鄭家良

目 次

一、我國環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀與問題

二、“環(huán)境公共利益”泛化與擴大化解釋的背景與成因

三、限縮對“環(huán)境公共利益”的學理解釋

四、限縮對“環(huán)境公共利益”的立法表達

五、限縮對“環(huán)境公益訴訟”的適用

一、我國環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀與問題

回溯歷史，中國環(huán)境公益訴訟制度的形成有以下三個特征。一是政策先行，法律滯后。2005年12月3日，國務院《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》首次提出“推動環(huán)境公益訴訟”〔1〕李艷芳、李斌：《論我國環(huán)境公益訴訟制度的構建與創(chuàng)新》，載《法學家》2006年第5期，第101頁。，稍晚法律制度建設才步隨其后，2012年《民事訴訟法》第55條，2014年《環(huán)境保護法》第58條，2014年12月26日頒布的最高人民法院、民政部、環(huán)境保護部《關于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》，2015年1月7日開始實施的最高人民法院《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，2015年6月1日發(fā)布的最高人民法院《關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等。

二是實踐先行，理論滯后。就理論與實踐的關系而論，許多環(huán)境公益訴訟制度設計并非先基于科學的理論論證得以建立，而是制度設計在前，理論在其后進行補充性解釋。比如環(huán)境公益訴訟的分類，2005年12月3日國務院《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》首先提出“研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”，為我國環(huán)境公益訴訟的類型劃分劃定了方向和框架，之后理論界才開始全面闡釋論證環(huán)境公益訴訟之民事與行政二分的合理性、必要性及具體建構。

三是，中國環(huán)境公益訴訟雖名為舶來品，其實更多是原創(chuàng)。盡管我國許多學者都聲稱公益訴訟為各國法律普遍存在的制度設計，但事實并非如此。〔2〕參見章志遠：《行政公益訴訟中的兩大誤區(qū)》，載《法學研究》2006年第6期，第152頁。國外就有學者指出，公益訴訟其實只是“源自美國的一種文化特有現(xiàn)象”?！?〕See Gbade Akinrinmade, “Public Interest Litigation as A Catalyst for Sustainable Development in Nigeria”, 6 OIDA International Journal of Sustainable Development 85, 86-87 （2013）.我國環(huán)境公益訴訟制度的建立，也一直宣稱借鑒了美國的經驗。但實質上，中國環(huán)境公益訴訟制度與美國也大相徑庭，許多制度設計只是名同而實非。差異表現(xiàn)為：中國環(huán)境公益訴訟制度設計聚焦在原告，美國則聚焦在被告；中國環(huán)境公益訴訟興趣點多在環(huán)境民事訴訟，美國更多是環(huán)境行政訴訟；中國先前多關注企業(yè)環(huán)境違法行為，美國環(huán)境公益訴訟制度則一直聚焦地方政府的怠政與環(huán)境違法行為?！?〕本文對中美兩國環(huán)境公益訴訟的制度定位與理論研究的區(qū)分，借鑒了侯佳儒教授的觀點。參見侯佳儒：《環(huán)境公益訴訟的美國藍本與中國借鑒》，載《交大法學》2015年第4期，第42、46頁。

（一）我國環(huán)境公益訴訟的理論及其建構

從理論研究角度看，盡管多數學者聲稱并援引國外的理論觀點，但就實際而論，我國環(huán)境公益訴訟理論也是地道的“中國制造”。對此，可以從兩方面比較中美兩國的環(huán)境公益訴訟理論加以印證。

一是，在美國場景下，環(huán)境公益訴訟問題主要是個程序法問題，美國立法和理論界一直關注的是在美國提起公益訴訟的程序法設計，例如，“公民訴訟”（citizen suits）及其程序法設計既是美國環(huán)境公益訴訟的制度亮點，也一直為我國環(huán)境公益訴訟理論研究所津津樂道；但在我國，環(huán)境公益訴訟更多是在實體法層面探討。美國法律學者很少關注“環(huán)境公益訴訟”（environmental public interest litigation）的定義問題，但在我國如何定義“環(huán)境公益訴訟”幾乎是理論界的首要問題。

二是，在美國場景下，“美國公益訴訟、公法訴訟的邏輯前提和制度精髓是‘司法能動主義’，美國的公益訴訟、公法訴訟制度設計以法院干預立法、行政執(zhí)法為出發(fā)點”。而在理論闡釋方面，美國的環(huán)境公益訴訟理論系以公益訴訟、公法訴訟和公民訴訟等概念為支撐，“對美國環(huán)境公益訴訟制度的解讀，必須置于公法訴訟、公益訴訟、公民訴訟這些范疇的整體語境”?！?〕侯佳儒：《環(huán)境公益訴訟的美國藍本與中國借鑒》，載《交大法學》2015年第4期，第40-46頁。在美國，“環(huán)境公益訴訟”不是制定法上的概念。但在我國，“社會公共利益”是一個立法概念，而且是環(huán)境公益訴訟制度和理論闡釋的核心范疇，這導致我國環(huán)境公益訴訟理論的建構采取了截然不同于美國學界的路徑，而相應的理論體系和面臨的挑戰(zhàn)也自有其獨特性。

具體而言，我國環(huán)境公益訴訟理論建構以“公益”“社會公共利益”“環(huán)境公益”為核心范疇展開。因此，我國環(huán)境公益訴訟研究一直關注如下問題并使之成為理論焦點：何謂“公益”或“公共利益”？“公共利益”包括哪些具體內容？“公益”是否應區(qū)分自益權、眾益權、他益權？是否在“公共利益”中單獨區(qū)分出“國益”？羅馬法上的“私益之訴”與“公益之訴”與我國環(huán)境公益訴訟是否存在關聯(lián)？環(huán)境公益訴訟保護對象是否包括“環(huán)境權”？人身權、財產權是不是環(huán)境公益訴訟保護對象？環(huán)境公益訴訟又應該如何保護這些權益？

從界定“環(huán)境公共利益”角度建構環(huán)境公益訴訟理論，這種路徑并不容易奏效。就根本原因而論，法律界定“利益”其目的包含“排他”的目標和預設，即某種利益得以在法律上被明確和區(qū)分；但就“公共利益”而言，既為“公共”便無“區(qū)別對待”“排他保護”之可能，因此在邏輯上“公共利益”具有天然被泛化和擴大化解釋的傾向、可能和內在驅動。通過“公益”“社會公共利益”和“環(huán)境公共利益”建構環(huán)境公益訴訟理論體系的一個消極后果就是在實踐中環(huán)境公益訴訟制度容易被濫用。我國“環(huán)境公共利益”作為“社會公共利益”〔6〕比如《民事訴訟法》第55條第4款規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！痹诹⒎ㄖ斜灰?guī)定，因此如何界定“環(huán)境公共利益”就直接決定了環(huán)境公益訴訟的起訴條件、受案范圍、執(zhí)行方式，而且它會對公益訴訟與其他環(huán)境公益保護機制的關系產生深遠影響。

（二）“環(huán)境公共利益”的泛化、擴大化解釋及其消極影響

盡管理論界付出了巨大努力試圖對“公共利益”內涵進行法學抽象，但仍然未能取得共識?！?〕例如，我國臺灣地區(qū)學者陳新民指出，公共利益的內容不確定、對利益形成的認定和利益價值不確定、享受公共利益的主體不確定，導致公共一詞無法有清晰的定義。我國行政法學者莫于川也指出，公共利益是“高度抽象、易生歧義和弊端的概念”。美國學者庫珀指出，要想給公共利益一詞歸納出一個能得到理論界或者司法實踐者公認的定義是“不可能的”。參見余少祥：《什么是公共利益——西方法哲學中公共利益概念解析》，載《江淮論壇》2010年第2期，第87頁；莫于川：《公共利益是一個混亂且無法丟棄的筐——關于公共利益概念和實務問題的研究筆記》，載《現(xiàn)代物業(yè)》2007年第16期，第8頁。由于“環(huán)境公共利益”的泛化、擴大化解釋，其在實踐中至少有如下三方面的消極影響和后果。

1. 立法遁入和司法遁入問題

一方面，“環(huán)境公共利益”含義模糊容易造成“立法的遁入”〔8〕王澤鑒：《法律思維與民法實例：請求權基礎理論體系》，中國政法大學出版社2001年版，第245頁。問題。由于立法只是規(guī)定了“社會公共利益”的概念，但并未對“社會公共利益”的內涵及“損害社會公共利益”規(guī)定明確的標準，也未作出必要利益衡量或規(guī)定利益衡量的程序，這容易導致公共利益條款的范圍在法律適用中被泛化和擴大化解釋，造成司法權的濫用和擴張。同時，也造成“社會公共利益”保護的主體缺位或不履責?！?〕參見梁金梅等：《行政公益訴訟之“公益”界定及其考量》，載《廣西政法管理干部學院學報》2021年第2期，第88頁。另一方面，“社會公共利益”內涵和外延的模糊性也可能造成司法的遁入，〔10〕參見王澤鑒：《法律思維與民法實例：請求權基礎理論體系》，中國政法大學出版社2001年版，第246-247頁。因為立法表達不夠清晰明確，實踐中需要依靠法官援引和解釋何為“社會公共利益”，這容易導致裁判“向一般法律原則逃逸”，存在環(huán)境公益訴訟制度被隨意適用的風險，可能影響司法的可預見性、穩(wěn)定性和公信力。目前環(huán)境公益訴訟理論和實踐中存在的許多制度性、結構性問題，原因也在于“環(huán)境公共利益”作為環(huán)境公益訴訟理論的邏輯起點，與目前立法和司法實踐中對環(huán)境公益訴訟的理解與把握存在一定程度上的脫節(jié)，進而背離了公益訴訟初衷。

2. 環(huán)境公益訴訟的制度定位問題

從保護“環(huán)境公共利益”角度看，我國目前的法律制度設計實際上是多元主體參與、多種路徑并存的局面，〔11〕參見呂夢醒：《生態(tài)環(huán)境損害多元救濟機制之銜接研究》，載《比較法研究》2021年第1期，第134頁。公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境私益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償甚至環(huán)境刑事責任追究等制度之間，對“環(huán)境公共利益”的保護存在重疊和耦合。如何在多樣性的“環(huán)境公共利益”保護與救濟機制中科學定位“環(huán)境公益訴訟”，這是中國環(huán)境公益訴訟制度建構應明確回答的問題。但因為“環(huán)境公共利益”內涵與外延難于界定，且在理論和實踐中都有被泛化解釋、擴大化解釋的傾向，我國環(huán)境公益訴訟制度與其他涉及環(huán)境公益的救濟制度之間存在界限不明、功能定位不清的問題。

就目前實踐問題而言，環(huán)境公益訴訟的適用原本應該“確立必要性原則和補充性原則”，即“環(huán)境公益訴訟的救濟對象應是那些窮盡了現(xiàn)行法的制度手段，仍得不到充分、切實保護的利益和群體，為此才通過法律規(guī)定特殊訴訟形式，為其提供司法救濟”，〔12〕侯佳儒：《環(huán)境公益訴訟的美國藍本與中國借鑒》，載《交大法學》2015年第4期，第49頁。但目前它卻被常態(tài)化適用了。環(huán)境公益訴訟的濫用導致司法權過分擴張，侵入了本應當屬于環(huán)境行政或其他救濟手段的“領地”?！靶姓欠傻闹覍崍?zhí)行者，本質上是管理權；司法則是法律糾紛的居中裁判者，本質上是判斷權?！薄?3〕章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社2019年版，第9頁。從權力分工角度來講，行政權在“環(huán)境公共利益”救濟中具有穩(wěn)定性特征，環(huán)境行政機關通過專業(yè)、主動、持續(xù)的環(huán)境執(zhí)法活動，為“環(huán)境公共利益”維護和修復提供穩(wěn)定保障。然而，當前立法中行政執(zhí)法與民事環(huán)境公益訴訟之間的銜接關系不甚明確，致使環(huán)境公益訴訟幾乎可以不經“過濾”地使用?！?4〕參見鞏固：《環(huán)境民事公益訴訟性質地位反思》，載《法學研究》2019年第3期，第139頁。

以環(huán)境民事公益訴訟為例，公益訴訟程序的廣泛使用是“環(huán)境公共利益”表達路徑的異化，未必能真正有效實現(xiàn)環(huán)境利益修復或者損害預防的目的。有權提起民事公益訴訟的社會組織數量較少，并且其所發(fā)現(xiàn)的案件大部分是一些事實清楚、環(huán)境損害明顯的案件。這類案件不經執(zhí)法而直接提起訴訟，一方面可能造成資源的浪費；另一方面依靠社會組織的自行判斷和法院的訴訟請求釋明變更，未必可以全面地發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益的損害。更重要的是，在公益訴訟調解、裁判的執(zhí)行效果評估、修復資金的使用支配等方面，審判機關占到了主導地位，成為“環(huán)境公益是否達成”的實際界定者和公益修復的準監(jiān)管者，〔15〕參見王曦、章楚加：《完善我國環(huán)境公益訴訟制度的思考》，載《中州學刊》2016年第3期，第51頁。而更具專業(yè)性的環(huán)境行政機關卻缺少實質性的介入權。對于那些環(huán)境公益損害明顯但未得到行政執(zhí)法處理的案件，其主要原因在于執(zhí)法者怠于履職，其首選應當是通過行政公益訴訟督促行政機關及時履職。但環(huán)境行政公益訴訟的立法供給頗具原則性與宏觀性，在調查取證、舉證責任等方面未能對具體辦理公益訴訟案件提供有效指導辦法，〔16〕參見張偉華、裴章藝：《環(huán)境行政公益訴訟的困境及解決進路——臺灣地區(qū)環(huán)境行政公益訴訟借鑒》，載《中國檢察官》2019年第9期，第61-62頁。造成了提起訴訟的制度弱勢，更加不利于環(huán)境公益表達以合理化、專業(yè)性的途徑展開。

3. 司法實踐中的其他難題和挑戰(zhàn)

首先，由于司法實踐存在將案由視作受案范圍的現(xiàn)象，加上《民事案由規(guī)定》對環(huán)境公益訴訟案由規(guī)定較為概括，新類型案件是否屬于環(huán)境民事公益訴訟案件發(fā)生爭議在所難免。一方面，部分法院受理新類型公益訴訟案件時，將可能導致審判困難的案件拒之門外?！?7〕參見秦天寶、黃成：《類型化視野下環(huán)境公益訴訟案件范圍之縱深拓展》，載《中國應用法學》2020年第4期，第5頁。另一方面，公益訴訟的原告容易將公益和私益相混淆，一些屬于集體訴訟范疇的案件，存在明確的、固定的受到環(huán)境污染影響的當事人群體，采用環(huán)境公益訴訟制度解決并非最佳路徑。〔18〕貴州省清鎮(zhèn)市人民法院（2017）黔0181民初139號民事判決書。此外，由于一些法定領域以外的公共利益保護尚未入法，在檢察公益訴訟領域，各地司法實踐和地方立法出現(xiàn)了公益訴訟受案范圍各自“跑馬圈地”的情況。這種地方立法機關決議和司法實踐明確擴充受案范圍的方法，一方面利于結合當地“環(huán)境公共利益”保護的現(xiàn)實情況和特殊需求；但另一方面由于司法解釋中這些公共利益的保護尚未入法，各地在環(huán)境公益保護實踐中出現(xiàn)保護方式不一、效果參差不齊的情況，〔19〕參見梁金梅等：《行政公益訴訟之“公益”界定及其考量》，載《廣西政法管理干部學院學報》2021年第2期，第88頁。容易導致“環(huán)境公共利益”的法律實踐標準不一，且有可能違反法益的平等保護原則。

其次，“環(huán)境公共利益”是法院行使訴訟請求釋明權、限制撤訴等程序的考量條款，也是公益訴訟判決執(zhí)行方式合理性的判斷標準。因為法院進行“環(huán)境公共利益”審查的維度不甚明確，實踐中往往出現(xiàn)提起民事公益訴訟訴請不全面、法院審查撤訴的標準不明、執(zhí)行方式不合理等情況，從而導致法院的審查行為缺少規(guī)則指引和約束。例如，法院在審查環(huán)境公益訴訟的撤訴時，“訴訟請求全部實現(xiàn)”的具體標準、程序設置、制度規(guī)范付之闕如，對訴訟請求是否足以保護“環(huán)境公共利益”缺少正當的審查路徑。又如環(huán)境公益訴訟判決的執(zhí)行方式中，現(xiàn)行司法解釋規(guī)定，對于生態(tài)環(huán)境已經無法完全修復的，可采用替代性的修復方式，但對于替代修復的具體適用條件尚未制定以“環(huán)境公共利益”實現(xiàn)為目的的裁判規(guī)則，〔20〕參見秦天寶、黃成：《類型化視野下環(huán)境公益訴訟案件范圍之縱深拓展》，載《中國應用法學》2020年第4期，第7頁。一些案件中替代性修復的方式是否能真實起到公益實現(xiàn)的替代性效果，尚存疑問。此外，“環(huán)境公共利益”修復的執(zhí)行、監(jiān)督過程也缺乏“環(huán)境公共利益”的具體實現(xiàn)機制。一些公益訴訟案件的判決沒有對生態(tài)環(huán)境修復方案進行細化，或監(jiān)督修復執(zhí)行不力，〔21〕參見胡靜、崔夢鈺：《二元訴訟模式下生態(tài)環(huán)境修復責任履行的可行性研究》，載《中國地質大學學報（社會科學版）》2019年第6期，第16頁。致使被損害的“環(huán)境公共利益”無法得到修復，公益訴訟的價值大打折扣。

二、“環(huán)境公共利益”泛化與擴大化解釋的背景與成因

要科學理解和評估某一特定社會背景下的環(huán)境公益訴訟制度，“有必要結合該訴訟運作其中的政治、經濟、文化和體制方面的條件展開分析”?！?2〕See Scott L. Cummings & Deborah L. Rhode, “Public Interest Litigation: Insights from Theory and Practice”, 36 Fordham Urban Law Journal 603, 609（2009）.有學者指出，美國環(huán)境公益訴訟的理論展開與制度實踐“都以三權分立的政治體制、普通法傳統(tǒng)的法律背景、20世紀五六十年代的社會運動、發(fā)達的公民文化和公民社會為依托”?！?3〕侯佳儒：《環(huán)境公益訴訟的美國藍本與中國借鑒》，載《交大法學》2015年第4期，第47頁。同理，就理論和實踐中存在的“環(huán)境公共利益”被泛化和擴大化解釋的現(xiàn)象，實際上也可以從我國的社會文化背景中找到原因。下文將從法律文化傳統(tǒng)、經濟制度和社會治理三個角度展開分析。

（一）中國法律文化傳統(tǒng)助長對“環(huán)境公共利益”的泛化和擴大化解釋

歷史法學派認為，法律之間存在歷史傳承，呈現(xiàn)“同一內在必然性規(guī)律”，會“隨著民族的成長而成長，隨著民族的壯大而壯大”，〔24〕［德］弗里德里希·卡爾·馮·薩維尼：《論立法與法學的當代使命》，許章潤譯，中國法制出版社2001年版，第9頁。一個民族當時的法律現(xiàn)象必然受到彼時的法律文化傳統(tǒng)的影響。

中國傳統(tǒng)社會作為“亞細亞現(xiàn)象”，并未出現(xiàn)西方“市民社會”與“政治國家”以及“公共領域”與“私人領域”之間的區(qū)分，亦未衍生出從商品經濟到市民社會再到資本主義社會的發(fā)展鏈條，而是更多地呈現(xiàn)出“家”“國”同構、“內圣”而“外王”等明顯表征?！?5〕參見何中華：《從中國傳統(tǒng)社會特質看公德私德問題》，載《文史哲》2021年第3期，第203頁。“家”所代表的集體利益、“國”所代表的國家利益之存續(xù)均高度依賴生態(tài)環(huán)境。由此，傳統(tǒng)社會形成了以“禮”為主要工具、以“天人合一”為倫理基礎、以“重農敬天”“順時立政”等為內容的傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境法文化?！?6〕參見柴榮：《中國傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境法文化及當代價值研究》，載《中國法學》2021年第3期，第287頁。在這樣的傳統(tǒng)文化中，包括“環(huán)境公共利益”在內的“公共利益”并沒有過多發(fā)展空間。相反，高度集中的封建體制極易造成公權力主體的單一化、運行機制的監(jiān)管缺位、價值取向日漸趨于私有化等問題，這反而會進一步混淆“公共利益”與集體利益、國家利益的邊界。

近代來，我國法律文化受到了蘇聯(lián)的極大影響。雖然蘇聯(lián)法對中國法制建設的影響有其必然性以及合理性，但它也的確導致我國法制建設充斥著歷史虛無主義、過分強調法的“工具性”“階級性”“專制性”以及法律教條主義思維和意識等負面影響?！?7〕參見蔡定劍：《關于前蘇聯(lián)法對中國法制建設的影響——建國以來法學界重大事件研究（22）》，載《法學》1999年第3期，第4-5頁。這種法律文化的負面影響實際上尚未消除，在這種情況下，“環(huán)境公共利益”相關法制建設以及相關法學研究十分容易脫離現(xiàn)實而成為僵化、空洞的意識形態(tài)塑造及概念研究，從而走向過度的實證主義。

在當今法治時代背景下，我國環(huán)境法制建設在體系化層面的確已取得了巨大進步，立法數量及質量均獲得發(fā)展，但我國環(huán)境立法依然存在質量不高、體制及機制不合理、實施效果不理想等現(xiàn)實問題?！?8〕參見孫佑海：《我國70年環(huán)境立法：回顧、反思與展望》，載《中國環(huán)境管理》2019年第6期，第8頁。我國環(huán)境立法還是習慣性地將立法體系完善作為環(huán)境治理的核心手段，過于依賴用“立法”解決環(huán)境問題，卻對“立法”的合理性、必要性與可行性關注較少，陷入“立法萬能”思維誤區(qū)。當公權力機關面對環(huán)境群體事件時，基于“立法萬能”思想，借鑒域外立法及司法經驗、尋求本國“立法完善”似乎成了首選手段，這使得“環(huán)境公益”頻繁出現(xiàn)。但實際上，相關部門對“環(huán)境公益”的具體內涵、相關法律制度運行機理、域外法律制度的本土化仍考量不足，對“環(huán)境公益”泛化問題重視也不夠。

（二）社會主義公有制的經濟基礎對“環(huán)境公共利益”解釋的影響

環(huán)境利益指的是人類從生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中被動或能動獲得的維持生存、發(fā)展的各種收益，內容上具有復合屬性。〔29〕參見張志遼：《環(huán)境利益公平分享的基本理論》，載《社會科學家》2010年第5期，第73頁。生態(tài)環(huán)境實際具有整體性、流動性以及區(qū)分性，既影響個體也影響整體，因此環(huán)境利益一直存在“公益”與“私益”兩個領域。其中，公益雖然體現(xiàn)為不特定私益的集合，但本質上，其仍然是以私人自愿利益讓渡為基礎的利益聯(lián)合，〔30〕參見張方華：《國家治理與公共利益的達成》，載《中共福建省委黨校學報》2019年第5期，第85頁。而公權力機關則是該聯(lián)合的代表。

我國《憲法》規(guī)定，我國社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制以及勞動群眾集體所有制，〔31〕《憲法》第6條第1款規(guī)定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則。”而礦藏、水流、森林等自然資源屬于國家所有，即全民所有，〔32〕《憲法》第9條第1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！边@為“環(huán)境公益”的出現(xiàn)與發(fā)展奠定了政治基礎及社會基礎。不過，基于本國政治體制以及自然資源的“公共產品”屬性，“全民所有”的權利不可能交由少數群體行使，亦不可能寄希望于全體社會成員的獨立行動。同時，環(huán)境利益也很難以人口計數進行嚴格分割或簡單疊加，因此，《憲法》規(guī)定的自然資源的真正所有者為“全民”，其通常會在權利行使過程中處于缺位或虛置狀態(tài)?！?3〕參見葉榅平：《自然資源國家所有權主體的全民性及實現(xiàn)機制》，載《貴州省黨校學報》2017年第2期，第57-58頁。在實踐中，“全民所有”的具體權利行使者還是國務院授權的國務院自然資源主管部門，而這一權利的受益者則為全體社會成員。在社會主義公有制的經濟基礎上，增進生態(tài)產品及服務供給、豐富自然資源全民所有權的實現(xiàn)內容，就是全體社會成員的共同環(huán)境利益之所在。

隨著法治建設進程的加快，“全民所有制”的政治屬性逐漸向法律屬性過渡，這也引發(fā)了整體與個人環(huán)境利益在事實層面的模糊。例如，關于自然資源所有權的性質問題，即自然資源的“全民”所有權與民法領域上的所有權的區(qū)別問題，部分學者選擇將其理解為政治學概念或經濟學概念而非法律概念、將“國家所有”視作自然資源全民所有的私法表達，〔34〕參見趙亞莉、龍開勝：《自然資源資產全民所有權的實現(xiàn)邏輯及機制完善》，載《中國土地科學》2020年第12期，第11-13頁。以回避“公益”與“私益”間的沖突；也有學者表示國家通過設立行政許可、構建自然資源市場交易等手段直接實現(xiàn)環(huán)境私益、間接實現(xiàn)環(huán)境公益的做法表明公私法兩種法律規(guī)制是可以實現(xiàn)邏輯接軌的。〔35〕參見李國強、李雨佳：《公私法接軌的自然資源國家所有權的規(guī)制邏輯》，載《社會科學戰(zhàn)線》2021年第5期，第226頁。通過對這一問題的討論不難發(fā)現(xiàn)，“全民所有”的政治體制造成了環(huán)境私益與整體利益之間界限的模糊，也形成了法律層面的縫隙。

（三）環(huán)境利益分配對“環(huán)境公益”泛濫適用的影響

在全民所有制的前提下，“社會公共利益”在實際環(huán)境利益分配過程中被進一步泛濫適用，其內涵也在濫用中被不同的利益主體隨意解讀，變得難以統(tǒng)一。

在公權力部門實現(xiàn)環(huán)境公益過程中，決定最終結果是否實現(xiàn)的前提之一便是政府是否真正代表“公眾”進行環(huán)境相關決策。與理論狀態(tài)不同，環(huán)境立法、司法、行政等活動必然會涉及不同群體、不同地域間的利益分配，政府作為公權力的運用者，同時也是人民、市場、相關行政部門、司法機關等不同利益主體的不同利益訴求的共同對象，無法避免特定部門私益追求、公民環(huán)境利益與經濟發(fā)展利益次序排列等問題。令人遺憾的是，正如布坎南所強調的，在與公眾相關的公權力決策中，“根據公共利益進行選擇”是虛幻的，而各種利益間的“妥協(xié)”與“締約”則顯得無比真實?！?6〕參見樊剛：《市場機制與經濟效率》，上海三聯(lián)書店1992年版，第163頁。雖然古典政治學家主張政府是社會性的，并不存在自身私益，但現(xiàn)代經濟學家則普遍認為政府同樣是“追求自身利益”的個體，政府同樣也會最大化地追求自己的利益?！?7〕參見涂曉芳：《政府利益論——從轉軌時期地方政府的視角》，北京航空航天大學出版社2008年版，第107頁。其很難單純站在“公共”角度進行決策的現(xiàn)實必然使得“環(huán)境公共利益”的實現(xiàn)與原本預期有所差距，政府對“環(huán)境公共利益”的適用、解讀也往往以自身利益為出發(fā)點與落腳點，而不完全是考慮社會公眾的利益。

在社會實踐中，“公益”與“私益”的確也不總是處于協(xié)調統(tǒng)一的狀態(tài)。一旦公權力運行存在不規(guī)范，“公共利益”就很容易成為公權力機關恣意行政的崇高借口。在“為集體奉獻個人”的社會文化壓力下，市場主體、公民個人的私益很容易因“公共利益”而受到不合理侵犯。因此，于政府治理而言，規(guī)范自身所擁有的公權力、強化權力運行監(jiān)督機制、排除不合理利益訴求，就成為公權力整合矛盾、回歸公益并代表公益的基礎。

除開依賴公權利主體履行環(huán)境治理職責的做法，私主體通過公眾參與、提起訴訟等途徑維護自身或公眾環(huán)境利益的方式亦不鮮見。此時，私主體的私益追求同樣有可能導致“環(huán)境公益”的濫用。以環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中所起的作用為例，作為私主體，環(huán)保組織會基于案件勝訴率、社會影響、經濟回報等考量選擇起訴對象，這也是當下環(huán)境民事公益十分活躍、環(huán)境行政公益訴訟相對緩慢的重要原因。在此背景下，環(huán)保組織通過提起環(huán)境民事公益訴訟來代替地方政府履行環(huán)境監(jiān)管職能，這屬于一種角色錯位，它不僅不合理，而且還會導致公共資源和民間資源的巨大浪費，〔38〕參見王曦：《完善我國環(huán)境公益訴訟制度的思考》，載《中州學刊》2016年第3期，第51頁。使得“環(huán)境公益”成為私主體尋求私益的“大旗”。

三、限縮對“環(huán)境公共利益”的學理解釋

“環(huán)境公共利益”由“環(huán)境”和“公共利益”兩部分組成。從法解釋學視角出發(fā)，由于“公共”“利益”等構成要素概念本身存在爭議，“公共利益”變成典型的不確定性法律概念，其外延沒有明確表示而具有流動性特征，一般非經解釋無法適用。〔39〕［德］卡爾·恩吉施：《法律思維導論》，鄭永流譯，法律出版社2004年版，第133頁。因此，“環(huán)境公共利益”需要法律適用者補充評價，即通過帶有主觀因素的評價來闡明其意義。此外，“公共”“合理”“必要”等大部分“特征”也需要進行二次定義，這使得該概念的定義更難以取得統(tǒng)一。以法律規(guī)范作為前提、圍繞著規(guī)范文本展開的規(guī)范法解釋路徑過多側重于“環(huán)境公共利益”的概念解釋，通常是以一個模糊概念代替另一個模糊概念，因此本文試圖以功能主義解釋路徑進行概念解讀。

（一）環(huán)境公益法律的功能主義解釋路徑

基于環(huán)境法律實踐與環(huán)境法律二分的邏輯，在環(huán)境公益的概念解讀中引入功能主義解釋方法具有合理性與必然性。一方面，現(xiàn)行法律規(guī)范文本的制定與表達始終難以徹底消解其模糊性，正如許多學者已經意識到的，無論采用怎樣的傳統(tǒng)規(guī)范法學解釋方式，公共利益的抽象性仍無法避免，不可能自然而然地推導出其內涵，也難以窮盡其所有類型；〔40〕參見房紹坤：《論征收中“公共利益”界定的程序機制》，載《法學家》2010年第6期，第46頁。另一方面，以“立法”為中心、基于建構理性主義形成的環(huán)境法律體系，無論在形式層面如何 “完滿”，其都難以應對多元化的環(huán)境社會實踐。需要意識到，法律概念應服務于特定規(guī)范目的，若背離了這一標準，即使其完全符合邏輯規(guī)則，在法學層面也是無意義的?！?1〕參見李?。骸斗ǖ牡诙栽砼c知識產權概念》，載《中國人民大學學報》2004年第1期，第96-97頁。對“環(huán)境公益”的理解不應止步于“公眾之環(huán)境利益”等形式定義，而應該關注其功能發(fā)揮。與其執(zhí)著于公共利益的理論界定，不如將注意力轉移到制度建設的法效果上，即以構建“目的論”為指導，對其進行功能主義下的解釋。

功能主義的解釋方法最初來源于社會學研究中的“功能主義思潮”，后來經由比較法學者引入法學領域?！?2〕參見徐以祥、劉繼?。骸墩撋鷳B(tài)環(huán)境損害民事侵權責任的二元歸責原則——基于功能主義的研究方法》，載《中南大學學報（社會科學版）》2021年第1期，第44頁。其并不追求 “泛實用主義化”，而是兼具“劣后性”“綜合性”及“目的與結果聯(lián)通性”等特點?！?3〕具體而言，“劣后性”要求在法律實踐中，相較于文義解釋等其他方法，功能主義解釋應當劣后適用，即通過規(guī)范解釋能夠作出符合法律價值之判決時，便不借用功能主義解釋方法；“綜合性”則強調功能主義解釋方法僅是解釋方案中的一種，所提供的僅是論證視角，在司法實踐中往往與多種解釋方法綜合運用，故功能主義解釋方法既不應被忽略，也不應被神化；“目的與結果的聯(lián)通性”是指功能主義解釋聯(lián)通“目的”與“結果”的雙重面向，并且最終以“目標匹配”與“后果驗證”的方式呈現(xiàn)，而非“唯結果論”或“唯目的論”。參見龍?。骸墩摲床徽敻偁幏ㄖ泄δ苤髁x解釋方法的使用》，載《甘肅政法學院學報》2019年第5期，第74頁。它要求對法律應擔負的功能進行分析歸納，對法律制度運行可能產生的現(xiàn)實效果進行評估和預測，〔44〕參見龍?。骸墩摲床徽敻偁幏ㄖ泄δ苤髁x解釋方法的使用》，載《甘肅政法學院學報》2019年第5期，第76頁。力求選取最能提升法律適用效果和法律運行社會效果的方案。例如，美國“公益訴訟”概念中實際包含“公益”“訴訟”“訴訟目的或功能”三個要素，其中，“訴訟目的或功能”才是定義公益訴訟概念的關鍵?！?5〕參見侯佳儒：《環(huán)境公益訴訟的美國藍本與中國借鑒》，載《交大法學》2015年第4期，第42頁。在我國，功能主義的解釋方法既是實現(xiàn)不確定性法律概念具體化的解釋學方法，也是評估和指導立法的法學研究方法，能夠有效促進法律制度承擔法益保護任務?！?6〕參見勞東燕：《功能主義刑法解釋論的方法和立場》，載《政法論壇》2018年第2期，第19頁。

就環(huán)境公益的解讀而言，相較于傳統(tǒng)規(guī)范法學的解釋路徑，功能主義解釋方法以建立健全正當合理且具備可操作性的目的實現(xiàn)機制為手段、以達成程序正義及實質正義為價值導向，更有利于充分發(fā)揮公共利益概念在整個環(huán)境法律制度建設中的最大效果。同時，“環(huán)境公益”的功能主義解釋路徑堅持“目的論”與“結果論”相統(tǒng)一的原則，盡量減少對“環(huán)境公益”的使用，并在必須使用時進行合目的性解釋，這在很大程度上體現(xiàn)了實用主義的精神面貌，同時也體現(xiàn)了于“動態(tài)系統(tǒng)”中完成規(guī)范完善的本質要求，從而達到發(fā)揮這一概念現(xiàn)實價值的目的。

（二）“環(huán)境公共利益”不確定性的消解及其表達

功能主義的解釋方法同時關注“目的論”以及“結果論”，圍繞環(huán)境公益展開的功能主義解釋亦將以“是否符合目的性”與“是否達到預期效果”為標準。這一程序雖不能絕對地保障結果的正當，但卻能提供一種“看得見的公正”?！?7〕房紹坤：《論征收中“公共利益”界定的程序機制》，載《法學家》2010年第6期，第46頁。目前，其主要解決的是“環(huán)境公益的不確定性消解”問題。

作為不確定的法律概念，“環(huán)境公共利益”的內涵雖不可能被完全固定，但卻可以基于實踐劃定其范圍?！碍h(huán)境公共利益”的不確定性消解在于借助功能主義解釋方法等工具在實踐中進行界定，這就需要回答三個方面的問題，即由哪一主體進行界定、以何種程序進行界定以及環(huán)境公益的具體內容是什么。

在界定主體層面，學界提出了立法機關界定模式、司法機關界定模式和分權界定模式。本文更加傾向于第一種模式，即對“環(huán)境公共利益”在司法實踐中的外延，應由國家立法機關通過法律形式予以明確列舉和規(guī)定。一方面，民主集中制下的立法機構界定“環(huán)境公共利益”最能代表公共意志和集體選擇，具有程序上的正當性，也能最廣泛地代表民主協(xié)商的結果；另一方面，行政權力具有與生俱來的擴張性，“解釋權”十分容易在執(zhí)法過程中被擴大化，而如果由司法機關在個案裁判中擔當解釋者，則會使司法權代替人民的共同意志，有違司法機關及司法人員作為公共利益裁判的公正“旁觀者”的要求。不過，三者在實踐中也并非獨立行事，而是職能分工、相互協(xié)作。立法機關應為環(huán)境公益保障行為提供支撐與指導，使行政與司法行為具有法律依據，而行政機關和司法機關則應分別發(fā)揮“事前”界定與“事后”審查作用，〔48〕參見房紹坤：《論征收中“公共利益”界定的程序機制》，載《法學家》2010年第6期，第49頁。彌補立法的滯后性和局限性。

在界定程序層面，為了避免界定過程的隨意性，界定需要注意兩方面的問題：其一，去價值化，即將價值性概念轉化為經驗性內容，〔49〕參見王貴松：《行政法上不確定法律概念的具體化》，載《政治與法律》2016年第1期，第148頁。盡可能列舉該概念包含的經驗性內容，將不確定性轉化為學界公認的構成要件、具體制度實踐等可感內容；其二，對概念中無法轉化為經驗性描述內容的部分再進行價值補充和價值判斷。在事實層面，環(huán)境利益轉化為法律層面的環(huán)境法益并不復雜，一般包括個體提出利益訴求、個體利益訴求成為社會需求并得到普遍承認、法律確認三個階段?！?0〕參見劉軍： 《為什么是法益侵害說一元論？——以法益的生成與理論機能為視角》，載《甘肅政法學院學報》 2011年第3期，第12-13頁?；诖?，應在法律層面構建其相應的程序性法律規(guī)范，包括環(huán)境利益的表達機制，即相關利益主體對自身利益的表達渠道暢通；環(huán)境立法確認原則及機制，即環(huán)境法律對公眾表達的環(huán)境利益訴求進行篩選與確認；環(huán)境法律救濟和增進，即環(huán)境法律通過行政、司法途徑發(fā)揮懲處、教育、指引等功能。〔51〕參見杜健勛：《環(huán)境利益：一個規(guī)范性的法律解釋》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2013年第2期，第97-99頁。

在具體內容方面，環(huán)境公益會根據不同的“價值導向”產生不同的類別，因而陷入各種無謂爭論。從功能主義解釋方法出發(fā)，“環(huán)境公益”在去除各類主觀價值因素后，其本身客觀存在，且能夠通過“環(huán)境質量”為公眾所享受和感知。如耶林所言，“在由個人接近權利實現(xiàn)的情形下，公共利益就不再僅僅是法律主張其自身權威、威嚴這樣一個單純的概念上的利益，而同時也是一種誰都能感受得到，誰都能理解得到的非?，F(xiàn)實、極為實際的利益。”〔52〕［意］莫諾·卡佩萊蒂編：《福利國家與接近正義》，徐俊祥等譯，法律出版社2000年版，第67頁。在現(xiàn)行環(huán)境法上，“環(huán)境公益”通常也只能以其客體，即“環(huán)境”的各類現(xiàn)實狀況，如大氣質量、水體質量、資源利用效率等進行體現(xiàn)。換句話說，特定時期、特定地域的環(huán)境狀況又一般通過各類環(huán)境質量標準進行顯示，任何對環(huán)境質量標準實現(xiàn)造成實際妨礙的行為，都可以被視為法律層面侵害“環(huán)境公共利益”的行為。雖然，不同時期、不同區(qū)域，體現(xiàn)“環(huán)境公共利益”的環(huán)境領域以及質量標準往往處于動態(tài)變化之中，但總體而言，其應當向更良好的環(huán)境狀況轉變。

四、限縮對“環(huán)境公共利益”的立法表達

如前所述，“公共利益”作為“不確定法律概念”，其高度抽象化的特征恰與法律條文明確、具體、剛性的要求相悖。但是，從法律文本的角度來看，“公共利益”的用法廣泛存在。例如，《保險法》第4條規(guī)定：“從事保險活動必須遵守法律、行政法規(guī)，尊重社會公德，不得損害社會公共利益?！庇袑W者做過檢索統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)中國法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性法律文件使用“公共利益”這一概念的共有1259件（次），〔53〕參見馮憲芬：《社會公共利益的法律思考》 ，載《西安交通大學學報（社會科學版）》2009年第4期，第76頁。這里面有相當一部分涉及“環(huán)境公共利益”。盡管學界對“公共利益”這一法律概念展開過不同層面的研究，試圖精準界定“公共利益”在法律條文中的含義，但無論是從部門法層面、法解釋學層面，還是更偏向基礎理論的層面都未取得成功。其本質原因在于，對抽象化的不確定概念進行界定本身就是一個悖論，既不可能，也無必要。一方面，既然概念是抽象化的，那么其內涵和外延本來就是模糊、不能周延的?！?4〕參見譚秋勤：《工傷認定行政案件中不確定法律概念的解釋困境及司法表達》，載《社會科學家》2020年第11期，第118頁。另一方面，“公共利益”一詞在法條中不以概念的形式單獨存在，而是蘊含在某一部立法的法律原則或具體法律規(guī)則之中，而明確“公共利益”的概念不是法律原則或具體法律規(guī)則從文本到現(xiàn)實轉化的關鍵，將法律原則或具體法律規(guī)則作為整體進行體系化解釋才是關鍵所在。〔55〕參見楊銅銅：《論不確定法律概念的體系解釋——以“北雁云依案”為素材》，載《法學》2018年第6期，第126-131頁。實際上，“公共利益”并非現(xiàn)行法律體系中唯一的“不確定法律概念”，《民法典》第8條規(guī)定的“公序良俗”也屬于“不確定法律概念”的范疇。但與“公共利益”不同的是，“公序良俗”最終轉化為學理研究和司法裁判中綱領性的基本原則，這就以法律原則的抽象性中和了高度抽象化的不確定法律概念的突兀，而不再“泛化”于具體規(guī)則中。

綜上，在具體法律規(guī)則中過度使用“公共利益”一詞是錯誤的，容易使法律規(guī)則的假定、行為模式、法律后果等構成要素產生歧義。令人遺憾的是，我國環(huán)境領域的立法卻在非原則條文中大量使用“環(huán)境公共利益”一詞，特別是環(huán)境公益訴訟制度出臺以后，“公益訴訟”一詞已經與立法、司法、執(zhí)法實踐緊密聯(lián)系，短期內無法以其他確定概念加以替代。在此背景下，我們需要將“公共利益”置于法律原則、法律規(guī)則的語境下進行分析，盡力消減其在法律適用中造成的障礙。

（一）類型化處理

“類型化”是公法領域處理價值判斷型不確定法律概念的常用方法?！?6〕參見陶弈成：《環(huán)境行政執(zhí)法中不確定法律概念的具體化研究》，載《合肥工業(yè)大學學報（社會科學版）》2018年第2期，第30頁。例如，2017年《行政訴訟法》經歷了修改，在原第25條中增加一款作為第4款，規(guī)定：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”。該條使用的“列舉+兜底”的規(guī)定方式十分適合表達“環(huán)境公共利益”。例如，可以結合《民事訴訟法》，將《環(huán)境保護法》第58條第1款改為：“對于污染環(huán)境、破壞生態(tài)，造成水污染、大氣污染、噪聲與振動危害、固體廢物污染、農藥與有毒化學品污染、放射線污染及國家重點保護的野生動植物與自然保護區(qū)破壞等事故隱患或事故，致使國家利益或社會公共利益受到侵害的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟?！币环矫?，“列舉+兜底”的方式可以在一定程度上消解“公共利益”的不確定性，為受司法保護的“環(huán)境公共利益”的界定提供形式或實質的參照標準，即關聯(lián)群體的不確定性標準和影響重大標準?！?7〕參見顧向一：《受司法保護的公共利益界定標準及完善——基于環(huán)境民事公益訴訟判決的分析》，載《學?！?019年第6期，第139頁。另一方面，“列舉+兜底”的模式限縮了檢察機關或社會組織提起環(huán)境行政或民事公益訴訟的自由裁量權，提高了二者訴前程序的啟動標準——證明污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為所造成的事故或隱患確實存在方能啟動。特別是在預防性環(huán)境公益訴訟中，由于其目的是控制或消除重大環(huán)境風險而不是對已經造成的環(huán)境損害的事后修復，在缺乏現(xiàn)實損害后果的前提下，提高環(huán)境行政或民事公益訴訟訴前程序的證明標準尤為重要。

（二）適用順序處理

自環(huán)境民事公益訴訟確立至今，其經歷了從無到有、持續(xù)發(fā)展的漸進過程，而環(huán)境公益訴訟和環(huán)境行政執(zhí)法功能重疊、環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟啟動順序不明等問題愈加突出。究其原因，這表面上是公益訴訟與行政執(zhí)法，環(huán)境民事與行政公益訴訟等具體制度間彼此協(xié)調欠佳造成的，但透過制度層面分析，更深層次的原因是在環(huán)境綜合治理的整體系統(tǒng)中，作為功能子系統(tǒng)之一的環(huán)境民事公益訴訟存在檢察機關角色定位不清以及制度本身定位不明的問題。

一方面，由于目前我國環(huán)境公益組織發(fā)展尚不成熟，無論是在民事還是環(huán)境公益訴訟中，檢察機關都處于主導地位。〔58〕參見劉藝：《論國家治理體系下的檢察公益訴訟》，載《中國法學》2020年第2期，第162頁?！暗覈⒎ú⑽促x予檢察機關救濟公共利益的實體請求權，其只能基于法定的訴訟擔當獲得公益訴訟實施權?！薄?9〕占善剛、施瑤：《論檢察機關的訴訟實施權和角色定位——基于民事公益訴訟本質的思考》，載《學習與實踐》2020年第7期，第73頁。因此，在現(xiàn)行法律體系下，檢察機關在公益訴訟中與民事或行政訴訟中的普通原告并無二致。由此可見，與環(huán)境行政部門相比，無論是人力、物力等執(zhí)法資源，還是專業(yè)化程度、行為效力方面，檢察機關都處于劣勢，當生態(tài)環(huán)境受到損害或有受損害之虞時，檢察機關必須尊重行政機關的首次處理權?！?0〕參見黃忠順、劉宏林：《論檢察機關提起懲罰性賠償消費公益訴訟的謙抑性——基于990份懲罰性賠償檢察消費公益訴訟一審判決的分析》，載《河北法學》2021年第9期，第87-88頁。詳言之，當檢察機關率先發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境受損的線索時，其應當優(yōu)先督促行政機關實質性履行法定職責，而非提起環(huán)境民事或行政公益訴訟。另一方面，環(huán)境民事公益訴訟是希望通過提起訴訟的方式達到保護生態(tài)環(huán)境的目的，其最終目的在于實體利益而不是程序利益?！?1〕參見段厚省：《環(huán)境民事公益訴訟基本理論思考》，載《中外法學》2016年第4期，第891頁。在當前環(huán)境民事公益訴訟的構造之下，即使環(huán)境民事公益訴訟勝訴后，檢察機關或環(huán)境公益組織也無權直接采取行動修復生態(tài)環(huán)境、排除重大隱患，仍然需要通過執(zhí)行程序實現(xiàn)其訴求。與之不同的是，環(huán)境行政公益訴訟能夠更加直接地實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的訴訟目的。在訴前階段，檢察機關基于環(huán)境行政部門不作為或違法行使職權向環(huán)境行政部門發(fā)出檢察建議，要求其在一定期限內履行法定職責或依法行使職權，否則將向法院起訴。大部分環(huán)境行政部門在接到檢察建議后都會按照要求采取相關措施保護生態(tài)環(huán)境，從而不需要再經過法院的執(zhí)行程序就可以直接實現(xiàn)訴訟目的?！?2〕參見張翔：《關注治理效果：環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展新動向》，載《江西社會科學》2021年第1期，第157頁。

由此可見，與環(huán)境行政部門直接執(zhí)法和環(huán)境行政公益訴訟相比，環(huán)境民事公益訴訟只是實現(xiàn)“環(huán)境公共利益”的間接、補充方式。本文認為，根據上述關于公益訴訟與行政執(zhí)法，環(huán)境民事與行政公益訴訟適用順序的分析，未來可以在《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》等相關法律中增加一條，規(guī)定：“經行政機關處理或行政公益訴訟程序仍不能充分保障‘環(huán)境公共利益’的，檢察機關或社會組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟?！比绱艘粊?，盡管沒有直接界定“公共利益”的內涵和外延，但卻通過確立程序的適用順序的方式回避了大部分法律適用問題，將經行政機關處理或經行政公益訴訟仍不能實現(xiàn)的利益作為“環(huán)境公共利益”處理，這樣就能夠回應實務界關于“公共利益”界定的質疑。此外，這種立法處理方式還確立了環(huán)境民事公益訴訟在整個生態(tài)環(huán)境保護系統(tǒng)中的兜底性、最終性地位，有利于更加經濟、快捷地實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)目標，還保證檢察機關或社會組織更加審慎、謙抑地履行法定訴權。

五、限縮對“環(huán)境公益訴訟”的適用

環(huán)境公益表達主要有兩種途徑。一者以環(huán)境權利為核心，通過創(chuàng)設公民環(huán)境權利將環(huán)境公益上升為法律積極保護狀態(tài)，并通過公民行使環(huán)境權利制衡環(huán)境權力。另一者則從環(huán)境公益公共性出發(fā)，通過圍繞環(huán)境公益建立健全保障性制度，以程序規(guī)范加強環(huán)境公益的法律救濟。〔63〕參見王春磊：《我國環(huán)境法對環(huán)境利益消極保護及其反思》，載《暨南學報（哲學社會科學版）》2013年第6期，第85頁。從功能主義角度出發(fā)，現(xiàn)有環(huán)境權利通常以權利集束的形象出現(xiàn)，更像是人身、財產、人格等民事權利在環(huán)境領域的延伸或反映，〔64〕參見杜維超：《在修辭與實踐之間：環(huán)境權概念的貧困及其義務轉向》，載《求是學刊》2016年第6期，第88頁。無法與法律實踐實現(xiàn)良好相容。相較之下，圍繞“環(huán)境公共利益”展開的相關制度構建更能凸顯環(huán)境公益的公共性、開放性特征，符合社會現(xiàn)實需求。

（一）建立健全環(huán)境公益表達機制

社會結構內的利益訴求是基本的社會行為，也是“環(huán)境公益”成熟表達的前提。利益表達有制度化與非制度化的表達渠道，制度化的利益表達是社會建構的努力方向，而群體性事件、惡性犯罪等非制度化利益表達則是社會建構需避免的行為。由于社會成員的利益表達能力不同，環(huán)境優(yōu)勢群體容易占據表達渠道，環(huán)境弱勢群體往往只能以發(fā)起群體性事件等方式表達自身利益需求。從這一考慮出發(fā)，立法機關應當重視構建社會內部公平、開放、多向度的環(huán)境公益表達機制，如咨詢、投訴、建議等途徑，引導社會成員以理性合法的形式表達利益要求, 并同時完善公共政策的回應機制，〔65〕參見王春福：《構建和諧社會與完善利益表達機制》，載《中共中央黨校學報》2006年第3期，第21-22頁。將正當的、已成為社會共識的利益訴求納入環(huán)境法律范疇；對不屬于環(huán)境利益或未成為社會共識的請求，則積極通過道德規(guī)則、社會習慣等其他渠道予以調整。

（二）保障環(huán)境公益表達的行政救濟

首先，行政機關作為環(huán)境公益的典型代表，需要承擔起保護環(huán)境公益的職責。對侵害環(huán)境公益的行為，行政機關應予以制止、懲處，而且這類行政手段必須始終處于首要位置?！?6〕參見呂夢醒：《生態(tài)環(huán)境損害多元救濟機制之銜接研究》，載《比較法研究》2021年第1期，第140頁。檢察院提起訴訟前應向行政機關發(fā)出檢察建議，在“公眾”尋求司法權介入前，同樣要求其應通過檢舉揭發(fā)、提供線索等方式通知行政機關，尊重并積極監(jiān)督行政機關履行其職責。其次，我國環(huán)境法對“公眾參與”“信息公開”等落實程度不足，參與聽證會的人員也只限于利益直接相關人，公眾參與對行政決策的影響力并未得到法律的明確保障。最后，政府自身也會存在“失靈”現(xiàn)象，如以保護“環(huán)境公益”為幌子，實則追求“政績”“經濟回報”等私益，進而出現(xiàn)數據造假、政府串通企業(yè)偷排、違規(guī)批建等現(xiàn)象?！碍h(huán)境公益”作為公眾監(jiān)督的工具，可以通過完善檢舉揭發(fā)、司法救濟等制度對公權力加以限制。

（三）加強對環(huán)境公益表達的司法救濟

一者，除開適用環(huán)境公益訴訟應遵守補充性原則之外，還應當針對這一制度本身進行完善?；诠残磐小⑺饺藱z察總長等理論，美國環(huán)境公益司法形成了公民訴訟、自然資源損害賠償訴訟、環(huán)境行政行為司法審查以及公妨害訴訟四種訴訟類型，并形成了四種有特色的救濟方式——禁止令、民事罰金、和解協(xié)議以及附加環(huán)境協(xié)議?！?7〕參見朱麗：《美國環(huán)境公共利益司法保護制度與實踐及對我國的啟示》，載《環(huán)境保護》2017年第21期，第63頁。結合我國行政法以及環(huán)境法的總體發(fā)展趨勢，環(huán)境民事公益訴訟并非環(huán)境公益司法保障的核心重點，更非終點，其無法為司法權監(jiān)督行政權、公眾積極參與行政權的運行提供理論及制度支撐?！?8〕參見王明遠：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析》，載《中國法學》2016年第1期，第64頁。

二者，從有效保障“環(huán)境公益”的最終目的來講，為了確保司法權介入的合理性及合法性，需要以“行政權行使優(yōu)先”為原則，注重制度內部在程序設計方面的銜接。一方面，需要處理好檢察機關優(yōu)先于社會組織的起訴順位和環(huán)境行政公益訴訟優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟的適用順位問題。建立二元化請求機制、統(tǒng)一舉證規(guī)則、預防性救濟機制等，解決以政府為訴訟主體的生態(tài)損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的銜接問題?！?9〕參見曹明德、馬騰：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟的法理關系探微》，載《海南大學學報（人文社會科學版）》2021年第2期，第70-72頁。另一方面，還需要處理好環(huán)境公益訴訟與舊制度間的銜接問題，如通過刑事附帶民事訴訟制度來妥善解決部分因環(huán)境犯罪引發(fā)的環(huán)境民事公益訴訟，謹慎適用環(huán)境公益訴訟制度?！?0〕參見羅麗：《我國環(huán)境公益訴訟制度的建構問題與解決對策》，載《中國法學》2017年第3期，第259-264頁。