陳偉軍 陳凱

摘要：《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見(jiàn)》下發(fā)以來(lái)，消防監(jiān)督執(zhí)法模式發(fā)生很大改變，監(jiān)督檢查的形式已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p隨機(jī)、一公開(kāi)”檢查，但仍然存在監(jiān)督管理主體模糊、非重點(diǎn)單位監(jiān)督對(duì)象不明確、頻次不確定、檢查內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題，筆者結(jié)合基層執(zhí)法實(shí)踐，提出精準(zhǔn)確定監(jiān)督主體、法定監(jiān)督對(duì)象、系統(tǒng)確定監(jiān)督頻次、精簡(jiǎn)監(jiān)督內(nèi)容、出臺(tái)檢查判定標(biāo)準(zhǔn)等工作建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：消防;監(jiān)督;執(zhí)法;管理

2019年5月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見(jiàn)》（廳字〔2019〕34號(hào)），要求消防執(zhí)法領(lǐng)域要堅(jiān)決貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院深化“放管服”改革，切實(shí)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。近日，國(guó)務(wù)院公布《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，對(duì)健全監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，推行信用監(jiān)管、“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等作了規(guī)定。2019年10月1日起，應(yīng)急管理部消防救援局在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防監(jiān)管工作。在這些大背景下，消防監(jiān)督管理模式亟待變革，消防執(zhí)法配套制度亟需修訂，筆者結(jié)合基層工作實(shí)踐，進(jìn)行淺顯的思考，供大家參考。

一、當(dāng)前消防監(jiān)督管理體系存在的問(wèn)題

（一）單位消防主體責(zé)任不夠明確

《中華人民共和國(guó)消防法》規(guī)定，消防安全責(zé)任人、管理人是落實(shí)單位消防安全主體責(zé)任的責(zé)任主體，單位要落實(shí)消防安全責(zé)任制、按標(biāo)準(zhǔn)配備消防設(shè)施和滅火器材、設(shè)施運(yùn)行檢測(cè)、通道和出口管理、防火檢查和巡查、制定預(yù)案和開(kāi)展演練等一系列消防責(zé)任。但在實(shí)際消防安全管理中，消防安全責(zé)任人更多的是管生產(chǎn)、管經(jīng)營(yíng)，對(duì)消防安全管理責(zé)任重視不足，消防責(zé)任人日常履職崗位職責(zé)不明確，消防主體責(zé)任在組織部署層面就會(huì)打折扣;大多數(shù)消防安全管理人為兼職消防管理人員，沒(méi)有系統(tǒng)的消防管理知識(shí)儲(chǔ)備，也沒(méi)有取得注冊(cè)消防工程師、建構(gòu)筑物消防員等執(zhí)業(yè)證書(shū)，在消防管理層面能力不足。上述諸多消防工作分散在單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各個(gè)層面，松散的消防管理體系與碎片化的消防管理現(xiàn)狀相互交織，導(dǎo)致諸多消防管理責(zé)任流于形式，僅僅落實(shí)在會(huì)議、文件、口頭上，真正抓落實(shí)、抓督改、抓問(wèn)效的不多，能夠持之以恒、一抓到底的更是少之又少。

（二）社會(huì)消防監(jiān)督主體不夠明確

在大環(huán)境下，各類社會(huì)單位似乎都有消防監(jiān)督或者管理的主體，比如國(guó)務(wù)院《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)部門(mén)按照管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全的要求，在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法依規(guī)做好本行業(yè)、本系統(tǒng)的消防安全工作。對(duì)于小單位小場(chǎng)所，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)要部署消防安全整治，組織開(kāi)展消防安全檢查，督促整改火災(zāi)隱患。但當(dāng)落實(shí)到量大面廣的各類社會(huì)單位時(shí)，相關(guān)部門(mén)和基層組織都有這樣那樣的理由，比如工礦商貿(mào)企業(yè)沒(méi)有明確的行業(yè)主管部門(mén)、小區(qū)不屬于監(jiān)督管理主體、鎮(zhèn)街一級(jí)對(duì)居住出租房屋沒(méi)有執(zhí)法權(quán)等等。在一些消防監(jiān)督領(lǐng)域，如對(duì)消防產(chǎn)品、易燃易爆化學(xué)危險(xiǎn)物品等方面的消防監(jiān)管上，均不同程度地存在消防機(jī)構(gòu)與其他部門(mén)職能交叉的問(wèn)題，導(dǎo)致部門(mén)之間分工不明確，各部門(mén)的管理權(quán)限呈交織狀態(tài)，相關(guān)部門(mén)或者有關(guān)單位成為模糊責(zé)任主體。

（三）消防監(jiān)督檢查對(duì)象和頻次不確定性大

《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》對(duì)消防監(jiān)督檢查的形式、內(nèi)容、程序等規(guī)定都較為具體，但對(duì)消防監(jiān)督檢查工作的對(duì)象如何確定，以及對(duì)象的檢查頻次應(yīng)當(dāng)如何確定卻缺乏明確的規(guī)定。《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》明確：“消防安全重點(diǎn)單位應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)督抽查的重點(diǎn)，非消防安全重點(diǎn)單位必須在監(jiān)督抽查的單位數(shù)量中占有一定比例。對(duì)屬于人員密集場(chǎng)所的消防安全重點(diǎn)單位每年至少監(jiān)督檢查一次?！睆脑摋l款的內(nèi)容來(lái)看，每個(gè)消防監(jiān)督員每年應(yīng)當(dāng)檢查的單位數(shù)量、類型等都沒(méi)有明確的要求。各項(xiàng)消防安全整治活動(dòng)也是連續(xù)性展開(kāi)，導(dǎo)致基層消防監(jiān)督員的監(jiān)督檢查任務(wù)不斷加碼，比照監(jiān)督檢查量化標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)消防監(jiān)督員的檢查單位數(shù)都是幾倍增長(zhǎng)甚至十幾倍增長(zhǎng)。但因?yàn)闄z查對(duì)象都是主觀確定，一旦火災(zāi)事故責(zé)任倒查如果沒(méi)有檢查過(guò)，仍然難以說(shuō)明為何未檢查該單位。另一方面，客觀上會(huì)造成有些單位被過(guò)度檢查，另外一些單位從未檢查的現(xiàn)象。

（四）消防監(jiān)督管理內(nèi)容不夠明確

消防監(jiān)督管理作為一項(xiàng)常態(tài)性工作，監(jiān)督管理的內(nèi)容理應(yīng)具有法定性、嚴(yán)肅性和相對(duì)固定性，而現(xiàn)實(shí)是消防監(jiān)督管理的重點(diǎn)每年都在變化，同一類場(chǎng)所監(jiān)督管理的重點(diǎn)內(nèi)容隨著火災(zāi)形勢(shì)或者季節(jié)都在進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，導(dǎo)致各類監(jiān)督管理主體、廣大被監(jiān)督社會(huì)單位不看文件、方案都不知道哪些是本次檢查重點(diǎn)、哪些是剛性要求。當(dāng)前消防監(jiān)督檢查過(guò)于體系化，既將消防工作“制度、能力、管理、責(zé)任”等“柔性指標(biāo)”全流程進(jìn)行監(jiān)督，又將建筑“防火間距、防火分隔、疏散設(shè)施、平面布局、消防設(shè)施、滅火器材、用火用電”等全要素體檢。社會(huì)單位除需要履行法定職責(zé)外，近年來(lái)還會(huì)被要求開(kāi)展消防安全“四個(gè)能力”建設(shè)、實(shí)施建筑消防設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和推廣應(yīng)用消防遠(yuǎn)程監(jiān)控、智慧用電系統(tǒng)等。社會(huì)單位如何做到消防履職到位和監(jiān)管主體如何做到消防監(jiān)督管理職責(zé)到位這個(gè)課題亟待解決，也成了當(dāng)前每起重特大火災(zāi)事故責(zé)任追究時(shí)大家關(guān)注的焦點(diǎn)。

（五）消防監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一

長(zhǎng)期一線監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)“一定規(guī)模”以上的單位進(jìn)行監(jiān)督抽查，只要堅(jiān)持“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”，幾乎沒(méi)有單位不存在消防安全違法行為或火災(zāi)隱患，最常見(jiàn)的消防違法行為是：消防設(shè)施未保持完好有效和消防通道、安全出口被占用以及消防安全管理不規(guī)范，該類違法行為的表現(xiàn)形式有時(shí)僅僅是若干個(gè)感煙探測(cè)器故障、某一個(gè)疏散指示標(biāo)志燈或應(yīng)急燈未點(diǎn)亮、某一樓層的樓梯間平臺(tái)上放置雜物、某一特定時(shí)間段內(nèi)防火巡查記錄不規(guī)范等等;最常見(jiàn)的火災(zāi)隱患是常閉式防火門(mén)處于開(kāi)啟狀態(tài)、電氣線路敷設(shè)不符合要求，其表現(xiàn)形式有時(shí)僅僅是某一常閉式防火門(mén)處于虛掩狀態(tài)、某一電線末端未穿管等等。此外，還有諸多游離于法律規(guī)定的其他依法應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，比如說(shuō)微型站拉動(dòng)不符合“1、3、5”分鐘要求、部分員工未掌握消防安全“一懂三會(huì)”、消防安全“三提示”內(nèi)容不夠醒目等等。當(dāng)社會(huì)單位在日常監(jiān)督檢查中較高比例判定為不合格、消防違法行為或火災(zāi)隱患隨處可見(jiàn)時(shí)，從側(cè)面折射出現(xiàn)行消防監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，亟須通過(guò)建立標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)評(píng)價(jià)單位消防安全情況。

二、關(guān)于優(yōu)化消防監(jiān)督檢查模式的思考

（一）精準(zhǔn)確定單位消防主體責(zé)任

制定單位消防安全主體責(zé)任清單，在清單中逐一明確各項(xiàng)內(nèi)容，可以根據(jù)單位的規(guī)模、場(chǎng)所類別等進(jìn)行差異化、精準(zhǔn)化制定，所有工作清單必須要有法律法規(guī)依據(jù)，不得私自增加清單內(nèi)容，不得給企業(yè)增加負(fù)擔(dān)。比如，我市已經(jīng)堅(jiān)持開(kāi)展幾年的消防安全檔案標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，讓社會(huì)單位消防檔案建設(shè)有參照、有標(biāo)準(zhǔn)、有清單、有記錄本。此外，諸如單位年度內(nèi)需要開(kāi)展消防設(shè)施第三方檢測(cè)、每半年需要開(kāi)展一次培訓(xùn)和演練、每季度需要開(kāi)展油煙道清洗、每月開(kāi)展設(shè)施設(shè)備維護(hù)保養(yǎng)和防火檢查、每日開(kāi)展防火巡查等內(nèi)容，按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)逐一明確單位主體責(zé)任的落實(shí)形式。

（二）法定各類監(jiān)督管理主體

從2019年4月23日《消防法》修正情況看，《消防法》已經(jīng)從消防機(jī)構(gòu)單一執(zhí)法為主向應(yīng)急管理、消防機(jī)構(gòu)、住建、公安派出所等多部門(mén)共同執(zhí)法過(guò)渡，已經(jīng)從一部專業(yè)法律向社會(huì)法發(fā)展，下一步，《消防法》以及《浙江省消防條例》修訂時(shí)必然會(huì)進(jìn)一步細(xì)分部門(mén)監(jiān)督管理和執(zhí)法權(quán)限等內(nèi)容。在基層，無(wú)法改變消防現(xiàn)有法律法規(guī)以及各類機(jī)制性體制性問(wèn)題的大背景下，只有在法律法規(guī)大原則大框架下，進(jìn)一步厘清各部門(mén)消防監(jiān)督管理和行業(yè)指導(dǎo)職能，在近年來(lái)開(kāi)展的行業(yè)系統(tǒng)消防安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)行業(yè)系統(tǒng)消防安全管理“明白人”培訓(xùn)，進(jìn)一步細(xì)化“管行業(yè)就管消防”的范圍、方式方法、責(zé)任邊界、履職盡責(zé)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容;提請(qǐng)政府明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)消防工作責(zé)任科室，配齊專兼職消防工作人員，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)消防列管單位標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)開(kāi)展消防安全排查整治，繼續(xù)深化消防安全網(wǎng)格化管理，夯實(shí)群防群治基礎(chǔ);商請(qǐng)公安部門(mén)繼續(xù)履行派出所消防監(jiān)督執(zhí)法職能，協(xié)調(diào)治安部門(mén)將消防工作內(nèi)容納入治安形勢(shì)分析、民警業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考核通報(bào)等內(nèi)容，定期開(kāi)展派出所消防工作指導(dǎo)，確保派出所消防監(jiān)督管理工作不斷、力度不減。

（三）精簡(jiǎn)消防監(jiān)督管理內(nèi)容

消防執(zhí)法檢查要從檢查指導(dǎo)和教育培訓(xùn)等保姆式管理以及對(duì)單位體檢式的實(shí)體檢查中解放出來(lái)，讓社會(huì)消防安全技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、注冊(cè)消防工程師、單位消防管理人等社會(huì)力量去承擔(dān)單位消防安全管理能力提升和消防安全評(píng)估、消防設(shè)施檢測(cè)等事務(wù)。科學(xué)研判分析重特大亡人事故教訓(xùn)，緊盯火災(zāi)防控重點(diǎn)環(huán)節(jié)，堅(jiān)守“高低大化”火災(zāi)防控重心，瞄準(zhǔn)“火源、電源、危險(xiǎn)源”等“火災(zāi)主源頭”，切斷“報(bào)警遲、初期處置不力、疏散逃生不及時(shí)”等“蔓延發(fā)展通道”，守住“不亡人、少傷人”的“底線”。在具體操作層面，將現(xiàn)有消防監(jiān)督檢查中涉及長(zhǎng)效管理提升的內(nèi)容全都移交第三方或者專業(yè)人員進(jìn)行管理，消防監(jiān)督執(zhí)法主要負(fù)責(zé)對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要設(shè)施進(jìn)行抽查，另外就是對(duì)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)以及消防安全管理人員進(jìn)行監(jiān)督，并加大對(duì)監(jiān)督抽查情況的責(zé)任追究，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)消防安全綜合治理的目標(biāo)，切實(shí)提升消防監(jiān)督執(zhí)法威信和效率。

（四）監(jiān)督對(duì)象和頻次系統(tǒng)化

根據(jù)《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見(jiàn)》要求，目前，浙江省已經(jīng)推廣應(yīng)用基于浙政釘軟件的消防機(jī)構(gòu)雙隨機(jī)監(jiān)督檢查平臺(tái)，建立了重點(diǎn)單位檢查庫(kù)和監(jiān)督人員檢查庫(kù)，監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督人員已經(jīng)可以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)“雙隨機(jī)”確定，但目前對(duì)專項(xiàng)整治和非重點(diǎn)單位的監(jiān)督對(duì)象確定還不能完全實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)隨機(jī)確定。鑒于當(dāng)前社會(huì)單位量大面廣的實(shí)際，調(diào)整監(jiān)督檢查配套制度中的《具有一定規(guī)模的個(gè)體工商戶界定標(biāo)準(zhǔn)》，以此為基礎(chǔ)修訂一般單位界定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)修訂后的標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)社會(huì)公告、基層排摸、單位自我申報(bào)、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)共享數(shù)據(jù)等多種形式，建立健全一般單位監(jiān)督庫(kù)，根據(jù)監(jiān)督檢查人員的數(shù)量，科學(xué)確定年度一般單位抽查總數(shù)，按照月度或者季度組織開(kāi)展一般單位“雙隨機(jī)”檢查。在規(guī)范消防監(jiān)督抽查工作的同時(shí)，將消防綜合治理與消防專項(xiàng)檢查進(jìn)行區(qū)分，在綜合治理時(shí)原則上以消防綜合指導(dǎo)職能為主，在專項(xiàng)檢查時(shí)建立專項(xiàng)檢查庫(kù)，實(shí)施專項(xiàng)檢查對(duì)象系統(tǒng)“隨機(jī)”確定。通過(guò)建立健全重點(diǎn)單位、一般單位、專項(xiàng)檢查等消防監(jiān)督檢查對(duì)象庫(kù)，統(tǒng)一應(yīng)用“雙隨機(jī)”監(jiān)督檢查平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督對(duì)象系統(tǒng)確定、監(jiān)督頻次隨機(jī)確定。

（五）出臺(tái)消防監(jiān)督檢查判定標(biāo)準(zhǔn)

參照《建設(shè)工程消防驗(yàn)收評(píng)定規(guī)則》和《公眾聚集場(chǎng)所投入使用營(yíng)業(yè)前消防安全檢查規(guī)則》等做法，制定消防檢查檢查評(píng)定規(guī)則，讓檢查項(xiàng)目更加符合實(shí)際、檢查標(biāo)準(zhǔn)更加明確、結(jié)果評(píng)定更加科學(xué)。比如人員消防安全素質(zhì)，需確定抽查人數(shù)比例、提問(wèn)內(nèi)容、得分情況等標(biāo)準(zhǔn);消防通道是否暢通應(yīng)有定性和定量標(biāo)準(zhǔn)，不能以樓梯間一個(gè)小拖把就判定消防疏散通道被占用;建筑消防設(shè)施應(yīng)規(guī)定檢查樓層數(shù)、抽查比例等，不能以單一點(diǎn)位故障評(píng)定系統(tǒng)未保持完好有效。通過(guò)設(shè)定主控項(xiàng)目、一般項(xiàng)目等，堅(jiān)持主控項(xiàng)目剛性檢查，允許一般項(xiàng)目存在一定的瑕疵，綜合判定該單位消防安全管理合格就判定該單位合格，并通過(guò)建立社會(huì)單位消防安全檢查判定標(biāo)準(zhǔn)，讓消防檢查結(jié)果客觀反映單位消防管理水平，同時(shí)，可以有效減少監(jiān)督檢查結(jié)果的自由裁量權(quán)限，切實(shí)提升執(zhí)法公信力。

參考文獻(xiàn)：

[1]李京.“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防監(jiān)管模式面臨的困境及對(duì)策[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào)，2020（4）：21-24.

[2]李斌.消防行政管理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與改革路徑[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2020（3）：127-134.

[3]張?zhí)K文.論社會(huì)重點(diǎn)單位的消防安全管理[J].法制與社會(huì)，2014（5）：206-207.

[4]劉厚金.優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的基本內(nèi)涵與路徑選擇[J].黨政論壇，2020（2）：41-44.

作者簡(jiǎn)介：

陳偉軍（1983—），男，浙江紹興人，舟山市普陀區(qū)消防救援大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)，長(zhǎng)期從事防火監(jiān)督工作。