田大治，王 巖

(南京航空航天大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210016)

為民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是政府與民眾的共同愿景，而政府績效評估則是公共組織履行公共服務(wù)職能后呈現(xiàn)的客觀結(jié)果。埃里諾·奧斯特羅姆曾經(jīng)指出，在公共政策的任何一個(gè)層次的分析中，各種各樣不同的規(guī)則、外部環(huán)境的特征與個(gè)體形成的共同體相結(jié)合，共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的而非簡單疊加的整體(1)埃里諾·奧斯特羅姆：《制度性的理性選擇：對制度分析和發(fā)展框架的評估》，保羅·A·薩巴蒂爾編：《政策過程理論》，彭宗超、鐘開斌等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006年，第45-52頁。。就此而言，要客觀看待政策有效執(zhí)行的外部環(huán)境和條件，促使政府績效評估主體間的相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)，這既包括迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排(2)麻寶斌等：《十大基本政治觀念》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第220頁。。目前，政府績效評估已發(fā)展成了一個(gè)內(nèi)容繁雜而界限不清的政策體系，作為一種客觀存在的概念所體現(xiàn)出的服務(wù)質(zhì)量，取決于政府績效執(zhí)行主體的治理認(rèn)同。目前，政府績效評估既有的模型和方法在面對政策實(shí)踐的動(dòng)態(tài)復(fù)雜治情時(shí)又顯得力所不逮，造成了由于政策模糊而導(dǎo)致的政策執(zhí)行偏差問題。顯然，政策的合法化過程是政策制定的最直接過程，是一個(gè)公開的、公共的過程(3)托馬斯·R·戴伊：《自上而下的政策制定》，鞠方安、吳憂譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第9頁?！，F(xiàn)實(shí)中政府績效評估的政策偏差既具有一定的主觀性質(zhì)，也具有一定的客觀原因。“只有極大地改變有關(guān)組織、過程以及要素的主要特征，才能提高主要政府能力的最大值、克服各種無能的傾向”(4)張國慶主編：《公共政策分析》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2004年，第48頁。。實(shí)際上，政府績效評估的政策系統(tǒng)涉及了不同主體與行動(dòng)單元的理性行動(dòng)與組織基礎(chǔ)，是在特定治理結(jié)構(gòu)條件下評估主體系統(tǒng)、政策單元與政策相關(guān)者之間相互作用的機(jī)制和結(jié)果。從主觀性質(zhì)來看，政府績效評估政策的執(zhí)行效能受限于評估主體的專業(yè)知識(shí)。從運(yùn)作體制來看，政府績效評估的質(zhì)量與制度結(jié)構(gòu)也休戚相關(guān)。

政府績效評估價(jià)值觀念沖突的本質(zhì)在于各類公共治理主體多元價(jià)值觀的融合，基于主體認(rèn)知的治理規(guī)則、制度妥協(xié)和權(quán)衡在一定程度上能夠減少價(jià)值沖突問題(5)王浦劬、臧雷振編譯：《治理理論與實(shí)踐：經(jīng)典議題研究新解》，北京：中央編譯出版社，2017年，第47頁。。另外，在政府績效評估主體、評估對象與參與者之間建立基于理解與信任的關(guān)系也被視為提升政府績效評估政策執(zhí)行效能的重要機(jī)制。毫無疑問，政府績效評估的制度設(shè)計(jì)和評價(jià)后果必須在治理過程中得到驗(yàn)證，唯有科學(xué)化和流程化地處理評估政策制定、執(zhí)行、評估到終結(jié)的全過程，才能彰顯績效評估過程中政府有效治理的制度勢能(6)王杰、張宇：《制度勢能：政府權(quán)力清單制度的實(shí)施邏輯和效果差異考察》，《探索》2021年第2期。。中共十九屆四中全會(huì)明確提出，要全面認(rèn)識(shí)中國特色社會(huì)主義的國家制度優(yōu)勢。因此如何將政府績效評估的制度勢能轉(zhuǎn)化為治理效能，分析績效評估中制度勢能向治理效能的轉(zhuǎn)化過程，是擺在政府和學(xué)界面前重要的課題。

一、政策結(jié)構(gòu)嵌入政府績效評估：理解制度勢能的有效性視角

政策結(jié)構(gòu)是政策系統(tǒng)諸要素之間網(wǎng)絡(luò)化體系的組織架構(gòu)，作為制約政策制定與執(zhí)行的核心而規(guī)約著公共政策的運(yùn)行方式，具體涵蓋政策結(jié)構(gòu)中“主體、價(jià)值和運(yùn)作”三維向度的系統(tǒng)匹配方式(7)萊斯特·M.薩拉蒙：《政府工具：新治理指南》，肖娜等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2016年，第36頁。。政策結(jié)構(gòu)的體制性要素關(guān)注的是政府績效評估治理的組織體系以及這些要素之間層次組合的基本原則。從公共治理的縱向與橫向結(jié)構(gòu)對政府績效評估政策進(jìn)行多層次分析，可以挖掘到制度勢能的運(yùn)作環(huán)境和空間變量，厘清影響評估結(jié)果的機(jī)制性因素。政府績效評估政策結(jié)構(gòu)的機(jī)制性因素則是從評估組織、制度、激勵(lì)、信息要素之間的互動(dòng)關(guān)系透視績效評估的基本治理模式與協(xié)調(diào)途徑。政府績效評估作為一種動(dòng)態(tài)而復(fù)雜的公共治理手段，不可避免地需要一些特定的政策標(biāo)準(zhǔn)來評估政府的實(shí)際行為及其可能的后果。政府績效評估中存在的技術(shù)難題與應(yīng)用困境迫切需要“將重點(diǎn)放在對實(shí)際情況的理解上”(8)趙鼎新：《社會(huì)與政治運(yùn)動(dòng)講義》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第7頁。。

從某種意義而言，政策結(jié)構(gòu)提供了政府績效評估的制度基礎(chǔ)與行動(dòng)框架，其關(guān)注的是政府績效評估諸組織要素層次運(yùn)作勢能的基本規(guī)則(9)張書濤：《政府績效評估的嵌入治理與偏差控制：一個(gè)結(jié)構(gòu)—關(guān)系的分析框架》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2021年第3期。。嚴(yán)格意義上講，“勢能”這一概念隸屬于物理學(xué)的范疇，具體呈現(xiàn)為一種存在狀態(tài)。勢能存在政府績效評估制度系統(tǒng)之中，影響著評估體系要素的發(fā)展方向。有學(xué)者遵循公共政策從制定到終結(jié)的全過程而提出“政治勢能”概念(10)賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能：基于近20年農(nóng)村林改政策的分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。。本文提出的制度勢能是指政策場域中多種關(guān)鍵要素疊加而形成的制度“位能”。進(jìn)一步而言，政府績效評估的制度勢能具有典型的“中國特色”，即涵蓋公共政策實(shí)施過程中計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制的全過程評估。具體來看，政府績效評估的結(jié)果則以決策為目標(biāo)，過程評估是關(guān)鍵，對結(jié)果的評估則是對公共領(lǐng)域績效運(yùn)行過程終結(jié)的總體研判。

政府績效評估的元治理是多種評估政策和評估方式的總體協(xié)調(diào)，它是為了消除政府績效評估結(jié)果偏差所做的政策條件和組織準(zhǔn)備。因此，在政府績效評估過程中，必須對公共治理的縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)進(jìn)行多層次分析，從外在制度環(huán)境的空間變量中找到影響評估結(jié)果的決定因素。一旦認(rèn)識(shí)到政策結(jié)構(gòu)嵌入政府績效評估的有效性，就可以打開政策世界這一觀測視角(11)羅伯特·海涅曼等：《政策分析師的世界：理性、價(jià)值觀念和政治》，李玲玲譯，北京：北京大學(xué)出版社，2011年，第76頁。?；谡冃гu估政策執(zhí)行這一制度勢能，可以衍生出更具有中國特色和政策話語的政策過程理論。

隨著政府績效治理中的關(guān)鍵細(xì)節(jié)被持續(xù)關(guān)注，政府績效評估的政策黑箱系統(tǒng)逐步打開，不難發(fā)現(xiàn)政府績效評估偏差的重要原因是對政府績效評估政策與評估對象“均質(zhì)屬性”(12)即對政府績效評估主體、客體、方法沒有進(jìn)行明確分類并研究它們之間的差異，也沒有區(qū)分政府績效評估的治理層次、制度結(jié)果與政策行為對政府績效評估執(zhí)行的影響機(jī)制，忽略了政府績效評估的制度條件與運(yùn)作背景。隱性假設(shè)所導(dǎo)致的績效治理歸因偏誤?？茖W(xué)合理的概念工具與政策分析單元是政府績效評估有效治理的關(guān)鍵，政策結(jié)構(gòu)提供了政府績效評估的制度基礎(chǔ)與行動(dòng)框架，可以為推動(dòng)政府績效評估制度持續(xù)創(chuàng)新提供明確的治理愿景和正確的方向指導(dǎo)。因此，提升政策結(jié)構(gòu)的理論性注解，也是政府績效評估逐步邁向精細(xì)化的治理過程，有助于提升對政策結(jié)構(gòu)的理解，提升政府績效治理的水平和質(zhì)量。

二、政府績效評估制度勢能的中國特色及典型特征

政府績效測量標(biāo)準(zhǔn)是被用來指導(dǎo)決策的“衡量尺度、規(guī)則和準(zhǔn)則……所有那些在既定的決策環(huán)境中有特定的決策者確定的相關(guān)屬性、具體目標(biāo)或總體目標(biāo)”(13)卡爾·帕頓、大衛(wèi)·沙維奇：《公共政策分析和規(guī)劃的初步方法》，孫蘭芝等譯，北京：華夏出版社，2002年，第147頁。。如前文所言，在績效評估政策結(jié)構(gòu)的運(yùn)行框架內(nèi)，政府扮演著公共政策制定、執(zhí)行與終結(jié)過程的元治理角色。因此，在政府決策過程中，中國特色政府績效元治理的實(shí)質(zhì)就是依托于政府的良好制度設(shè)計(jì)和政策指導(dǎo)，利用公共政策的高位推動(dòng)，圍繞項(xiàng)目運(yùn)行的公共性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)橫向到邊、縱向到底的指導(dǎo)和管控。中國特色政府績效評估利用制度勢能的傳導(dǎo)，促使公共政策在透明化、法治化和決策民主化的機(jī)制下開展執(zhí)行。確保政府績效評估政策過程的公共性活動(dòng)具有合法性、合理性和有效性制度勢能的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，及時(shí)糾正各個(gè)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差，提升政策決策目標(biāo)的實(shí)施效果。

(一)頂層設(shè)計(jì)的政策決策

政府績效評估是公共決策的重要參考標(biāo)準(zhǔn)，作為公共治理的關(guān)鍵政策要素，也依然面臨著“測不準(zhǔn)”這一政策難題，因而也難以實(shí)現(xiàn)對政府績效治理質(zhì)量的準(zhǔn)確判斷?！凹僭O(shè)必須得到檢驗(yàn)，效度的測量必須有證據(jù)支持，必須證明政策變量與觀測變量二者之間的關(guān)聯(lián)維度”(14)Deon Filmer，Lant H. Pritchett，“Estimating Wealth Effect without Expenditure Data or Tears ：With an Application to Educational Enrollments in States of India”，Demography，Vol.32，No.16，1998.?？傮w來看，政府績效評估是以科層治理結(jié)構(gòu)為依托而構(gòu)建的政策決策體系。對于國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國而言，“現(xiàn)代化治理體系的建立是頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的綜合體”(15)藍(lán)志勇、魏明：《現(xiàn)代國家治理體系：頂層設(shè)計(jì)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與復(fù)雜性》，《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第1期。。元評估作為政府績效評估的最新理論發(fā)展和創(chuàng)新研究經(jīng)驗(yàn)，對于政府績效評估具有重要的方法論和規(guī)范性意義。政府績效評估的元治理提供了衡量政府績效評估政策執(zhí)行成效的制度分析工具，它是推進(jìn)政府績效評估本土化理論研究和評估政策內(nèi)生化研究的邏輯起點(diǎn)和框架基礎(chǔ)。

決策的形成是落實(shí)政策執(zhí)行的重要前提，從決策形式看，政府績效評估的決策包括體系內(nèi)決策和體系外決策兩種形式。體系內(nèi)的決策主體主要是政府以及相關(guān)部門，決策內(nèi)容包括決策事項(xiàng)及緣由、決策的可行性與必要性、決策實(shí)施前后產(chǎn)生的正向和負(fù)向效應(yīng)等。體系外決策主要是指專家團(tuán)體主導(dǎo)的具體政府績效評估行為，決策內(nèi)容具體包括預(yù)測性評估、可行性評估與不可行性論證等評估形式，具體從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律等多維度對政府的決策進(jìn)行項(xiàng)目論證和預(yù)期效果的研判，這兩種決策形式綜合衡量的結(jié)果應(yīng)當(dāng)成為政府績效評估進(jìn)行方案抉擇的最終依據(jù)。

從決策行動(dòng)來看，“摸著石頭過河”和“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)”是富有中國特色且能夠產(chǎn)生治理效能的典型國家治理實(shí)踐。一般而言，在政府績效評估治理過程中，面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的公共問題，必須搭建“摸著石頭過河”和“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)”的實(shí)踐“說明書”，從多維度對政策系統(tǒng)進(jìn)行分析，以避免政策決策的失靈。因此，政府的存在是為了實(shí)現(xiàn)某些清晰的政策目標(biāo)，并且所使用的工具理所當(dāng)然地隨著所追求目標(biāo)的不同而有所改變。

具體而言，在中央頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)一布局下，政府績效評估的制度勢能主要反映了由制度設(shè)計(jì)的“位勢”和彰顯制度運(yùn)作的內(nèi)在“機(jī)能”所決定。在行政實(shí)踐中，某領(lǐng)域政策決策的模糊性雖然造成了政府上下層級(jí)之間責(zé)任的泛化機(jī)制以及角色期待的錯(cuò)位，但也應(yīng)該看到，政策的模糊性也給予政策執(zhí)行和政府績效評估之間的彈性空間(16)樊紅敏、馬闖、楊曦：《模糊性治理：縣域政府社會(huì)沖突治理運(yùn)作邏輯》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2019年，第45頁。。頂層設(shè)計(jì)的政策決策既保證了下級(jí)政策向中央看齊的可能性，也為下級(jí)政府留足了適合于本土化的政策執(zhí)行空間，客觀上也激勵(lì)了下級(jí)政府的自主創(chuàng)新力度?？梢?，在頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)一安排下，政府績效評估政策產(chǎn)生制度勢能的邊界在于經(jīng)濟(jì)績效和政治穩(wěn)定的統(tǒng)一。

從頂層設(shè)計(jì)的政策決策場域來看，其主要涉及政府績效評估制度的科層級(jí)別及層級(jí)權(quán)威的被認(rèn)同程度?？茖蛹?jí)別和層級(jí)權(quán)威的被認(rèn)同程度是產(chǎn)生績效評估制度勢能的前提，這一前提又是以頂層設(shè)計(jì)的操作和實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)的，這種依附于政策決策的績效評估制度自身的影響力又是制度勢能產(chǎn)生的基礎(chǔ)。也就是說，政府績效評估的制度勢能在一定程度上彰顯了制度構(gòu)想與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐之間的治理張力，同時(shí)也表現(xiàn)為制度執(zhí)行主體的組織力與執(zhí)行力。即唯有實(shí)現(xiàn)了“高模糊性”的人治與“低模糊性”的法治二者之間的有效統(tǒng)合，才能促使政府績效評估的政策決策和頂層設(shè)計(jì)產(chǎn)生較強(qiáng)的制度勢能(17)吳賓、齊昕：《如何識(shí)別政策執(zhí)行中的政策模糊性與沖突性?——基于政策文獻(xiàn)量化方法的探索性研究》，《理論學(xué)刊》2020年第3期。。

(二)高位推動(dòng)的政策執(zhí)行

如前文所言，頂層設(shè)計(jì)的高位推動(dòng)是制度勢能的緣起力量。在多層次制度分析框架下，政府績效治理政策是多元的，元評估實(shí)際上擔(dān)當(dāng)?shù)氖钦冃гu估“元治理”的角色和職責(zé)?！霸卫怼币馕吨环N產(chǎn)生某種程度協(xié)同治理的手段，通過政策設(shè)計(jì)和治理模式的完美組合，以期實(shí)現(xiàn)對公共部門的績效負(fù)有責(zé)任的最好后果。與政府績效評估頂層設(shè)計(jì)的政策決策類似，政府績效評估的政策執(zhí)行可以傳遞福利項(xiàng)目、規(guī)范項(xiàng)目執(zhí)行主體的行為，以及對資源進(jìn)行再分配。因此，“無論政策是否被接受，公共政策的這些結(jié)果都產(chǎn)生了與目標(biāo)群體反應(yīng)相關(guān)的短期政治反饋”(18)王浦劬、臧雷振編譯：《治理理論與實(shí)踐：經(jīng)典議題研究新解》，第514頁。。

在政府績效評估的政策結(jié)構(gòu)框架內(nèi)，利用“高位推動(dòng)”政策執(zhí)行產(chǎn)生的制度勢能是各級(jí)政府執(zhí)行政策或制度的基本遵循，也是中國特色頂層設(shè)計(jì)賦予政策執(zhí)行過程這一顯著的政治優(yōu)勢(19)李景治：《積極促進(jìn)我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能》，《理論與改革》2020年第1期。。在公共治理的績效評估過程中，治理體系和治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部頂層設(shè)計(jì)的科層領(lǐng)導(dǎo)體制以及對上負(fù)責(zé)的履職特征，賦予了績效治理“高位推動(dòng)”的行為慣性和發(fā)展動(dòng)力。因此，有效的政策設(shè)計(jì)與高位推動(dòng)的層級(jí)落實(shí)為理解政府績效評估的制度勢能提供了制度安排。借助“勢能”視角，可以較為有效地分析政府績效評估政策結(jié)構(gòu)中“能級(jí)”特性和實(shí)施動(dòng)力。

為實(shí)現(xiàn)政府績效評估頂層設(shè)計(jì)高位推動(dòng)政策執(zhí)行的順利執(zhí)行，自上而下的政策設(shè)計(jì)與自下而上的權(quán)力傳導(dǎo)與回應(yīng)共同形成了網(wǎng)絡(luò)化治理的“位能”。因此，為達(dá)到政府績效目標(biāo)的縱向高位推動(dòng)的“勢能”以及橫向部門反饋形成的“位能”，必須充分挖掘政府績效政策執(zhí)行的制度勢能及其蘊(yùn)含的體制動(dòng)力。對于發(fā)展中的中國而言，制度勢能是恪守“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和尊重地方自主性雙重推動(dòng)的結(jié)果。在此意義上，高位推動(dòng)的政策執(zhí)行效率是評判政府績效評估與有效治理的基本標(biāo)志，必須將高位推動(dòng)的政策執(zhí)行的制度勢能性力量充分嵌入到科層體制內(nèi)這一常規(guī)政策體系的有效運(yùn)作之中(20)賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能：基于近20年農(nóng)村林改政策的分析》。。在公共治理項(xiàng)目制的考核中，政府績效行動(dòng)的后果將圍繞“政績式執(zhí)行”和“避責(zé)式執(zhí)行”的雙重邏輯結(jié)果而開展。一方面，公共政策執(zhí)行者要切實(shí)理解政策目標(biāo)和意圖，認(rèn)識(shí)到政府績效評估中導(dǎo)致避責(zé)式的多種隱形假設(shè)和影響因素。另一方面，也要將政策執(zhí)行工具、政策連帶資源和執(zhí)行方式提交于公共決策中“頂層設(shè)計(jì)”的承擔(dān)者，發(fā)揮具有中國特色的制度勢能和制度優(yōu)勢，以“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”為依托，以“開會(huì)”為手段，以“中心任務(wù)”為目標(biāo)開展高位推動(dòng)政府績效評估的政策執(zhí)行機(jī)制(21)龐明禮：《國家治理效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：一個(gè)政策過程的分析視角》，《探索》2020年第1期。。

(三)層級(jí)權(quán)力節(jié)制的政策監(jiān)督

監(jiān)督是政策過程和國家治理的內(nèi)在要求，有效監(jiān)督的關(guān)鍵在于治權(quán)，通過構(gòu)建科學(xué)的權(quán)力制約和監(jiān)督體系，從而達(dá)成“主權(quán)在民”的約束機(jī)制。從行政生態(tài)的現(xiàn)實(shí)情況來看，有效的監(jiān)督機(jī)制是以政策執(zhí)行后果為主的績效表達(dá)形式，提高監(jiān)督效率和治理效能，是政府績效評估行政監(jiān)督的重要內(nèi)容。效能型的績效評估監(jiān)督模式要求行政組織和人員處理好“廉政”和“勤政”之間的平衡，將績效評估理念、評估技術(shù)和評估結(jié)果作為考察績效評估執(zhí)行層級(jí)監(jiān)督的重要內(nèi)容。因此，在國家體制的監(jiān)督體系總體框架內(nèi)，要通過有效的監(jiān)督形式對政府績效評估的政策執(zhí)行過程進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督，進(jìn)一步壓縮科層制帶來的效能衰減趨勢。

總體來看，權(quán)力的制約和監(jiān)督內(nèi)蘊(yùn)于國家治理當(dāng)中，是國家治理的重要組成部分。完善黨和國家監(jiān)督體系立足于政黨治理和國家治理兩個(gè)層面，黨的監(jiān)督體系和國家監(jiān)督體系互為一體，具有內(nèi)在的高度一致性。從某種意義而言，我國的監(jiān)督機(jī)制呈現(xiàn)出“內(nèi)部監(jiān)督為主、外部監(jiān)督為輔”的總體特征(22)蔡玉卿：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)式社會(huì)監(jiān)督：要素、邏輯與策略》，《河南社會(huì)科學(xué)》2020年第11期。。外部監(jiān)督屬于輿論監(jiān)督，而內(nèi)部監(jiān)督屬于行政監(jiān)督的范疇，具體是以督查和檢查為主要的監(jiān)督形式。對政府績效的監(jiān)督屬于內(nèi)部監(jiān)督，圍繞政策主體開展層級(jí)節(jié)制的督查與考核，此過程強(qiáng)調(diào)了層級(jí)節(jié)制的指令—服從關(guān)系。按照制度勢能向治理效能轉(zhuǎn)化的過程，高層決策者在政府績效評估政策系統(tǒng)中發(fā)揮著監(jiān)督和引導(dǎo)作用。具體來看，通過自上而下的政策執(zhí)行，將中央政府的高層決策作為研究的出發(fā)點(diǎn)。上級(jí)政府確定政策目標(biāo)后，進(jìn)而形成政策偏好，基層政府及其官員執(zhí)行政策內(nèi)容，落實(shí)政策執(zhí)行目標(biāo)的科學(xué)性和有效性。層級(jí)權(quán)力節(jié)制的政策監(jiān)督也是強(qiáng)化政策執(zhí)行反饋的重要表現(xiàn)，“政府反饋通過動(dòng)員主要政策支持者和暗中對付潛在反對者來減少政策意見上的分歧，從而穩(wěn)固政策的制定與實(shí)施”(23)王浦劬、臧雷振編譯：《治理理論與實(shí)踐：經(jīng)典議題研究新解》，第514頁。。也有利于落實(shí)政府績效評估主體在公共項(xiàng)目執(zhí)行中的政治承諾和監(jiān)督。

首先，決策者是政策執(zhí)行目標(biāo)的制定者，最清楚政府績效評估過程中的政策價(jià)值和政策意圖，對政策執(zhí)行效果與政策目標(biāo)的適配度具有決策權(quán)。因此，決策科學(xué)就要處理好自上而下的組織監(jiān)督和自下而上的民主監(jiān)督的相互關(guān)系，而執(zhí)行有效要由科層體制保障實(shí)施，具體落實(shí)處理好各類監(jiān)督的相互關(guān)系。這是因?yàn)椋茖芋w制強(qiáng)調(diào)權(quán)力系統(tǒng)的層級(jí)節(jié)制，每個(gè)下級(jí)政府部門均受上級(jí)部門的約束和監(jiān)督，從技術(shù)上看可以達(dá)到最高的完善程度，是最合理的統(tǒng)治形式(24)韓志明：《從“互聯(lián)網(wǎng)+”到“區(qū)塊鏈+”：技術(shù)驅(qū)動(dòng)社會(huì)治理的信息邏輯》，《行政論壇》2020年第4期。。以政策為紐帶的層級(jí)權(quán)力節(jié)制可以防止各類監(jiān)督過于分散、監(jiān)督無力，確保各類監(jiān)督在黨的統(tǒng)一指揮下，能夠貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力。只要決策層發(fā)出相應(yīng)的指令，在層級(jí)節(jié)制體系節(jié)點(diǎn)中的個(gè)體民眾就需要無條件服從。

其次，以問責(zé)作為層級(jí)權(quán)力節(jié)制政策監(jiān)督的抓手。政府績效評估的作用不僅在于對政策執(zhí)行主體產(chǎn)生行為約束，更在于對執(zhí)行主體產(chǎn)生實(shí)際的制度勢能，從而增加評估主體的責(zé)任意識(shí)，有效提升績效評估政策的執(zhí)行力，及時(shí)地執(zhí)行上級(jí)政府的政策目標(biāo)，凸顯政策績效評估的勢能力量。公共服務(wù)供給績效評估一個(gè)重要的問題在于如何克服公共資源低效率配置、克服在績效問責(zé)與激勵(lì)制度之間存在的權(quán)責(zé)矛盾與系統(tǒng)偏誤，“形成政策供給對政策需求的及時(shí)的、精準(zhǔn)的匹配，從而避免政策需求矛盾集聚后造成的治理失靈”(25)李大宇、章昌平、許鹿：《精準(zhǔn)治理：中國場景下的政府治理范式轉(zhuǎn)換》，《公共管理學(xué)報(bào)》2017年第1期。。最大化地消除由于公共服務(wù)供給和需求差異所帶來的治理效果偏差。

最后，我國單一制政府條件下科層治理結(jié)構(gòu)運(yùn)作主要依靠的是自上而下的高位推動(dòng)與層級(jí)“勢能”來實(shí)施的。各級(jí)政府的正式權(quán)力是按照行政等級(jí)分配和劃分的，基于“職責(zé)同構(gòu)”(26)朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2005年第1期。的機(jī)構(gòu)設(shè)置與部門劃分行政組織體制的治理關(guān)系，下級(jí)政府作為上級(jí)政府的代表單位和政策執(zhí)行單元，在上下級(jí)政府之間事實(shí)上形成了一種委托代理關(guān)系。自上而下科層控制與政策執(zhí)行的基本命題是要求上級(jí)政府制定政策和設(shè)定績效評估目標(biāo)、下級(jí)政府執(zhí)行評估政策(27)陳家剛：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的公共政策評估研究：挑戰(zhàn)、反思與應(yīng)對策略》，《河南社會(huì)科學(xué)》2019年第8期。，在政策制定與執(zhí)行之間有著明確的界限，政策執(zhí)行本質(zhì)上是非政治性的與技術(shù)性的。從根本上講，加強(qiáng)政府層級(jí)權(quán)力節(jié)制的縱向政策監(jiān)督，能夠有效進(jìn)入場域與場域互動(dòng)。因此，場域互動(dòng)關(guān)系中的政府績效評估主體可以分為政府、公眾與專家三類典型組織行動(dòng)者。它們構(gòu)成了政府績效評估治理場域分析的“組織原型”，作為場域?qū)哟尉哂邢鄬Ψ€(wěn)定性與獨(dú)立性的治理子系統(tǒng)，政府、公眾與專家三種政策行動(dòng)系統(tǒng)意味著在網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建上存在著各自的能動(dòng)性和目的性，它們展現(xiàn)了場域?qū)哟沃姓咝袆?dòng)主體間關(guān)系結(jié)構(gòu)化過程，是政府績效評估組織場域的基本要素和場域分析的首要問題。

當(dāng)然，對政府績效評估過程和結(jié)果進(jìn)行反復(fù)的督查檢查也存在一定的局限性。一方面，督查檢查容易造成政策附帶資源的浪費(fèi)。各級(jí)政策執(zhí)行主體在最高決策層督查檢查之前，往往會(huì)先行在本轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行“政策試點(diǎn)”。就此而言，決策者的層級(jí)越高，其面對的“迎檢”過程和頻次越高，多頻次、重復(fù)性的科層檢查，降低了政府績效評估的效能。另一方面，容易導(dǎo)致政府績效評估政策執(zhí)行過程的“痕跡主義”(28)龐明禮：《國家治理效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：一個(gè)政策過程的分析視角》。。如前文所言，遵照政府績效評估“內(nèi)部監(jiān)督為主、外部監(jiān)督為輔”的總體規(guī)劃，政府績效評估體系的監(jiān)督機(jī)制擁有了信息資源的壟斷優(yōu)勢，但是，由于“第三方”監(jiān)督機(jī)構(gòu)對政府項(xiàng)目制運(yùn)作的效果缺少專業(yè)性和科學(xué)性的研判，這在一定程度上導(dǎo)致了政策監(jiān)督過程與結(jié)果的“重形式、輕實(shí)績”。諸多局限性在客觀上限制了中國特色政府績效評估由制度優(yōu)勢向制度勢能轉(zhuǎn)化的通道。

三、政府績效評估運(yùn)作的治理優(yōu)勢：政策結(jié)構(gòu)的再優(yōu)化

誠然，政府績效評估是在不同參與主體之間進(jìn)行理性互動(dòng)與政策執(zhí)行。不同層次的政策結(jié)構(gòu)性變量因素對治理行為產(chǎn)生了重要影響。政府績效評估政策結(jié)構(gòu)系統(tǒng)隱含了特定的治理機(jī)制，而治理機(jī)制凸顯了特定評估主體之間互動(dòng)的治理表征。政府績效評估是在特定治理結(jié)構(gòu)條件下評估主體系統(tǒng)、政策單元與政策相關(guān)者之間相互作用的機(jī)制和結(jié)果(29)郭蕓、范柏乃、韓飛：《多元協(xié)同驅(qū)動(dòng)的績效管理模式：基于廣西的案例研究》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。。無論基于什么樣的治理結(jié)構(gòu)與治理路徑，政府績效評估政策系統(tǒng)都涉及不同主體與行動(dòng)單元的理性行動(dòng)與組織互動(dòng)。政府績效評估的有效治理必須考察和分析評估政策結(jié)構(gòu)、主體系統(tǒng)及其構(gòu)成要素之間的內(nèi)在機(jī)制。政府績效評估治理結(jié)構(gòu)中政策主體是在不同層次與類型的行動(dòng)框架中交流與互動(dòng)的。無論是政府績效內(nèi)部評估還是外部評估、上級(jí)評估或者下級(jí)評估，都存在著不同層次政策系統(tǒng)所導(dǎo)致的組織非理性行動(dòng)與治理困境。因此，為了預(yù)測利益主體在特定情境中可能做出的行動(dòng)選擇以及可能產(chǎn)生的行動(dòng)結(jié)果，必須對個(gè)體的偏好、信息處理能力和選擇標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了解和分析。

(一)績效評估信息的過濾機(jī)制

政府績效評估的核心要?jiǎng)?wù)是通過獲取績效數(shù)據(jù)，為政策制定提供準(zhǔn)確的、以績效結(jié)果為導(dǎo)向的信息。政府績效信息是因評估活動(dòng)產(chǎn)生的有關(guān)評估主體、績效指標(biāo)與評估結(jié)果的數(shù)據(jù)證據(jù)?？冃畔⒓皶r(shí)準(zhǔn)確、客觀公正是政府績效評估有效性的關(guān)鍵因素?？冃гu估信息的真實(shí)，是政府績效評估的生命?？冃畔⑹呛饬空仓卫沓尚c政策后果的檢驗(yàn)手段，也是促進(jìn)完善政府治理與提升政府績效評估有效性的重要途徑。信息在政府績效評估中的作用舉足輕重。信息的準(zhǔn)確性以及獲取足夠信息的困難程度影響著政府績效治理的運(yùn)作過程?，F(xiàn)有社會(huì)治理智能化效能評估評價(jià)維度大致可分為三類：一是以基本公共服務(wù)為切入點(diǎn)，如教育資源配置、醫(yī)療體制改革等；二是以價(jià)值取向?yàn)橹髦純?nèi)容，具體包括公共項(xiàng)目的投入—產(chǎn)出、受眾滿意度等；三是以經(jīng)典評價(jià)模型為核心，如平衡計(jì)分卡等。涉及這三類公共領(lǐng)域評價(jià)信息的主觀性較強(qiáng)，評價(jià)主體難以把握評價(jià)過程的系統(tǒng)性和動(dòng)態(tài)性。

因此，政府績效評估信息的有效獲取難以完全滿足績效治理主體的偏好，在一定程度上造成了信息治理邏輯的扭曲與政策執(zhí)行的異化。然而，在政府公共治理領(lǐng)域存在著各種引起策略主義行為的不對稱信息。無論是政府績效內(nèi)部評估還是外部評估，由于各個(gè)評估主體與相關(guān)者之間的立場、目標(biāo)與動(dòng)機(jī)差異和有限理性，政府績效評估關(guān)系到各個(gè)評估主體的切身利益與好壞評價(jià)，因此政府績效評估很難直接獲取評估所需的充分?jǐn)?shù)據(jù)與完整信息。根據(jù)委托代理理論的解釋，政府績效評估是評估主體與被評估者之間圍繞利益分配所作出的一種制度安排(30)彭文龍：《政府績效評估價(jià)值取向的回顧、評析與新時(shí)代發(fā)展》，《江西社會(huì)科學(xué)》2019年第6期。。因此，政府績效評估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的“全信息化”，必須在高層指揮調(diào)度的“可視化”進(jìn)程中得以呈現(xiàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府績效評估事項(xiàng)的“智能化”處理。

在政府績效評估過程中，必然出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”，被評估者為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的目標(biāo)，會(huì)利用政府績效評估制度的不完備性和信息不對稱性只提供對自身有利的信息數(shù)據(jù)，而通過政績造假、數(shù)字摻水和信息扭曲的方式遮蔽了對自身不利的績效數(shù)據(jù)。因此，政府績效評估結(jié)果是各種績效信息的函數(shù)，信息機(jī)制也是政府績效評估政策治理的一個(gè)關(guān)鍵要素。績效評估能夠獲取全面、可靠的信息，直接影響到政府績效評估結(jié)果的準(zhǔn)確性和評估的有效性。因此，要重視政府績效評估信息失真所導(dǎo)致的種種問題，推動(dòng)政府績效評估有序長效發(fā)展，加強(qiáng)績效信息機(jī)制建設(shè)，協(xié)調(diào)信息主體之間的利益關(guān)系，通過政府橫向與縱向?qū)蛹?jí)信息供給機(jī)制的政策整合，實(shí)現(xiàn)政府績效評估信息供給與需求的治理平衡。

(二)績效評估主體之間的激勵(lì)競合機(jī)制

政府績效評估是通過為被評估者提供有關(guān)對與錯(cuò)、成功與失敗等具有比較性意義的判斷標(biāo)準(zhǔn)，促動(dòng)被評估者按照評估者的意圖行事(31)佐藤功：《比較政治制度》，張慶林、張光博譯，北京：法律出版社，1984年，第2頁。。政府績效評估是要設(shè)計(jì)一套具有激勵(lì)意義的制度規(guī)則與治理機(jī)制，以克服政府績效評估委托人與代理人之間的“信息不對稱”與“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題。具體來看，績效評估主體的運(yùn)營活動(dòng)包括權(quán)責(zé)制約、能力建設(shè)與激勵(lì)問責(zé)三個(gè)方面。而事實(shí)上，由于委托人與代理人動(dòng)機(jī)與效用標(biāo)準(zhǔn)不同，政府績效評估無法準(zhǔn)確地在信息不完全條件下區(qū)分公共項(xiàng)目的自由裁量權(quán)和事務(wù)量之間的邏輯關(guān)聯(lián)，也難以建立普遍性制度化的評估機(jī)制來保證公共部門的透明性和問責(zé)制。政府績效治理體系中同時(shí)存在著多種評估主體和被評估主體，政府績效評估主體之間的博弈關(guān)系是發(fā)生在多重評估利益相關(guān)者之間的。因此，在公共項(xiàng)目的績效評估過程中，績效評估主體之間的激勵(lì)競合機(jī)制實(shí)際上是多重委托代理關(guān)系和多重博弈關(guān)系之間的政策互動(dòng)。

我國政府績效評估政策的縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)中，存在著多個(gè)縱向上級(jí)評估主體和多個(gè)橫向被評估者，在上下級(jí)評估主體之間、同級(jí)評估主體之間以及與多個(gè)被評估者之間存著在績效競爭與博弈關(guān)系(32)王學(xué)軍：《我國政府績效管理的治理轉(zhuǎn)型》，《理論探索》2020年第6期。。事實(shí)上，政府績效評估各政策要素均具有復(fù)雜性與多樣性的特點(diǎn)，進(jìn)行簡單的模式分類和量化分析難以揭示復(fù)雜的治理關(guān)系和核心因素。作為一種政策工具，任何一種政府績效評估方法都存在著內(nèi)在缺陷。對于某一部門來說可能會(huì)存在一種最佳的評估方法，需要在實(shí)踐中加以探究。政府績效評估的真正難題還在于對于同一部門采用不同的評估模式，結(jié)果仍然會(huì)有很大的差異，這不僅需要從微觀層面上對評估體系進(jìn)行技術(shù)分析來確定結(jié)果差異出現(xiàn)的原因，而且需要將這種差異放置在宏觀治理結(jié)構(gòu)、制度層次與政策系統(tǒng)中進(jìn)行研究并加以合理的闡釋，以維護(hù)自身的政策利益。

因此，政府績效評估體系的構(gòu)建并非完美，評估雙方都會(huì)利用評估體系存在的制度漏洞來擴(kuò)大自身的利益，政府績效所包含的風(fēng)險(xiǎn)因素最終成為了影響績效治理成效的關(guān)鍵機(jī)制。這種政府績效評估主體之間的競爭與博弈機(jī)制既產(chǎn)生了正面的政策激勵(lì)作用，也導(dǎo)致了負(fù)面消極影響。就政策激勵(lì)來看，由于評估政策導(dǎo)向作用，各地被評估主體各盡所能積極承擔(dān)來自上級(jí)政府部門的政策任務(wù)，下級(jí)政府通過制度創(chuàng)新與治理創(chuàng)新細(xì)化、分解與分步執(zhí)行上級(jí)政府部門的各項(xiàng)政策，不僅有助于完成政府治理的整體績效任務(wù)，同時(shí)也有利于實(shí)現(xiàn)下級(jí)政府自己的政策目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)政府績效評估主體之間的激勵(lì)相容與利益均衡(33)何文盛、姜雅婷：《政府績效評估“三權(quán)”視角下第三方評估權(quán)力組織模式與評估結(jié)果偏差：基于多案例的闡釋》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4期。。從消極后果來看，政府績效評估的過度競爭和激勵(lì)扭曲容易導(dǎo)致上級(jí)政府績效目標(biāo)與下級(jí)政府治理能力的匹配失衡，扭曲地方政府的政策行為，從而導(dǎo)致地方政府的信息扭曲、共謀行為與政績工程等政府績效評估政策偏差狀況。

(三)績效治理過程的信任回應(yīng)機(jī)制

政府績效的測量與評估必須在實(shí)際應(yīng)用中將制度與行動(dòng)、主體與認(rèn)知相結(jié)合。政府績效評估不只是僅限于政府系統(tǒng)內(nèi)部與政府部門上下級(jí)之間不同主體的治理行為和政策互動(dòng)。政府績效評估治理結(jié)構(gòu)機(jī)制性影響要素關(guān)注的政策核心在于克服過度競爭與信息不對稱所導(dǎo)致的組織不協(xié)調(diào)?；诠倭胖瓶茖又卫眢w制與委托代理關(guān)系的績效評估制度不可能實(shí)現(xiàn)評估參與者之間的利益關(guān)系的最佳組合，因?yàn)樗y以有效實(shí)現(xiàn)政府績效評估參與者之間的激勵(lì)相容。政府績效評估是發(fā)生在公共治理環(huán)境當(dāng)中的，政府績效評估還包含了許多與各種利益相關(guān)的政策制定與執(zhí)行制度?；诠仓卫淼恼冃гu估途徑是一套整合政府績效評估主體與利益相關(guān)者關(guān)系的制度安排，它將制度、激勵(lì)、問責(zé)或利益與信息模型整合起來以實(shí)現(xiàn)政府績效評估目標(biāo)、手段與結(jié)果之間相互協(xié)調(diào)(34)徐雙敏：《堅(jiān)持和完善中國特色的問責(zé)制度》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2020年第3期；徐雙敏：《政府績效管理的有效性機(jī)理研究》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2021年第5期。。

在公共治理中，政府績效評估的目標(biāo)大多是針對業(yè)已完成的公共項(xiàng)目所進(jìn)行的總體研判，而并非將制度和利益看作既定條件。唯有在多重情境系統(tǒng)中構(gòu)建政府績效評估主體之間的合作伙伴關(guān)系，才能滿足多重政策治理情境對評估系統(tǒng)的要求(35)簡·埃里克·萊恩：《公共部門：概念、模型與途徑》，第242頁。。信任對政府績效評估政策執(zhí)行過程最為根本，信任關(guān)系的建立意味著在政府績效評估主體之間，政府部門與公民之間的政策互動(dòng)行為不是通過強(qiáng)調(diào)政策主體責(zé)任的觀點(diǎn)實(shí)現(xiàn)的，而是以主體之間對公共責(zé)任的共同理解和相互學(xué)習(xí)而達(dá)成的。信任關(guān)系的產(chǎn)生和發(fā)展，為僅憑個(gè)人力量根本不可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，提供了重要的機(jī)制和手段。政府績效評估參與主體間的信任關(guān)系不僅能夠強(qiáng)化相互的依賴和合作行為，而且還有助于應(yīng)對和克服政府績效評估中的自利行為和“搭便車”行為?；诠仓卫淼恼冃гu估需要將相關(guān)政策目標(biāo)、行動(dòng)主體、政策情境與評估結(jié)果結(jié)合起來進(jìn)行多層次分析，通過對政府績效評估政策問題的規(guī)范化、網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)構(gòu)建，最終指向參與主體之間的信任、互惠合作狀態(tài)，最終消除政府績效評估的科層治理與委托代理機(jī)制所導(dǎo)致的政策偏差與結(jié)果偏差。

四、結(jié)語

政府績效是政府活動(dòng)的業(yè)績和效能被公眾認(rèn)同的績效認(rèn)同結(jié)果，而制度勢能為理解公共治理過程中政策與政治的相互關(guān)系提供了可行的研究途徑。國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，制度優(yōu)勢是一個(gè)國家的最大優(yōu)勢?；谥贫葍?yōu)勢衍生的制度勢能，既是政府績效評估價(jià)值旨?xì)w的學(xué)理表達(dá)，也是對公共政策執(zhí)行的本土化經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，它的重要特色就是黨的領(lǐng)導(dǎo)在場與政府績效治理的有效銜接(36)虞崇勝：《將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能——國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)》，《理論探討》2020年第1期。。誠然，制度是規(guī)范，治理是行為。大凡制度，通常都是一個(gè)有機(jī)的體系。制度的生命力在于執(zhí)行，制度優(yōu)勢并不直接帶來治理效能，只有借助制度改革和創(chuàng)新，將制度勢能轉(zhuǎn)化為制度性能，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)性，進(jìn)而將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，才能確保國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。若將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度勢能必須借助于公共政策這一介質(zhì)，對公共政策的結(jié)構(gòu)環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化，通過制度變革充分挖掘以公共政策為紐帶的制度秉賦。這是因?yàn)椋爸匾闹贫取鋵?shí)是傳統(tǒng)、成規(guī)和慣例的結(jié)晶。這些傳統(tǒng)、成規(guī)和慣例，雖不見于法律，卻具有不亞于法律的影響力”(37)佐藤功：《比較政治制度》，第2頁。。當(dāng)然，政府績效評估的政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅要分析宏觀層面的政策工具目標(biāo)公共性程度，還要關(guān)照微觀層面的組織運(yùn)營服務(wù)績效能力水平。

因此，揭示政府績效認(rèn)同危機(jī)的根源，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部上下級(jí)之間、社會(huì)組織以及公眾之間的理解與績效認(rèn)同，是化解政府績效治理困境和政策難題的前提(38)何翔舟：《政府管理的績效認(rèn)同：危機(jī)與化解》，《學(xué)術(shù)月刊》2013年第7期。。當(dāng)然，“一門科學(xué)的產(chǎn)生，必須有它的特殊對象，以及研究這種對象的特殊方法”(39)迪爾凱姆：《社會(huì)學(xué)研究方法論》，胡偉譯，北京：華夏出版社，1988年，第2頁。。政府績效評估的對象是政府的績效，評估對象是評估客體，評估內(nèi)容是評估客體所具有的特定屬性，評估對象是評估內(nèi)容的載體?！叭绻荒苊鞔_界定績效，就不能對其進(jìn)行評價(jià)或者管理”(40)M. Armstrong，A. Baron，Performance Management，London：The Cromwell Press，1998，p.53.。一般認(rèn)為，政府績效是政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益以及管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出來的公共管理能力(41)陳振明主編：《公共管理學(xué)：一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究路徑》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2003年，第236頁。。政府績效是一個(gè)多維度、多層次、動(dòng)態(tài)性和系統(tǒng)化的概念，政府績效不僅是一個(gè)政績層面的概念，還包括政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期等含義在內(nèi)。顯然，社會(huì)公正是政府公共服務(wù)的基本價(jià)值取向，政府績效評估指標(biāo)構(gòu)建的目標(biāo)價(jià)值首先要體現(xiàn)社會(huì)公正，社會(huì)公正是政府績效評估的重要尺度和關(guān)鍵內(nèi)涵(42)江易華：《當(dāng)代中國縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系的理論構(gòu)建與實(shí)證研究》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2010年，第51頁。。正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，基于社會(huì)公正的政府績效評估理論與方法已經(jīng)作為一種破解政府績效評估系統(tǒng)悖論的政策途徑。在政府績效評估中，有效性與效率的沖突、有效性與合法性的價(jià)值沖突、有效性與公開透明的沖突是最經(jīng)常遇到的績效價(jià)值與程序價(jià)值沖突。習(xí)近平總書記指出：“制度的生命力在于執(zhí)行……要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實(shí)把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能?！?43)習(xí)近平：《堅(jiān)持、完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義國家制度與法律制度》，《求知》2020年第1期。政府績效評估制度勢能的高位推動(dòng)與執(zhí)行正是在“政策(宏觀)—組織(微觀)”關(guān)聯(lián)耦合過程中落實(shí)的。因此，政府績效評估制度勢能的轉(zhuǎn)化過程要充分挖掘?qū)嶋H評估過程中的實(shí)踐應(yīng)用場景和回應(yīng)民眾程度，抓住將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。