建設(shè)生產(chǎn)基地、申報(bào)產(chǎn)品品牌，建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯、檢測監(jiān)督等制度，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、冷鏈物流等配套設(shè)施建設(shè)，開展實(shí)體化和一體化經(jīng)營。三是增強(qiáng)營銷能力。鼓勵(lì)和支持農(nóng)民合作社精準(zhǔn)選擇目標(biāo)市場，以銷定產(chǎn)、以產(chǎn)促銷。加快構(gòu)建少環(huán)節(jié)、低成本、暢通高效、自主品牌的農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代營銷網(wǎng)絡(luò)，提高農(nóng)產(chǎn)品流通效率。四是強(qiáng)化利益聯(lián)接。鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶用實(shí)物、土地經(jīng)營權(quán)、種植技術(shù)等可用貨幣估價(jià)并可依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)，出資入股合作社。

（五）加強(qiáng)合作社扶持資金審計(jì)

縣（市）農(nóng)經(jīng)部門每年組織一次農(nóng)民專業(yè)合作社扶持資金審計(jì)，對(duì)上年合作社申報(bào)的補(bǔ)助資金、扶持資金要進(jìn)行一次全面審計(jì)，對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行公布。對(duì)套取財(cái)政資金的合作社進(jìn)行通報(bào)并收回補(bǔ)助資金，三年內(nèi)不得申報(bào)縣、州、省、國家級(jí)示范社及財(cái)政扶持資金。

（六）加強(qiáng)合作社管理體系建設(shè)

加強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社管理體系建設(shè)，建立從中央到地方農(nóng)民專業(yè)合作社管理機(jī)構(gòu)，尤其是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民專業(yè)合作社管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。一是恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站下設(shè)農(nóng)民專業(yè)合作社管理辦公室，指導(dǎo)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民專業(yè)合作社成立、財(cái)務(wù)管理、制度建設(shè)、各級(jí)示范社申報(bào)、財(cái)政扶持資金申報(bào)及合作社運(yùn)行監(jiān)測、財(cái)政扶持資金專項(xiàng)審計(jì)、合作社經(jīng)濟(jì)審計(jì)等日常管理工作。二是覆蓋村、組設(shè)管理員，利用村級(jí)建制規(guī)劃調(diào)整契機(jī)，在村、組各設(shè)一名農(nóng)民專業(yè)合作社管理員，專門負(fù)責(zé)農(nóng)民專業(yè)合作社日常管理工作。