李 瑞 ，梁 正

(1.清華大學 公共管理學院；2.清華大學 中國科技政策研究中心,北京 100084)

0 引言

“死亡之谷” (Valley of Death)最早由時任美國眾議院科學技術(shù)委員會副委員長的Vernon Ehlers[1]提出，其形象地描述了聯(lián)邦政府重點資助的基礎研究與產(chǎn)業(yè)界重點推進的產(chǎn)品開發(fā)之間的鴻溝。這條“死亡之谷”的形成預示戰(zhàn)后美國以資助基礎研究為核心的戰(zhàn)略失效，即“無止境前沿”神話的破滅，這一困境局面是美國資本市場推力之下的產(chǎn)物。20世紀70年代，在資本的作用下，大量企業(yè)將生產(chǎn)率低的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移至海外，由此導致基礎研究和前沿技術(shù)研究成果無法產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化的問題突出，這一問題在2008年金融危機之后更加凸顯。隨著制造環(huán)節(jié)大量技術(shù)訣竅(know-how)的產(chǎn)生，并通過大規(guī)模生產(chǎn)降低成本、迭代技術(shù)，使得制造環(huán)節(jié)在產(chǎn)業(yè)價值鏈中的作用進一步加強，“死亡之谷”的存在最終演化成對“美國優(yōu)先”地位的威脅。

如何走出“死亡之谷”，維持美國領先地位？自20世紀80年代開始，美國就通過“政府之手”解決資本流動帶來的溢出效應，力圖跨越“死亡之谷”。40年間，美國在這方面的努力可以大致分為以下3個階段(見表1)：第一階段，20世紀八九十年代(1980—2000年)：技術(shù)擴散。美國將產(chǎn)業(yè)競爭力提升放緩的原因歸結(jié)為基礎研成果無法實現(xiàn)商業(yè)化，為扭轉(zhuǎn)這一局面，美國在供給側(cè)和需求側(cè)同時發(fā)力。一方面，美國加快知識產(chǎn)權(quán)制度和創(chuàng)新要素市場化改革。1980年，美國出臺《拜杜法案》，授權(quán)小企業(yè)和大學可以保留政府資助研發(fā)成果的知識產(chǎn)權(quán)；另一方面，美國通過1982年啟動的小企業(yè)創(chuàng)新計劃(SBIR)和1992年啟動的小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃(STTR)，為中小企業(yè)提供財政援助，加強中小企業(yè)與非營利機構(gòu)之間的創(chuàng)新合作。這些努力提高了基礎研究的商業(yè)化轉(zhuǎn)化效率。第二階段，21世紀初至2008年金融危機爆發(fā)前(2000—2007年)：發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，強調(diào)知識自由流動的作用。21世紀初，全球面臨一系列危機和難以解決的復雜問題，如全球變暖、能源危機、恐怖主義、就業(yè)、貧困等涉到技術(shù)、經(jīng)濟、社會系統(tǒng)的“大挑戰(zhàn)”問題。為應對宏大的社會挑戰(zhàn)，美國開始加強對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)先領域的培育和支持，并重視戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所需人才的培養(yǎng)，相關(guān)行動框架體現(xiàn)在2004年發(fā)布的《創(chuàng)新美國》、2007年的《美國競爭法》中。人才作為知識的載體，通過加強基礎研究，構(gòu)建人才培養(yǎng)體系，實現(xiàn)知識在微觀領域自由流動，發(fā)揮知識增值效應進而提升國家競爭力。第三階段，金融危機后(2009年至今)：國家創(chuàng)新網(wǎng)絡。過度金融化導致制造業(yè)空心化問題凸顯，基礎研究、前沿技術(shù)成果難以在本國生產(chǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，進而無法形成產(chǎn)業(yè)國際競爭力。以“美國優(yōu)先”為戰(zhàn)略核心，美國先后出臺3個版本的國家創(chuàng)新戰(zhàn)略，層層遞進，完善以制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡為抓手的先進技術(shù)創(chuàng)新與新技術(shù)創(chuàng)新擴散制度。制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡的建立以國家實現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)和可持續(xù)增長的經(jīng)濟復蘇目標為導向，通過國家網(wǎng)絡平臺鏈接全國范圍內(nèi)的研發(fā)力量，形成跨越“死亡之谷”的載體和橋梁。

表1 美國跨越“死亡之谷”的實踐

整體上看，美國跨越“死亡之谷”的實踐有兩個顯著特征：一是從產(chǎn)品研發(fā)(創(chuàng)新活動下游)向基礎研究(創(chuàng)新活動上游)延伸。隨著前沿科技領域技術(shù)本身的復雜性提升，以及后工業(yè)時代政治、經(jīng)濟、社會等危機相互滲透疊加，創(chuàng)新成果的產(chǎn)生、新興產(chǎn)業(yè)的興起越來越依賴基礎理論突破，尤其依賴以科學家為載體的知識創(chuàng)造活動。在此基礎上形成技術(shù)、專利壁壘，獲取全球產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。對比20世紀八九十年代和21世紀初兩個階段，美國產(chǎn)業(yè)科技政策逐漸強調(diào)基礎研究的作用，期望通過基礎研究突破，對當下以及未來相當長一段時期內(nèi)各國普遍面臨的“大危機”提出解決方案，并培育出戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，維護美國在世界體系中的主導地位。二是從分散向網(wǎng)絡轉(zhuǎn)型?！按笪C”是全局性、復雜性的挑戰(zhàn)，解決方案的提出需要跨學科、跨領域的共同努力，技術(shù)路線選擇也深受經(jīng)濟、社會系統(tǒng)的影響，需要將競爭力提升、社會和諧、倫理道德等多元目標置于創(chuàng)新體系中，而非分散孤立地考慮這些問題。從公共政策視角看，網(wǎng)絡化機制的作用在于通過加強網(wǎng)絡內(nèi)部多元主體的互動，產(chǎn)生相對統(tǒng)一的信念和較為充分的信任，解決碎片化社會中的復雜問題[2]。

美國當下正在進行的以發(fā)展先進制造業(yè)為主題的產(chǎn)業(yè)發(fā)展國家戰(zhàn)略，是以國家經(jīng)濟發(fā)展為核心布局的國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡，具有發(fā)展型網(wǎng)絡國家的典型特征?；诖?，本研究從發(fā)展型網(wǎng)絡國家視角對美國先進制造業(yè)的戰(zhàn)略部署進行深入剖析，試圖打開美國產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的“黑箱”。

1 研究綜述與理論框架構(gòu)建

1.1 美國發(fā)展型網(wǎng)絡國家緣起、內(nèi)涵及功能

經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)，美國成為世界政治、軍事、經(jīng)濟、科技霸主，圍繞美國在崛起和經(jīng)濟發(fā)展過程中是否實施過產(chǎn)業(yè)政策成為學界爭論的焦點。長久的辯論形成了兩種沖突的觀點：一種觀點認為，美國的經(jīng)濟奇跡是新自由主義理念引導下大企業(yè)崛起的歷史，在這種崛起的背后，美國政府的作用僅僅在于為市場主體提供寬松的環(huán)境和公平的市場競爭空間，是自由市場實現(xiàn)的資源最優(yōu)配置。這種民主、自由意識形態(tài)甚至一度影響許多主流經(jīng)濟學家，包括諾貝爾經(jīng)濟學獎得主貝克(Backer)、發(fā)展經(jīng)濟學家威廉姆森(Williamson)、社會學家邁克爾·曼(Michael Mann)等。另一派學者卻持完全不同的觀點，認為美國自建國以來始終堅持并從未放棄過產(chǎn)業(yè)政策。聯(lián)邦政府在國家崛起和發(fā)展過程中，綜合運用貿(mào)易、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)政策，對市場主體形成充分激勵，為新技術(shù)的發(fā)展提供保護空間、創(chuàng)造市場，扮演“企業(yè)家”的角色[3-4]，催生了包括互聯(lián)網(wǎng)、商業(yè)航天、半導體在內(nèi)的眾多新產(chǎn)業(yè)。因此，在某種意義上，美國可以被看作是發(fā)展型國家。

更進一步，以Block[5]為代表的學者將美國的這種發(fā)展型國家模式概括為發(fā)展型網(wǎng)絡國家，旨在說明美國對經(jīng)濟活動的干預更加分散、分權(quán)和靈活，同時區(qū)別于戰(zhàn)后東亞地區(qū)以日本和韓國為代表的發(fā)展型官僚制國家。處于后發(fā)劣勢的追趕階段，發(fā)展型官僚制國家的建立以幫助國內(nèi)企業(yè)在特定產(chǎn)品市場上追趕甚至超越國外競爭者為目標，在具體做法上，由政府通過直接補貼政策和其它經(jīng)濟激勵手段支持企業(yè)發(fā)展。 相比較而言， 以美國為代表的技術(shù)領先國家，沒有國際領先者可供模仿，同時國內(nèi)企業(yè)有著強大動力，政府通過額外補貼等激勵創(chuàng)新的方式已不再奏效。此時，政府的主要職能在于構(gòu)建創(chuàng)新網(wǎng)絡，加強創(chuàng)新主體間的有機互動，以幫助企業(yè)確定未來技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑及方向，開發(fā)尚不存在的產(chǎn)品和工藝，如新軟件、新生物技術(shù)和新數(shù)字技術(shù)等。

Block[5]認為，發(fā)展型網(wǎng)絡國家具有4個典型特征，即針對性資源、開放式窗口、經(jīng)紀和促長。針對性資源是指政府在明確主要挑戰(zhàn)后，對重點團隊給予資金及其它資源支持并施加約束；開放式窗口與針對性資源相反，其資助來自底層的創(chuàng)新思想；經(jīng)紀包括技術(shù)組合和技術(shù)商業(yè)化；促長意在為前沿技術(shù)的發(fā)展成熟創(chuàng)造可行市場，需在相當長一段時間內(nèi)由國家對技術(shù)基礎設施進行有效管理。

學者從政治經(jīng)濟學角度對發(fā)展型網(wǎng)絡國家在科技創(chuàng)新中的功能進行了更進一步剖析。首先，為什么發(fā)展型網(wǎng)絡國家是高度分散的？這是因為發(fā)展型網(wǎng)絡國家的高效性建立在擁有一批具有技術(shù)專長的高層次人才之上。通過嵌入式自治，具有專門知識的官員深深扎根于資助的具體技術(shù)社團中。同時，需要在這個結(jié)構(gòu)中嵌入一些剩余，即多個開發(fā)窗口和潛在經(jīng)紀人，以使系統(tǒng)結(jié)構(gòu)更加有效。其次，近年來，各界已經(jīng)達成共識：美國政府通過補貼創(chuàng)新、投資新產(chǎn)業(yè)并組成聯(lián)盟，在攻克關(guān)鍵核心技術(shù)等方面給予關(guān)鍵且持續(xù)的支持，而這成為美國創(chuàng)新經(jīng)濟的重要支柱[4-6]。然而，何以這種發(fā)展型國家的特質(zhì)，即國家對經(jīng)濟的強力干預，得以隱藏在大眾視野之外？事實上，過去40年，美國創(chuàng)新經(jīng)濟從以大企業(yè)為主向企業(yè)間網(wǎng)絡化協(xié)作為主的模式轉(zhuǎn)變，使得政府對創(chuàng)新活動的干預隱藏在大中小企業(yè)、高校、國家實驗室等共同構(gòu)成的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中[5,7-9]。

整體上看，學界對美國介入經(jīng)濟發(fā)展活動的事實已經(jīng)基本達成共識，發(fā)展型網(wǎng)絡國家的提法也得到越來越多學者認可，主要研究成果涉及發(fā)展型網(wǎng)絡國家的定義、組織形態(tài)和源起分析[5,8-9]，缺乏對發(fā)展型網(wǎng)絡國家運行機理的深入系統(tǒng)剖析，也鮮有文獻對美國發(fā)展型網(wǎng)絡國家進行微觀層面應用的具體實踐研究。美國先進制造業(yè)國家發(fā)展計劃作為美國跨越基礎研究到產(chǎn)業(yè)應用“死亡之谷”的實踐，具有鮮明的發(fā)展型網(wǎng)絡國家特征，本研究對其運行機制進行深入分析，以更好地回應上述兩個問題。

1.2 理論框架構(gòu)建

美國發(fā)展型網(wǎng)絡國家的定義是從國家目標和結(jié)構(gòu)角度對美國國家政治制度的描述。此外，在選定發(fā)展目標和設計網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)基礎上形成的動態(tài)運行機制，構(gòu)成整個發(fā)展型網(wǎng)絡國家的全景。

首先，從國家目標角度看，經(jīng)濟與社會發(fā)展是國家建立和運行的核心目標，這對全球任何一個國家都適用。發(fā)展型國家最初由美國政治經(jīng)濟學家Johnson[10]在對日本戰(zhàn)后經(jīng)濟奇跡總結(jié)的基礎上提出，是指政府按照整體經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，將有限資源投向特定產(chǎn)業(yè)部門，實現(xiàn)經(jīng)濟高速增長。事實上，這一概念緣起于對東亞等地區(qū)具有官僚制特征國家干預經(jīng)濟的描述，但并不能反映發(fā)展型國家的全貌。Block[5]對發(fā)展型國家理論涵蓋的范圍進行拓展，并旗幟鮮明地指出，過去40年，歐洲和美國都在確保和鼓勵新技術(shù)創(chuàng)新中發(fā)揮越來越重要的作用。特別是美國，市場原教旨主義的主導性使得美國發(fā)展型國家這一本質(zhì)特性被隱藏起來。Block的研究打開了人們對發(fā)展型國家理論的認知視野，并啟發(fā)眾多學者對美國國家性質(zhì)進行更為深刻的揭示。更進一步，封凱棟等[8]、Gerschenkron[11]在回顧二戰(zhàn)后美國創(chuàng)新政策演變的基礎上指出，美國社會對于聯(lián)邦政府支持創(chuàng)新活動的合法性確立可謂歷經(jīng)波折，正是在面臨巨大生存危機和競爭壓力的條件下，國家對創(chuàng)新活動的介入才達成社會共識，進而從根本上促成制度創(chuàng)新。此外，隱藏在市場原教旨主義背后的不僅僅是發(fā)展型政府的意圖，也包括美國的政府能力。Wade[12]對美國政府與市場的關(guān)系以及政府能力進行更為細致的解讀，包括在某些領域作為創(chuàng)始者制定使命導向型產(chǎn)業(yè)政策，領導市場，而在另一些領域，制定沒有歧視的均衡產(chǎn)業(yè)政策，追隨市場。

其次，從國家結(jié)構(gòu)角度看，組織結(jié)構(gòu)對權(quán)力配置具有強烈的導向作用。產(chǎn)業(yè)組織是非常復雜的組織形態(tài)，是基于一定結(jié)構(gòu)條件形成的集合體。從網(wǎng)絡型組織結(jié)構(gòu)理論角度看，網(wǎng)絡型組織是20世紀80年代大科層組織沒落后的產(chǎn)物。Toffler早在1980年就在《第三次浪潮》一書中觀察到后工業(yè)時代的組織將從金字塔式的科層制走向扁平化；Piore&Sabel[13]預測，破碎而多變的市場適合于網(wǎng)絡組織的發(fā)展，原因是處于分散網(wǎng)絡中的小企業(yè)對市場反應更加靈敏、在特定技術(shù)領域更加專精等，使得網(wǎng)絡組織更加富有彈性。

政府與企業(yè)關(guān)系的合理劃分。具體到發(fā)展型網(wǎng)絡國家的美國，其網(wǎng)絡特征體現(xiàn)為國家深深嵌入到支持科技進步之中，并通過專業(yè)化知識(如科學顧問委員會、DAPAR中的項目經(jīng)理等)將創(chuàng)新的多元參與主體連接成網(wǎng)絡[5]。

最后，在靜態(tài)的國家網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)基礎上，或因多元主體自由演化，或因政府合理施策形成的動態(tài)運行機制，才能使得發(fā)展型網(wǎng)絡國家在推進科技創(chuàng)新中煥發(fā)活力。技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依賴于技術(shù)、社會等眾多因素的協(xié)同演化。先進制造在一定程度上是社會—技術(shù)系統(tǒng)的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型，在轉(zhuǎn)型過程中，新的技術(shù)、產(chǎn)品、服務、商業(yè)模式和制度體系出現(xiàn)。根據(jù)Geel[14]的觀點，轉(zhuǎn)型是外部環(huán)境、現(xiàn)有體制和創(chuàng)新利基共同作用的結(jié)果。美國作為發(fā)展型網(wǎng)絡國家，在推進社會—技術(shù)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型過程中，其職能不僅在于為技術(shù)發(fā)展明確戰(zhàn)略目標和愿景，并提供針對性資源，也在于為從底層孕育出來的新技術(shù)提供進入市場的保護空間，即促長，實現(xiàn)整個系統(tǒng)可持續(xù)、高效率運行。

基于此，本研究構(gòu)建戰(zhàn)略達成—網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)—運行機制的分析框架，如圖1所示。其中，戰(zhàn)略達成作為事項開啟的起點，要求形成與之相適應的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，進一步，為保證網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的效率和可持續(xù)性，需形成行之有效的運行機制。

圖1 理論分析框架

2 跨越“死亡之谷”的頂層設計：發(fā)展型網(wǎng)絡國家戰(zhàn)略達成

2.1 社會共識：技術(shù)創(chuàng)新解決經(jīng)濟發(fā)展深層次結(jié)構(gòu)性問題

制造業(yè)衰落是美國無法將本土前沿基礎研究成果轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的重要原因，處于創(chuàng)新鏈中端的制造環(huán)節(jié)缺失成為美國形成產(chǎn)業(yè)鏈“死亡之谷”的根源。然而，通過發(fā)展先進制造業(yè)，走出經(jīng)濟困境并非在一開始就是一項共識性決議，政界、商界、學界頻繁互動、交流討論，形成了將走出“死亡之谷”作為維護國家安全、拯救金融危機著力點的共識。

學界的專業(yè)性知識供給與白宮內(nèi)部的積極討論相結(jié)合，雙方通過頻繁互動進行信息交流、識別關(guān)鍵技術(shù)、搭建應用場景。政策機制中的開放式窗口能夠促進政府、大學、國家實驗室、商業(yè)機構(gòu)的科學家與工程師產(chǎn)生創(chuàng)新思想，為克服危機找到最有效的解決方案。對美國先進制造國家計劃的討論是在2008年金融危機背景下展開的，這場破壞程度堪比1931年大蕭條的經(jīng)濟危機爆發(fā)后，就在全美各界掀起了克服危機的大討論。

學術(shù)界的聲音主要來自麻省理工學院(MIT)。作為一所始終堅持產(chǎn)業(yè)和公共服務科學的大學，MIT有一條不成文規(guī)定，院長要在制造業(yè)企業(yè)董事會任職，以保持對行業(yè)需求和現(xiàn)狀的敏感性。這就將大學的科學技術(shù)研究深深嵌入甚至引領產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系。面對2008年金融危機引發(fā)的制造業(yè)極速下滑，時任院長Susan·Hockfield在2009—2010年發(fā)起了多輪圓桌會議，號召通過技術(shù)創(chuàng)新，尤其是先進制造技術(shù)，解決制造業(yè)危機。經(jīng)過多輪討論及與學界、產(chǎn)業(yè)界的不斷對話，達成了一個應對制造業(yè)衰退的非財政新舉措。最終，一項系統(tǒng)性探討創(chuàng)新與制造業(yè)關(guān)系的項目——創(chuàng)新經(jīng)濟中的生產(chǎn)(PIE)得以啟動，在項目實施過程中，MIT和白宮、地方政府官員及其它政策制定部門就研究產(chǎn)出的政策設想和發(fā)現(xiàn)進行了及時持續(xù)的溝通。

與此同時，在白宮內(nèi)部，以前密歇根大學機械工程教授Sridhar Kota為代表的工程師和以耶魯大學校長Richard Levin為代表的經(jīng)濟學家，就是否采用發(fā)展制造業(yè)的新舉措走出經(jīng)濟危機進行了激烈辯論。支持者認為，制造業(yè)的就業(yè)乘數(shù)效應最顯著，制造業(yè)對科技創(chuàng)新至關(guān)重要；反對者對制造業(yè)是否需要特殊待遇提出了質(zhì)疑。二者爭論的核心在于如何調(diào)整政策，使得某些經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)政策能夠被優(yōu)先考慮。最終協(xié)商的結(jié)果是，2011年白宮PCAST發(fā)布《確保美國在先進制造業(yè)的領導地位》，開篇點名確保美國先進制造業(yè)領導地位的策略是通過共同投資克服市場失靈、確保新技術(shù)在美國產(chǎn)生、為科技型企業(yè)提供公共基礎設施以及為創(chuàng)新活動創(chuàng)設良好的市場環(huán)境。產(chǎn)業(yè)政策將支持重點放在維護國家安全和克服市場失靈上，這使得“政府之手”能夠合法為支持走出“死亡之谷”提供資金和其它資源。

2.2 國家能力：戰(zhàn)略方向引領與專業(yè)機構(gòu)協(xié)調(diào)

發(fā)展型國家的核心是反映政府與特定產(chǎn)業(yè)部門的結(jié)合。發(fā)展型國家如何將國家意志與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來？各個國家和地區(qū)的方式均不相同，包括經(jīng)濟領航機構(gòu)、精英官僚組織、獨立的官僚運作等[10,12,15]。陳瑋和耿曙[16]將此概括為國家能力，并通過回顧美國先進制造計劃的布局實施，指出以戰(zhàn)略規(guī)劃為引領的制度保障和以組織體系為核心的管理機制共同構(gòu)成了美國當代發(fā)展型國家的國家能力，這種能力是制定切實可行戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎。

2.2.1 縱向一體化戰(zhàn)略引領：整體性方向

在先進制造計劃中，美國始終堅持戰(zhàn)略引領、行動部署的方針，建立了法案—創(chuàng)新戰(zhàn)略—產(chǎn)業(yè)(制造業(yè))戰(zhàn)略—先進制造戰(zhàn)略的四層級縱向一體化戰(zhàn)略格局(見圖2)，實現(xiàn)了從國家宏觀層面戰(zhàn)略規(guī)劃到具體先進制造業(yè)行動落地的系統(tǒng)設計，保證了國家對于解決產(chǎn)業(yè)“痛點”的意志。具體來看，自奧巴馬政府以來，美國高度重視創(chuàng)新戰(zhàn)略設計，分別于2009、2011和2015發(fā)布了3個版本的創(chuàng)新戰(zhàn)略，用于指導和推進美國科技創(chuàng)新事業(yè)，以確保美國引領全球經(jīng)濟、開發(fā)未來產(chǎn)業(yè)以及協(xié)助美國克服經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的重重困難。圍繞頂層戰(zhàn)略目標設計，美國在科技創(chuàng)新領域相繼頒布了一系列戰(zhàn)略規(guī)劃、具體政策和行動指南，加速戰(zhàn)略目標落地。

在先進制造領域，2011年總統(tǒng)科技顧問委員會向奧巴馬總統(tǒng)遞交的《美國先進制造業(yè)領先戰(zhàn)略》報告中，先進制造行動正式被確定為國家戰(zhàn)略，并建議成立先進制造伙伴關(guān)系(AMP)計劃。隨后，美國國家科學技術(shù)委員會頒布的《先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略》(2012)進一步明確了5個目標，涉及中小企業(yè)、勞動力、伙伴關(guān)系、聯(lián)邦投資和研發(fā)投資；同年發(fā)布的《獲取先進制造業(yè)國內(nèi)競爭優(yōu)勢》(AMP1.0報告)提出了國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(NNMI)。2014年，《美國制造業(yè)及創(chuàng)新復興法案》獲國會通過并生效，這對先進制造業(yè)的發(fā)展具有里程碑意義，提高了整個項目安全度過政治動蕩的可能性。該法案授予商務部部長在NIST框架下建立和協(xié)調(diào)制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡的權(quán)力，資助15家地區(qū)性制造創(chuàng)新研究院，并由產(chǎn)業(yè)界和所在州、當?shù)卣謹傎Y金。2018年，特朗普政府頒布了《美國先進制造領導力戰(zhàn)略》，明確先進制造是美國經(jīng)濟實力的引擎和國家安全支柱。

圖2 美國先進制造國家戰(zhàn)略

2.2.2 橫向?qū)I(yè)化管理協(xié)調(diào)機構(gòu)：專業(yè)化路徑

創(chuàng)新是創(chuàng)造性破壞的過程，尤其當技術(shù)處于前沿階段，面臨方向不明、路徑依賴的信息和規(guī)模雙重劣勢，前者導致監(jiān)督失效，后者導致風險累積，最終導致國家主導下的產(chǎn)業(yè)政策失效[16]。因此，采用權(quán)力下放、分散監(jiān)管的方式能夠在一定程度上克服市場信息缺失和規(guī)?；瘞淼娘L險，形成走出“死亡之谷”的專業(yè)化路徑。然而，這并不意味著對政府主導的舍棄，甚至在技術(shù)發(fā)展前沿階段也需要以政府戰(zhàn)略目標為核心，才能使創(chuàng)新使命與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相一致。目標導向+寬松授權(quán)的組織管理模式和以美國先進制造國家項目辦公室(AMNPO)為核心的協(xié)調(diào)機制，是美國先進制造國家計劃的典型特征，如圖3所示。

為對制造業(yè)創(chuàng)新計劃國家網(wǎng)絡(NNMI)進行管理，美國專門設立了AMNPO，推進NNMI制定總體規(guī)劃，協(xié)調(diào)國會與國防部、能源部等部門事務，明確各大創(chuàng)新研究院在技術(shù)研發(fā)上的分工，避免重合與過度競爭等。AMNPO的設立既不妨礙專業(yè)化機構(gòu)(商務部、國防部和能源部)對制造業(yè)創(chuàng)新中心的專業(yè)化領導和監(jiān)管，也能夠?qū)χ圃鞓I(yè)創(chuàng)新中心的技術(shù)方向起到監(jiān)管作用，以保證其符合國家創(chuàng)新戰(zhàn)略。

此外，在決策層的目標導向和寬松授權(quán)安排下，制造業(yè)創(chuàng)新中心在具體運行上獲得了較大自主權(quán)，創(chuàng)新中心甚至能夠自行設定發(fā)展目標，只要能夠?qū)崿F(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展(自循環(huán))即可。

3 彌合“死亡之谷”的組織結(jié)構(gòu)：發(fā)展型網(wǎng)絡國家的網(wǎng)絡布局

社會學理論和網(wǎng)絡分析都很好地證實了異質(zhì)性群體進行溝通、互動的優(yōu)勢[17-20]。隨著知識商業(yè)化在經(jīng)濟增長中的作用日益重要，網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)在信息獲取、資源共享、專門資產(chǎn)獲取和組織間學習等方面的優(yōu)勢凸顯，甚至高效的網(wǎng)絡組織能夠?qū)⑹袌龅募顑?yōu)勢與權(quán)威等級具有的監(jiān)控能力、行政監(jiān)督結(jié)合起來。

由此，美國先進制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的核心目標在于建立規(guī)模大、異質(zhì)高、韌性強的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟網(wǎng)絡，促進知識的產(chǎn)生和擴散，通過研發(fā)—制造-生產(chǎn)的一體化戰(zhàn)略，弱化甚至消除線性創(chuàng)新模式以及金融資本作用帶來的“死亡之谷”負面效應，孕育顛覆性技術(shù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，重獲產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。

3.1 網(wǎng)絡規(guī)模大，知識擴散范圍拓展

創(chuàng)新活動中的網(wǎng)絡規(guī)模越大，意味著邊際成本和風險越高。相比于20世紀美國開展的SEMATECH計劃，先進制造創(chuàng)新計劃的網(wǎng)絡規(guī)模更大。IMIs非常注重自身影響力的擴散。每一個創(chuàng)新中心，不僅僅是連接源，更是連接的放大器[21]。

圖3 美國先進制造計劃組織結(jié)構(gòu)

首先，通過合理的技術(shù)領域選擇，消除企業(yè)對利益受損的擔憂。技術(shù)領域選擇限定在技術(shù)成熟度為4～7階段的競爭前領域，避免對商業(yè)化應用階段的過多干預，從根本上保證聯(lián)合技術(shù)研發(fā)活動階段有更多企業(yè)參與。其次，通過直接或間接激勵，提升會員單位參與積極性。例如，規(guī)定聯(lián)盟成員間按照投資比例分享成果和知識產(chǎn)權(quán)收益。最后，加強“產(chǎn)業(yè)公地”建設。對于企業(yè)而言，參與先進制造創(chuàng)新計劃更加劃算。技術(shù)路線圖的確立、貴重儀器設備的共享、軟件平臺的支撐和國家部門經(jīng)費的直接投入等系列舉措能夠在最大程度上為科技企業(yè)，尤其是中小型科技企業(yè)進行昂貴的技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)化活動分攤成本、分散風險。

3.2 網(wǎng)絡異質(zhì)性高，為突破性知識創(chuàng)新提供更多可能性

創(chuàng)新發(fā)生在各種思想的交界處，而不是在某一種知識和技能基礎的局限內(nèi)[22]。對于有機會參與到更寬、更廣網(wǎng)絡中的組織來說，能夠在與異質(zhì)性合作者交流過程中產(chǎn)生創(chuàng)造性碰撞，拓寬自身可以利用的資源和知識基礎[23]，甚至可以為解決分歧提供更好的選擇[24]。美國先進制造計劃在設計網(wǎng)絡時，對參與成員進行精心選擇和規(guī)定，確保大規(guī)?；A之上的異質(zhì)性，從而為組織知識學習創(chuàng)造條件。首先，是否跨域多個經(jīng)濟部門、是否跨越供應鏈網(wǎng)絡中多種規(guī)模的制造商直接體現(xiàn)在AMP2.0報告中，是IMIs選擇重點領域的核心標準之一。其次，分級會員制最大程度吸納中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)加入，DMDII、CESMII等制造中心的會員數(shù)量甚至超過200個。最后，確保異質(zhì)性組織是IMIs遵循的重要原則。14個創(chuàng)新中心均由非營利組織機構(gòu)牽頭，從而保證參與其中的企業(yè)能夠享受到公平待遇，提升科技創(chuàng)新成果的商業(yè)轉(zhuǎn)化效率。

大科學時代意味著技術(shù)的復雜性提升，技術(shù)演進和產(chǎn)業(yè)發(fā)展往往建立在多學科、跨部門的組織學習基礎上。然而，具有不同知識優(yōu)勢，甚至存在競爭沖突的多元異質(zhì)主體與復雜性科學技術(shù)問題協(xié)同攻關(guān)的需求之間形成了沖突，異質(zhì)性主體的價值傾向、利益訴求差異增加了網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)塑造的難度。美國先進制造計劃正是通過一系列機制安排，實現(xiàn)了聯(lián)合攻關(guān)和分散研發(fā)的統(tǒng)一。

3.3 網(wǎng)絡韌性強，網(wǎng)絡組織協(xié)同應對風險的能力得以提高

網(wǎng)絡韌性代表網(wǎng)絡組織的抗風險能力，也說明網(wǎng)絡組織成員間關(guān)系的穩(wěn)健性程度高，以及創(chuàng)新主體間的接觸頻繁、彼此信任、資源共享程度高等[19,25]。在新興技術(shù)領域，技術(shù)本身、主體動機和市場環(huán)境的不確定性，增加了技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品開發(fā)和市場應用風險。網(wǎng)絡的抗風險能力和應對不確定性技術(shù)、市場和環(huán)境變化的能力構(gòu)成網(wǎng)絡韌性的重要因素。美國先進制造網(wǎng)絡計劃正是通過相關(guān)舉措實現(xiàn)網(wǎng)絡組織內(nèi)部的風險共擔和整體的風險分散，大大增強了網(wǎng)絡韌性。首先，分級會員制規(guī)定的權(quán)利和義務相統(tǒng)一，促進網(wǎng)絡成員間風險共擔。以DMDII為例，其會員包括業(yè)界會員、學術(shù)機構(gòu)/非營利組織會員、政府會員。其中，業(yè)界會員的義務包括繳納會費、數(shù)字化轉(zhuǎn)型等，學術(shù)機構(gòu)/非營利組織會員需要遵守成本分攤、勞動力發(fā)展教育的承諾。其次，賦能中小企業(yè)，促進網(wǎng)絡組織的風險分散。隨著制造業(yè)技術(shù)和流程復雜度提升，研發(fā)在每個環(huán)節(jié)都涉及巨大投入，由此帶來的投資風險也呈指數(shù)增加，制造業(yè)不均衡投資問題顯現(xiàn)。IMIs通過為中小企業(yè)提供前沿技術(shù)信息、專業(yè)化設備、技術(shù)建議與指導等，建立知識服務網(wǎng)絡，實現(xiàn)知識遷移擴散，使中小企業(yè)在專注自身技術(shù)發(fā)展的同時，嵌入產(chǎn)業(yè)鏈，獲得技術(shù)應用空間，通過技術(shù)的不斷迭代提高風險抵御能力。

4 走出“死亡之谷”的持續(xù)動力：發(fā)展型網(wǎng)絡國家的動態(tài)運行

美國先進制造國家計劃是美國作為發(fā)展型國家尋求走出金融危機的國家戰(zhàn)略。從國家戰(zhàn)略變成可具體操作執(zhí)行的技術(shù)方向離不開自上而下的愿景壓力和自下而上的利基推力，在上下兩種力量的共同作用下，美國力圖通過創(chuàng)新網(wǎng)絡形成新的創(chuàng)新生態(tài)。這種新的創(chuàng)新生態(tài)使得前沿技術(shù)、基礎研究成果與生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)形成緊密的嵌套關(guān)系，在克服“死亡之谷”的同時，加強對生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)的控制力，扭轉(zhuǎn)美國制造業(yè)危機。

4.1 自上而下：產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略愿景壓力

美國先進制造業(yè)發(fā)展是由一系列國家層面戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設計為主導進行布局和實施的，將外界環(huán)境變化與美國現(xiàn)階段國家發(fā)展愿景相結(jié)合，推動技術(shù)社會體制和技術(shù)利基的變革并塑造新型創(chuàng)新形態(tài)，自上而下促進美國先進制造戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及落地運行，如圖4所示。

自上而下戰(zhàn)略的落地最主要體現(xiàn)在技術(shù)選擇上，依照相關(guān)授權(quán)和撥款法律，IMIs的研究課題必須符合部門(國防部和能源部)使命和需求，這使得先進制造業(yè)的工作始終與部門使命掛鉤。誠然，政府部門使命并不等于先進制造業(yè)使命，但在持續(xù)討論和實踐探索中，二者的使命得到了較高程度的統(tǒng)一。早在2012年，AMP指導委員會就牽頭組織各方面專家進行關(guān)鍵技術(shù)篩選，制定先進制造技術(shù)領域的識別方法、評估指標與步驟，并不斷對外發(fā)布公告。其中，技術(shù)選擇標準包括美國國家利益需要的迫切度、國際市場需求、該項技術(shù)的美國競爭力、國際上該項技術(shù)的成熟度4項指標。AMP2.0報告以跨領域、國家或經(jīng)濟安全、利用美國優(yōu)勢為標準，選取優(yōu)先處理的三大技術(shù)領域，包括先進制造傳感技術(shù)、控制技術(shù)和平臺，虛擬化、信息化和數(shù)字化制造，以及先進材料制造，根據(jù)三大技術(shù)領域方向，設立15個制造業(yè)創(chuàng)新中心，充分體現(xiàn)國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略需求。

4.2 自下而上：戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的前沿技術(shù)利基推力

美國先進制造國家戰(zhàn)略布局是以鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)造、尊重市場規(guī)律為前提的。盡管自上而下體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略意識對組織的塑造和技術(shù)的選擇，但是底層技術(shù)的發(fā)明創(chuàng)造是在特定技術(shù)軌道上演進的結(jié)果或成為變革現(xiàn)有技術(shù)軌道的顛覆性、突破式創(chuàng)新，戰(zhàn)略構(gòu)筑的利基作用在于使新興技術(shù)能夠在受保護的空間中走向成熟，積蓄產(chǎn)業(yè)升級和體制轉(zhuǎn)換的變革性力量。

優(yōu)先技術(shù)領域的選擇是建立IMIs的基礎，技術(shù)選擇過程充分體現(xiàn)了自下而上的民主化過程。同時，民主化的技術(shù)選擇過程能夠保證科學家、產(chǎn)業(yè)界的聲音充分進入決策程序，提高決策的科學化程度。在數(shù)據(jù)來源方面，包括來自工業(yè)界和學界的調(diào)研數(shù)據(jù)、專家研討數(shù)據(jù)和指定專家組提供的白皮書數(shù)據(jù)等。在評估標準方面，共有超過1 200位學界、工業(yè)界人士以及獨立成員參加。此外，每項受到IMIs資助的技術(shù)均是在本國若干研究機構(gòu)同時公開競標、經(jīng)過嚴格篩選產(chǎn)生的，申請和受理的評估由AMNOP及其它合作機構(gòu)根據(jù)一定標準進行。

需要說明的是，這種自下而上的推力區(qū)別于傳統(tǒng)技術(shù)投入—開發(fā)模式產(chǎn)生的外部力量，而更多強調(diào)為新興技術(shù)成長創(chuàng)造保護空間并助力其最大程度發(fā)揮功能，核心還在于技術(shù)進步的內(nèi)生力量。

圖4 美國先進制造國家戰(zhàn)略落地

4.3 新型生態(tài)：發(fā)展型網(wǎng)絡國家作為力量源泉助推轉(zhuǎn)型

美國先進制造國家戰(zhàn)略的落腳點在于構(gòu)建新型創(chuàng)新生態(tài)，克服傳統(tǒng)線性創(chuàng)新帶來的“死亡之谷”危機。根據(jù)Geels[14]提出的多層次框架(Multi-level Perspective)理論，新型創(chuàng)新生態(tài)的核心在于技術(shù)—社會體制層面的轉(zhuǎn)型。Manufacturing USA不僅是自上而下和自下而上力量的交匯點，同時也是頂層愿景和底層利基的橋梁，如圖5所示。

Manufacturing USA的成立及平臺化運作是美國先進制造技術(shù)國家戰(zhàn)略的獨特樣態(tài)，其目標是促進創(chuàng)新技術(shù)向規(guī)?；⒊杀痉謹偤蛧鴥?nèi)產(chǎn)能轉(zhuǎn)化。Manufacturing USA采用網(wǎng)絡化運行模式，以IMIs為核心，每個IMIs鏈接區(qū)域、聯(lián)邦和國際創(chuàng)新資源，同時建立領導理事會總體推動IMIs之間的協(xié)調(diào)工作，領導理事會積極尋求機會，最大程度發(fā)揮各個IMIs現(xiàn)有資源效益。隨著更多支撐元素被高效調(diào)動，如基礎設施、相關(guān)政策、用戶實踐等，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)愈發(fā)趨于穩(wěn)定。在此基礎上，美國通過可靠和可預測的知識產(chǎn)權(quán)與貿(mào)易保護政策、品牌戰(zhàn)略、市場營銷等方式，鞏固和加強先進制造業(yè)領先地位。此外，美國還通過稅收、人才政策等營造良好的營商環(huán)境，為真正實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展提供保障。

圖5 美國先進制造的新型生態(tài)

5 結(jié)語

40年來，美國大力資助基礎研究產(chǎn)生的線性研發(fā)模式，在金融資本作用下，形成制造業(yè)海外布局和本土產(chǎn)業(yè)的“死亡之谷”，由此引發(fā)的深層次結(jié)構(gòu)性問題是2008年金融危機爆發(fā)的根源。美國的歷史教訓表明，對于經(jīng)濟大國而言，制造業(yè)是國民經(jīng)濟的主體，萬不可偏廢，同時也說明，制造業(yè)由于高投資、高風險、回報周期長等特性，存在一定程度的市場失靈。制造業(yè)是立國之本、興國之器、強國之基，其健康可持續(xù)發(fā)展需要強化國家作用的發(fā)揮。美國長達13年的先進制造復興計劃取得了一定成效，從制造業(yè)就業(yè)指標看，盡管還存在下降趨勢，但降速明顯低于本世紀頭10年，并且在奧巴馬任期中始終處于上升態(tài)勢(見表2)。近10年，美國制造業(yè)占GDP比重穩(wěn)定在11%左右?？梢?，美國先進制造計劃對振興制造業(yè)有一定作用。盡管如此，并不能說明先進制造計劃制度本身存在問題，而應該從更大范圍、更長時間對此進行評判。更重要的是，美國先進制造產(chǎn)生的科技創(chuàng)新成果在相當大的范圍擴散，這一部分是難以用硬性指標衡量測度的。

表2 美國制造業(yè)就業(yè)與產(chǎn)出指標

美國先進制造計劃是數(shù)字經(jīng)濟時代重振制造業(yè)的重要部署。在新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革背景下，對我國以使命導向型創(chuàng)新為核心，布局新型舉國體制具有重要借鑒意義。更加具體地，其相關(guān)舉措對創(chuàng)新聯(lián)合體以及制造業(yè)創(chuàng)新中心、技術(shù)創(chuàng)新中心等相關(guān)協(xié)同創(chuàng)新組織的建設具有參考價值。宏觀上，以使命導向型創(chuàng)新為核心，國家在科技創(chuàng)新中的職能應當有所調(diào)整。具體地，在技術(shù)預測的基礎上，對前瞻性、基礎性領域進行戰(zhàn)略性投資，為未來戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供初始資本和“耐心資本”，以撬動社會資本投入[14]。微觀上，增強社會創(chuàng)新活力，為智能制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供源泉。多元主體各司其職、各就其位是國家創(chuàng)新系統(tǒng)有效運行的根基。大力發(fā)展研究型大學，面向國家戰(zhàn)略和未來產(chǎn)業(yè)，強化基礎學科，部署交叉學科，發(fā)揮原始創(chuàng)新的主力軍作用和創(chuàng)新型人才培養(yǎng)的主陣地作用。聚焦國家緊迫目標需求和有望引領未來發(fā)展的戰(zhàn)略領域，建設突破型、引領型和平臺型一體化國家實驗室。以企業(yè)主體，在技術(shù)路線圖指定、技術(shù)方向選擇方面充分吸納企業(yè)意見，按照一線企業(yè)需求配置資源和力量，真正激發(fā)企業(yè)科技創(chuàng)新活力。作為連接宏觀和微觀的橋梁，在中觀上，完善國家創(chuàng)新體系、優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)向先進制造轉(zhuǎn)型升級的重要部署。當前，經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展以融合為重要特征，包括產(chǎn)學研深度融合、數(shù)字產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)制造產(chǎn)業(yè)融合、軍民融合等。在此背景下，不僅需要國家在研判未來科技前沿基礎上進行頂層設計，也需要統(tǒng)籌考慮參與全球科技和產(chǎn)業(yè)競爭的一線企業(yè)需求，并以強化國家戰(zhàn)略科技力量為抓手，提升國家創(chuàng)新體系系統(tǒng)效能，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型升級。

理論上，美國先進制造產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟部署基本符合先進制造技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，并在美國政治體制框架約束下形成了有益探索。這是因為，先進制造最本質(zhì)的特征在于數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)制造業(yè)深度融合，是科學前沿、技術(shù)改進和產(chǎn)品創(chuàng)新的一體化發(fā)展。更為重要的是，數(shù)字經(jīng)濟時代，從前沿科學發(fā)現(xiàn)、技術(shù)突破到產(chǎn)品化應用的速度呈指數(shù)級加快，構(gòu)建更具靈活性的產(chǎn)學研深度協(xié)同使命和利益共同體，符合數(shù)字時代制造業(yè)發(fā)展的本質(zhì)要求。美國基于發(fā)展型網(wǎng)絡國家這一政治經(jīng)濟制度構(gòu)建的先進制造產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，促進了產(chǎn)學研深度融合，在幫助美國先進制造產(chǎn)業(yè)跨越由科學發(fā)現(xiàn)、技術(shù)發(fā)明到產(chǎn)業(yè)應用之間的“死亡之谷”方面發(fā)揮了重要作用。

盡管如此，網(wǎng)絡型組織模式能在多大程度上被中國借鑒用于發(fā)展智能制造業(yè)？這一問題值得深思。必須承認的是，目前中國制造業(yè)還相對弱小，融合基礎不足、核心技術(shù)缺失、現(xiàn)有數(shù)據(jù)支撐不足以及法律法規(guī)建設滯后等一系列瓶頸亟待突破。需要立足自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展并考慮體制的特殊性，取其精華、去其糟粕，走出符合中國當下國情的產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展之路[26]。