薛淑慧，張玉虎，于 森

（1.首都師范大學(xué)，北京100048；2.北京市水科學(xué)技術(shù)研究院，北京100048）

受自然因素和社會因素的影響，日本、新加坡都不可避免地存在水資源危機，但兩國水資源問題的產(chǎn)生原因、表現(xiàn)程度略有差異[1]。為有效緩解水資源危機，日本和新加坡水資源管理根據(jù)不同時期的水資源稟賦和社會經(jīng)濟發(fā)展水平展開長期的探索和實踐，也存在很多共性之處。總結(jié)兩個國家的成功經(jīng)驗，結(jié)合北京市水資源供用水現(xiàn)狀，提出對北京市水資源管理的啟示。

1 日本、新加坡水資源概況

日本位于歐亞大陸以東、太平洋西部，國土面積約為37.8萬km2，現(xiàn)狀總?cè)丝跀?shù)為2 623萬。日本人均水資源量為3 300 m3，水資源十分豐富。即便如此，因工業(yè)、生活耗水量大，有些地區(qū)也會經(jīng)常缺水。

新加坡是位于東南亞的一個島國，國土面積約為716 km2，現(xiàn)狀總?cè)丝跀?shù)為570萬。由于國土面積狹小，本國自產(chǎn)水資源十分有限，人均水資源量僅有211 m3。

2 日本、新加坡水資源管理的主要經(jīng)驗

2.1 挖掘非常規(guī)水資源開發(fā)利用潛力

1）雨洪收集利用。日本是世界上屈指可數(shù)的多雨國家，由國土交通省發(fā)布的數(shù)據(jù)可知，日本多年平均降水量約為1 718 mm（從1986—2015年），是世界年平均降水量的1.6倍，有時因暴雨無法及時排出和快速下滲而引發(fā)雨洪災(zāi)害。為應(yīng)對此現(xiàn)象，日本政府從20世紀50年代開始修建大壩、堰堤等水資源開發(fā)設(shè)施防洪、蓄水，修建地下雨水調(diào)節(jié)池來調(diào)蓄暴雨徑流洪峰流量[2]。日本民眾會在家中設(shè)置地上或地下的雨水儲水槽與儲水罐收集利用雨水，收集的雨水用來沖廁或者灌溉花園，也有部分家庭將雨水通過凈化裝置處理后用于生活。

新加坡常年有雨，年平均降雨量2 400 mm，降雨密度高，在短時間內(nèi)容易形成大量徑流[3]。為努力收集每一滴雨水，新加坡自2001年以來開始修建水庫，集水面積已從國土面積的1/2增至2/3。落在集水區(qū)的大部分雨水通過運河、水道、排水管網(wǎng)形成的雨污分流管網(wǎng)收集起來，然后輸送到水庫儲存起來，經(jīng)自來水廠處理后供人們飲用，少量雨水被收集到道路兩側(cè)的雨水收集池中用來澆灌植物。為預(yù)防突發(fā)洪水事件，新加坡公用事業(yè)局在全國各地安裝了210個水位監(jiān)測器，將水位傳感器連接到警報系統(tǒng)來監(jiān)測排水管網(wǎng)水位。

2）再生水利用。日本于1955年開始利用再生水，再生水大多用作生活用水，很少用作農(nóng)業(yè)灌溉[4]。城市污水處理主要采用分散式處理和集中式處理兩種模式，其中生活污水以分散式處理模式為主，其他用途產(chǎn)生的污水以集中式處理模式為主[5]。經(jīng)處理后的再生水分別通過飲用水系統(tǒng)和再生水系統(tǒng)兩種管道輸送，再生水系統(tǒng)開發(fā)了一種地下毛細管滲透系統(tǒng)，當再生水用于綠化灌溉時，還可以通過該系統(tǒng)的滲透作用達到補充地下水的效果。

為防止地面沉降，新加坡嚴禁開采地下水，主要通過雨水收集、污水資源化再利用配置水資源。新加坡將污水處理后形成的優(yōu)質(zhì)再生水稱為“NEWater”，“NEWater”水質(zhì)與再生水水質(zhì)不同，它完全符合WHO和USEPA的飲用水標準，是一種安全可持續(xù)的水源。如今，新加坡“NEWater”產(chǎn)量可以滿足40%的用水需求，預(yù)計到2060年有望滿足新加坡55%的用水需求，在干旱期間能夠緩解新加坡的供水壓力。

2.2 強化法律法規(guī)剛性約束

為監(jiān)督、約束不合理的開發(fā)利用水資源的行為，日本和新加坡極其注重水資源管理法律保障機制的建設(shè)。日本的水資源管理法律調(diào)控起步較早，水資源管理法律法規(guī)相對完善，立法、執(zhí)法能力強[6]。早在1896年，日本以治水為目的制定了《河川法》，后來基于人們對重建具有地域個性河流意見的反應(yīng)，于1997年第二次修訂《河川法》。除《河川法》外，日本在20世紀50年代開始陸續(xù)制定《工業(yè)用水法》《水資源促進法》《水污染防治法》《自來水水源法》等一系列保護水環(huán)境的法律法規(guī)。

新加坡在法律法規(guī)方面，從中央到地方有一套十分全面的水資源管理法律保障體系[7]。水資源管理法律具有很強的針對性和可行性，無論是從水資源管理到水環(huán)境保護，還是從水龍頭節(jié)水到馬桶節(jié)水，都有具體的規(guī)范。僅有完善的法律保障是不夠的，新加坡還特別強調(diào)法律的嚴格執(zhí)行[8]。在法律保障機制和監(jiān)管機制的保障下，將水務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展作為自己應(yīng)盡的責任和義務(wù)成為新加坡公眾的共識。

2.3 完善水價機制

在水價組成方面，新加坡和日本均收取水費和與污水相關(guān)的費用。與日本水價組成不同的一點是新加坡在水價結(jié)構(gòu)中添加節(jié)約用水稅部分，通過收取稅費的形式來反映水資源的稀缺性，借此鼓勵公眾節(jié)約用水。在收費形式方面，新加坡采用計量收費的方式，它的價格由消費者的用水量決定。而日本除計量收費外，還收取必須繳納的基本費用，它不受消費者的數(shù)量影響。

在計量收費方式上，為最大限度地約束人們的用水行為，新加坡采用價格遞增的梯度計量方式。與新加坡不同的是，日本計量收費采用固定水價、遞減水價、遞增水價三種方式，其中，遞減水價是為了刺激商業(yè)用水消費，遞增水價是為了通過約束用水大戶達到將水資源供給更多低價家庭用水目的[9]。

2.4 培育公眾節(jié)水意識

公眾作為水資源管理的受益者，節(jié)約用水的主體，越來越多的國家期望能夠在大型水利工程建設(shè)和水資源管理政策改革方面得到公眾認可[10]。因此，日本和新加坡紛紛采取不同的措施來促進公眾參與水資源管理活動。

日本將每年的8月1日定為“水日”，由這一天開始的一周定為“水周”，舉行以水為主題的宣傳活動。

新加坡公用事業(yè)局通過在不同場合采用電視、廣播、宣傳節(jié)水口訣、發(fā)放家庭節(jié)水手冊的方式將節(jié)水教育滲透到生活的方方面面。

3 北京市水資源利用現(xiàn)狀

北京市位于華北平原北部，面積1.64萬km2，現(xiàn)狀總?cè)丝? 153.6萬。2019年降雨量506 mm，人均水資源量約為114 m3，是一個水資源極度短缺的城市。

北京市供水結(jié)構(gòu)由地表水、地下水、再生水和外調(diào)水組成。近年來再生水用量逐年穩(wěn)步上升，現(xiàn)已成為北京市重要的戰(zhàn)略水源之一。2014年底，南水北調(diào)水入京使得北京市地表水和地下水用量整體下降，既改善了地表水水質(zhì)，也涵養(yǎng)了地下水水源（見圖1）。

圖1 2014—2019年北京市供水量變化情況

北京市用水結(jié)構(gòu)包括工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水、生活用水和環(huán)境用水。近幾年各行業(yè)用水呈現(xiàn)兩增兩減的趨勢（見圖2）。主要表現(xiàn)為人們生活質(zhì)量的提高使得居民生活方式發(fā)生改變，生活用水量整體上升；受過去河道斷流現(xiàn)象的影響，永定河、潮白河、北運河等主要水系急需大量的生態(tài)補水，加上人們對于美好河湖的期望，環(huán)境用水量呈上升趨勢；農(nóng)作物播種面積的減少和節(jié)水灌溉面積的增加使得農(nóng)業(yè)用水減少；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和節(jié)水技術(shù)的應(yīng)用使得工業(yè)用水量減少。

圖2 2014—2019年北京市用水量變化情況

4 對北京市水資源利用的啟示

水資源總量、人口、地理位置、經(jīng)濟水平影響一個地區(qū)的水資源管理水平，日本和新加坡水資源管理在水資源條件、管理模式、管理深度、管理方式上存在差別，但出發(fā)點都是一致的，都為解決水資源問題。水資源管理措施有不少可取之處，對北京市具有一定的適用性?；诒本┦兴Y源利用現(xiàn)狀提出日本、新加坡水資源管理措施對北京市的啟示。

4.1 提高非常規(guī)水資源利用水平

北京市越來越重視非常規(guī)水資源的利用，從2015—2019年間，雨水利用工程增加了360處，再生水利用量增加了2.04億m3。然而，雨水利用設(shè)施基本處于一種重建設(shè)輕管理的狀態(tài)，再生水配置機制還需完善。雨水收集除建設(shè)雨水收集設(shè)施外，可以學(xué)習日本公眾收集雨水的方式，倡導(dǎo)公眾依自身情況通過放置水桶、儲水罐的方式來收集雨水灌溉植物、沖洗廁所等；繼續(xù)推進各區(qū)雨污分流管網(wǎng)建設(shè)，逐步形成全區(qū)域雨污分流管網(wǎng)體系，促進非常規(guī)水資源高效利用；結(jié)合需水要求更新改造污水處理工藝，爭取實現(xiàn)污水分類型處理，經(jīng)處理后的再生水能夠分質(zhì)供水，優(yōu)水優(yōu)用。

4.2 完善法律法規(guī)和加強執(zhí)法能力建設(shè)

通過對日本和新加坡法律法規(guī)保障機制的研究，可以發(fā)現(xiàn)盡管兩個國家水資源管理模式不同，但兩個國家水資源管理法律法規(guī)覆蓋面均很廣泛。目前北京市制定了《北京市節(jié)約用水辦法》《北京市河湖保護管理條例》《南水北調(diào)工程保護辦法》等地方性法規(guī)和政府規(guī)章，出臺了排水和再生水建設(shè)等多項規(guī)范性文件，推進管水法治化、制度化。為了規(guī)范用水行為，北京市法律法規(guī)還需進一步健全，應(yīng)完善各行業(yè)節(jié)水技術(shù)標準以及再生水利用指南和行業(yè)準入標準，為全過程、全產(chǎn)業(yè)節(jié)水提供保障；根據(jù)各區(qū)管理目標和要求制定地方性用水規(guī)范，形成完全閉合的法律鏈條；加強涉水事務(wù)執(zhí)法隊伍建設(shè)和城鄉(xiāng)水務(wù)綜合執(zhí)法能力，對違規(guī)取水行為追究責任到底。

4.3 建立靈活的水價機制

日本建立的水價機制相對靈活，能夠?qū)τ盟畱暨M行分類管理。北京市自2014年5月1日開始執(zhí)行居民用水階梯水價，水價內(nèi)容包括水費、水資源費和污水處理費三部分。對比分析2014—2019年北京市的居民家庭用水量，可以發(fā)現(xiàn)實施階梯水價以來，居民家庭用水量并未明顯下降，說明隨著人們生活質(zhì)量的提高，目前的水價對于人們的用水行為不具備普遍約束力。一方面可以調(diào)整水價內(nèi)容，結(jié)合16個區(qū)的人口規(guī)模和發(fā)展特點建立分區(qū)差異化水價機制，適當調(diào)整水價；另一方面將精準計量監(jiān)測體系覆蓋各行業(yè)，全面核實排查未安裝水表、水表破損的用戶，將家庭生活用水“一戶一表”的政策落實到位。

4.4 加強對公眾的宣傳教育，改變公眾用水行為

日本和新加坡非常重視需水管理和節(jié)水宣傳，公眾具有較強的節(jié)水意識，節(jié)約用水已經(jīng)成為全民的自覺行為。北京市開展了節(jié)水知識競賽、發(fā)放節(jié)水宣傳手冊等活動，但由于節(jié)水宣傳教育的受眾人群有限，全社會整體節(jié)水氛圍不夠濃厚，公眾在用水過程中未能足夠重視水資源的稀缺性。為了激發(fā)公眾的責任意識，讓公眾在用水方面從意識自覺轉(zhuǎn)化為行為自覺，一方面可以結(jié)合“世界水日”和“中國水周”的宣傳主題，提高節(jié)水宣傳頻率，尤其注意加強在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宣傳力度，有效擴大節(jié)水宣傳的覆蓋面和影響力；另一方面可以充分開展戶外式教育、傳媒式教育、課堂式教育等活動。通過開展一系列廣泛而持久的節(jié)水宣傳活動，營造濃厚的節(jié)水氛圍，提高全民節(jié)水意識。

5 結(jié)語

目前，北京市面臨的水資源問題主要是“水少”，節(jié)水是保障地區(qū)水資源安全的優(yōu)先路徑，要優(yōu)于開源，北京市水資源管理重點仍是節(jié)水管理。因此，未來北京市水資源管理應(yīng)以節(jié)水管理為主線，采用綜合管理和分類管理相結(jié)合的管理模式，在非常規(guī)水源收集利用、法律保障機制、水價機制、公眾參與方面下功夫，提升北京市用水效率和精細化管理水平。