伊士國(guó) 鄭潔儀

[摘 要]中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)在整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定體制中居于“承上啟下”的重要地位。中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)規(guī)范設(shè)計(jì)包含制定主體、制定權(quán)限、制定權(quán)的監(jiān)督三個(gè)方面。中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)存在主體范圍不清、權(quán)限模糊、監(jiān)督效果不佳等問(wèn)題。應(yīng)通過(guò)準(zhǔn)確界定中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍、厘清中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限、健全中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)監(jiān)督機(jī)制等途徑，不斷健全中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)規(guī)范體系，保證其規(guī)范行使。

[關(guān)鍵詞]黨中央工作機(jī)關(guān);黨內(nèi)法規(guī);制定主體;制定權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2021）06-0023-08

2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《制定條例》）不僅科學(xué)界定了黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵，還進(jìn)一步明確了黨內(nèi)法規(guī)制定主體。

我們可以根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的不同，將黨內(nèi)法規(guī)類(lèi)型劃分為中央黨內(nèi)法規(guī)、中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)、中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)及省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)。其中，由于中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體數(shù)量眾多、類(lèi)型多樣，且中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的效力介于中央黨內(nèi)法規(guī)與省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)之間，因而，中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)在整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定體制中居于“承上啟下”的重要地位。從實(shí)踐來(lái)看，中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定還存在一些模糊問(wèn)題，亟待我們從法理上予以回應(yīng)，從制度上予以完善。

一、中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)之規(guī)范設(shè)計(jì)

《制定條例》從黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)際出發(fā)，在劃分不同類(lèi)型黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上，對(duì)中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)進(jìn)行了規(guī)范設(shè)計(jì)，保障了黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的規(guī)范運(yùn)行。根據(jù)《制定條例》，中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)規(guī)范設(shè)計(jì)包含制定主體、制定權(quán)限、制定權(quán)的監(jiān)督三個(gè)方面。

（一）中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體

中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體即有權(quán)制定中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的主體。根據(jù)《制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作機(jī)關(guān)條例》）相關(guān)規(guī)定，有權(quán)制定中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的主體是黨中央工作機(jī)關(guān)，黨中央直屬事業(yè)單位、設(shè)在黨中央工作機(jī)關(guān)或者由黨中央工作機(jī)關(guān)管理的機(jī)關(guān)及中紀(jì)委，都不屬于黨中央工作機(jī)關(guān)，都不具有中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。這里需要說(shuō)明的是，2019年《制定條例》修訂時(shí)將“中央各部門(mén)”修改為“黨中央工作機(jī)關(guān)”，將黨中央工作機(jī)關(guān)作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體，“表述更為精準(zhǔn)，也更加契合黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)踐”[1]（P13）。因?yàn)椴⒉皇撬械狞h中央部門(mén)都有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)，如黨中央直屬事業(yè)單位就不具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。這也意味著黨中央工作機(jī)關(guān)只是黨的中央各部門(mén)的組成部分之一[2]。

（二）中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限

中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限即黨中央工作機(jī)關(guān)在制定中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)時(shí)具有的權(quán)限。由于“黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)的制定權(quán)限，就是黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)在黨內(nèi)法規(guī)制定內(nèi)容、范圍、位階上的限制”[3]（P130），我們可以依據(jù)《制定條例》，將中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限劃分為三個(gè)方面。一是黨中央工作機(jī)關(guān)自身具有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。黨中央工作機(jī)關(guān)自身具有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限是就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)，主要包括兩類(lèi)：第一類(lèi)是制定實(shí)施性黨內(nèi)法規(guī)，即為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)而制定相配套的中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī);第二類(lèi)是制定自主性黨內(nèi)法規(guī)，即為履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的黨中央工作機(jī)關(guān)相關(guān)職責(zé)而制定中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。二是黨中央工作機(jī)關(guān)禁止行使的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。

黨的中央組織具有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限涉及的事項(xiàng)被稱(chēng)為中央黨內(nèi)法規(guī)保留事項(xiàng)，類(lèi)似于法律保留事項(xiàng)，是黨中央工作機(jī)關(guān)制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)禁止涉及的事項(xiàng)。但《制定條例》第9條第一款規(guī)定的事項(xiàng)被稱(chēng)為中央黨內(nèi)法規(guī)一般保留事項(xiàng)，在一定條件下黨中央工作機(jī)關(guān)經(jīng)授權(quán)可以制定涉及這些事項(xiàng)的黨內(nèi)法規(guī)，而《制定條例》第9條第二款規(guī)定的事項(xiàng)即涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)被稱(chēng)為中央黨內(nèi)法規(guī)絕對(duì)保留事項(xiàng)，是黨中央工作機(jī)關(guān)絕對(duì)不能涉及的事項(xiàng)。三是黨中央工作機(jī)關(guān)經(jīng)授權(quán)可以行使的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。中央黨內(nèi)法規(guī)一般保留事項(xiàng)通常只能由中央黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)定，但如果條件不成熟且又必須制定該黨內(nèi)法規(guī)的，可以經(jīng)黨中央授權(quán)，先由黨中央工作機(jī)關(guān)制定黨內(nèi)法規(guī)，在積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)再由黨的中央組織制定中央黨內(nèi)法規(guī)，這點(diǎn)類(lèi)似于國(guó)家立法中的“先行先試”。

（三）中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的監(jiān)督

“權(quán)力如果不受限必將產(chǎn)生腐敗，缺乏監(jiān)督的權(quán)力就像脫韁的野馬一樣可怕”[3]（P162）。為了避免黨中央工作機(jī)關(guān)濫用黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，《制定條例》堅(jiān)持“授權(quán)”與“限權(quán)”有機(jī)統(tǒng)一，在賦予黨中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的同時(shí)，建立了中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)監(jiān)督體制。一是前置審核機(jī)制。《制定條例》首創(chuàng)了前置審核機(jī)制，即中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)草案在提交會(huì)議審議批準(zhǔn)前，先交由黨中央工作機(jī)關(guān)所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行前置審核，對(duì)中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)草案的政治性、合法性、合規(guī)性、規(guī)范性等進(jìn)行全面把關(guān)，并根據(jù)審核情況分別作出處理決定，以避免不合格黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)?！扒爸脤徍耸裹h內(nèi)法規(guī)草案上會(huì)審議前多了一道關(guān)口，可以盡早發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)草案中存在的問(wèn)題，及時(shí)予以修改，堵塞制度漏洞，防止黨內(nèi)法規(guī)‘帶病上會(huì)”[1]（P77）。二是備案審查機(jī)制?！叭绻麤](méi)有備案審查，難以避免黨內(nèi)法規(guī)之間相互沖突、前后矛盾的情況，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律不一致的地方也就沒(méi)有解決途徑”[3]（P160）。中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)制要求，黨中央工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日內(nèi)報(bào)黨中央備案，由黨中央對(duì)其進(jìn)行政治性、合法合規(guī)性、合理性、規(guī)范性審查，并根據(jù)審查結(jié)果分別作出處理決定，以及時(shí)糾正中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問(wèn)題。

二、中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)之實(shí)踐檢視

盡管《制定條例》設(shè)立了較完美的中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)規(guī)范體系，但其能否達(dá)到預(yù)期成效，尚需實(shí)踐檢驗(yàn)。因?yàn)椤皻v史的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)地證明，理論上很完美的制度并不一定可以付諸實(shí)施，而行之有效的制度卻未必是事先設(shè)計(jì)好的”[4]（P23）。從實(shí)踐情況看，中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)規(guī)范設(shè)計(jì)還存在一些問(wèn)題。

（一）中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍不清

第一，黨中央工作機(jī)關(guān)具體范圍不明?！吨贫l例》只是明確規(guī)定了黨中央工作機(jī)關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)制定主體地位，并沒(méi)有對(duì)什么是黨中央工作機(jī)關(guān)及其范圍作出明確規(guī)定。雖然《工作機(jī)關(guān)條例》第2條對(duì)什么是黨中央工作機(jī)關(guān)進(jìn)行了明確，對(duì)黨中央工作機(jī)關(guān)的類(lèi)型進(jìn)行了詳細(xì)列舉，即“主要包括辦公廳（室）、職能部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)”，但并沒(méi)有列舉完全，范圍并不周延，“主要包括”的用語(yǔ)表明除上述四類(lèi)主體外，黨中央工作機(jī)關(guān)還應(yīng)包括其他類(lèi)型主體，亟須明確，這關(guān)系到中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍的界定，也關(guān)系到誰(shuí)有權(quán)制定中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。

此外，黨中央工作機(jī)關(guān)具體范圍難以準(zhǔn)確界定。實(shí)踐中人們對(duì)于工作機(jī)關(guān)的理解和適用具有模糊性，各種概念之間的邊界與相互關(guān)系并不清晰，甚至在一些黨的文件中，機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)、部門(mén)等相關(guān)概念時(shí)常處于混用的狀態(tài)[5]（P169）。

第二，黨中央工作機(jī)關(guān)中有權(quán)制定中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)主體范圍不清。根據(jù)《制定條例》相關(guān)規(guī)定，有權(quán)制定中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的主體就是黨中央工作機(jī)關(guān)，即從理論上說(shuō)，所有的黨中央工作機(jī)關(guān)都是中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。但從實(shí)踐來(lái)看，并不是所有的黨中央工作機(jī)關(guān)都能具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，并不是所有的黨中央工作機(jī)關(guān)都是黨內(nèi)法規(guī)制定主體。如對(duì)中央辦公廳能否行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)就爭(zhēng)議較大[6]。導(dǎo)致這一現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因是不同黨內(nèi)法規(guī)之間的不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致。這如同之前并不是所有的中央部門(mén)都具有中央部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，并不是所有的中央部門(mén)都是中央部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)制定主體[7]。此外，在黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的情況下，是否意味著該國(guó)家機(jī)關(guān)獲得了中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，是否意味著該國(guó)家機(jī)關(guān)成為中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體，等等。這就亟須我們運(yùn)用一定的標(biāo)準(zhǔn)，

對(duì)有權(quán)制定中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的主體范圍進(jìn)行準(zhǔn)確界定。

第三，中紀(jì)委是否為中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體存有爭(zhēng)議。目前學(xué)界與實(shí)務(wù)界對(duì)此存有爭(zhēng)議。

有的認(rèn)為中紀(jì)委屬于黨的中央組織，其應(yīng)為中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體。根據(jù)黨章第20條之規(guī)定，中紀(jì)委與中央委員會(huì)都由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，要向其報(bào)告工作，理應(yīng)都屬于黨的中央組織。而黨中央工作機(jī)關(guān)大都由中央委員會(huì)選舉產(chǎn)生，與中紀(jì)委由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生不可“同日而語(yǔ)”。因而，由中紀(jì)委產(chǎn)生程序及其性質(zhì)、職責(zé)所決定，不應(yīng)將中紀(jì)委定位為黨中央工作機(jī)關(guān)，而應(yīng)將其定位為黨的中央組織，其應(yīng)屬于中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體[8]。有的認(rèn)為中紀(jì)委屬于黨中央工作機(jī)關(guān)，其應(yīng)屬于中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。根據(jù)黨章第18條之規(guī)定，黨的紀(jì)律檢查工作與黨的宣傳、教育、組織、群眾、統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)等工作都是黨的建設(shè)重要內(nèi)容，中紀(jì)委與中央宣傳部、中央組織部、中央統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作部同屬于黨中央工作機(jī)關(guān)，其應(yīng)屬于中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體[9]。還有的認(rèn)為中紀(jì)委既不屬于黨的中央組織，也不屬于黨中央工作機(jī)關(guān)，而是自成體系的“黨的最高紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”，其應(yīng)屬于中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)制定主體。黨章沒(méi)有在第三章“黨的中央組織”中規(guī)定中紀(jì)委，而是在第八章“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”中對(duì)中紀(jì)委作了規(guī)定，證明其不屬于黨的中央組織。此外，“共產(chǎn)黨員網(wǎng)”將中紀(jì)委機(jī)關(guān)與中央宣傳部等一起列為黨中央工作機(jī)關(guān)，表明中紀(jì)委也不屬于黨中央工作機(jī)關(guān)。因而，中紀(jì)委應(yīng)該既不屬于黨的中央組織，也不屬于黨中央工作機(jī)關(guān)，而是自成體系的“黨的最高紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”，其應(yīng)屬于中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)制定主體[10]（P3）。

（二）中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限存在模糊之處

第一，黨中央工作機(jī)關(guān)在被授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)授權(quán)不清。經(jīng)黨中央授權(quán)，黨中央工作機(jī)關(guān)可以就中央黨內(nèi)法規(guī)一般保留事項(xiàng)先行制定黨內(nèi)法規(guī)，但授權(quán)不清，一些重要內(nèi)容未作規(guī)定，如授權(quán)的期限、授權(quán)結(jié)束后的反饋機(jī)制、禁止再授權(quán)等。這是考慮到黨中央工作機(jī)關(guān)經(jīng)授權(quán)先行制定黨內(nèi)法規(guī)的事項(xiàng)，本應(yīng)是黨的中央組織制定中央黨內(nèi)法規(guī)的事項(xiàng)，不宜長(zhǎng)期由黨中央工作機(jī)關(guān)經(jīng)授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)定，應(yīng)在條件成熟后及時(shí)由黨的中央組織上升為中央黨內(nèi)法規(guī)。否則，黨的中央工作機(jī)關(guān)可能會(huì)“侵犯”黨的中央組織黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，黨的中央組織也可能會(huì)在行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)方面“失職”。

第二，某些黨中央工作機(jī)關(guān)之間黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限劃分不明。根據(jù)《工作機(jī)關(guān)條例》第14條之規(guī)定，黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)是黨中央工作機(jī)關(guān)，其在履行特定管理職責(zé)時(shí)具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。那么，黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)自身是否屬于黨中央工作機(jī)關(guān)？如屬于黨中央工作機(jī)關(guān)，其與自身常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)在制定黨內(nèi)法規(guī)方面的權(quán)限如何劃分？這些問(wèn)題都亟待明確，因?yàn)橐恍h中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)事實(shí)上具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，也制定出臺(tái)了一些黨內(nèi)法規(guī)，只是其地位及其制定的黨內(nèi)法規(guī)位階尚未明確?！爸劣谟袡?quán)的中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制定的黨內(nèi)法規(guī)屬于何種位階，目前尚難定論”[6]。

第三，有的黨中央工作機(jī)關(guān)可能會(huì)存在“一身二任”現(xiàn)象，既是黨中央的職能部門(mén)，又是黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，如中共中央政策研究室既是黨中央職能部門(mén)，又是黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)即中央全面深化改革委員會(huì)辦公室，實(shí)際上成了“兩個(gè)”中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。

此時(shí)應(yīng)如何劃分這“兩個(gè)”中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，這些都亟待明確。

（三）中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)監(jiān)督效果不佳

第一，前置審核機(jī)制可能會(huì)“失靈”?！吨贫l例》首創(chuàng)前置審核機(jī)制的目的在于事先對(duì)擬提交會(huì)議審議批準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)草案進(jìn)行全面把關(guān)，其作用不言而喻，但這一制度設(shè)計(jì)忽略了黨內(nèi)法規(guī)草案的起草主體與前置審核主體可能是同一主體的情形，而與中央黨內(nèi)法規(guī)草案一般由中紀(jì)委及中央有關(guān)部門(mén)起草不同的是，中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)草案只能由黨中央工作機(jī)關(guān)自行組織起草，這樣中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)草案的起草主體與前置審核主體一般就是同一主體，即黨中央工作機(jī)關(guān)所屬的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)，存在“自己監(jiān)督自己”之嫌，很可能使前置審核機(jī)制“失靈”。

第二，備案審查機(jī)制不健全，缺乏黨員參與。“制定黨內(nèi)法規(guī)就是立規(guī)范、定規(guī)矩，對(duì)黨組織和黨員以及其他主體作出具有約束力的規(guī)定”[11]（P19），廣大黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)自身文本質(zhì)量及其實(shí)施成效有最直接的了解，所提意見(jiàn)或建議具有較強(qiáng)的參考價(jià)值，但目前中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)制中缺乏黨員參與機(jī)制，黨員既不能提起對(duì)某項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行備案審查的建議，也不能參與到黨內(nèi)法規(guī)備案審查過(guò)程中，發(fā)表自己的意見(jiàn)，這就不利于保障廣大黨員的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，影響黨內(nèi)法規(guī)備案審查效果。

三、中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)完善之建議

針對(duì)中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)實(shí)踐運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，我們應(yīng)通過(guò)修改或解釋《制定條例》《工作機(jī)關(guān)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等途徑，對(duì)中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)規(guī)范設(shè)計(jì)進(jìn)行完善，以保障中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)規(guī)范行使。

（一）準(zhǔn)確界定中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍

第一，黨中央工作機(jī)關(guān)應(yīng)然范圍之界定。黨中央工作機(jī)關(guān)主要包括黨中央的辦公廳、職能部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)。

由于《工作機(jī)關(guān)條例》已經(jīng)排除中紀(jì)委、黨中央直屬事業(yè)單位、設(shè)在黨中央工作機(jī)關(guān)或者由黨中央工作機(jī)關(guān)管理的機(jī)關(guān)成為黨中央工作機(jī)關(guān)的可能，只剩下黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)地位待定，爭(zhēng)議較大。就黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位而言，其在中央政治局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，理應(yīng)定位為黨中央工作機(jī)關(guān)，不宜定位為黨中央組織。就黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制定通過(guò)的黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布形式而言，其往往以中央辦公廳文件的形式發(fā)布，似乎又賦予其黨的中央組織的地位?？赡苷怯捎邳h中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)地位有爭(zhēng)議，無(wú)論是《制定條例》《工作機(jī)關(guān)條例》，還是其他黨內(nèi)法規(guī)，均未對(duì)其地位作出明確規(guī)定，也未明確賦予其黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。但從依法治國(guó)和依規(guī)治黨的要求出發(fā)，我們應(yīng)及時(shí)明確黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位，依規(guī)賦予其職權(quán)，使其在法定軌道內(nèi)運(yùn)行。

考慮到黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般是黨中央為加強(qiáng)跨領(lǐng)域、跨部門(mén)重要工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)而設(shè)立的，且其又在中央政治局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，將其定位為黨中央工作機(jī)關(guān)為宜，這樣也符合其設(shè)立初衷和目的。如果將黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)定位為黨的中央組織，就會(huì)使黨的中央組織數(shù)量過(guò)多，也不好處理其與其他黨的中央組織的關(guān)系，不利于黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。此外，考慮到黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革正在深入進(jìn)行，新的中央部門(mén)可能會(huì)不斷出現(xiàn)，《工作機(jī)關(guān)條例》第2條中的“主要包括”可能還是《工作機(jī)關(guān)條例》為未來(lái)新類(lèi)型的黨中央工作機(jī)關(guān)預(yù)留的制度空間。

黨中央工作機(jī)關(guān)現(xiàn)有的四類(lèi)主體即黨中央的辦公廳、職能部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)的具體范圍，我們可以通過(guò)明確列舉的方式予以規(guī)定。

一是黨中央的辦公廳，其作為黨中央的綜合部門(mén)，范圍單一，僅指中共中央辦公廳。二是黨中央的職能部門(mén)，其是負(fù)責(zé)黨中央某一方面工作的主管部門(mén)，范圍廣泛，具體包括中共中央組織部、中共中央宣傳部、中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作部、中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部、中共中央政法委員會(huì)、中共中央政策研究室、中共中央臺(tái)灣工作辦公室7個(gè)部門(mén)。三是黨中央的辦事機(jī)構(gòu)，其是協(xié)助黨中央辦理某一方面重要事務(wù)的機(jī)構(gòu)，一般是黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，范圍也較廣泛。

有的黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)不是設(shè)在黨中央部門(mén)，而是設(shè)在中央國(guó)家機(jī)關(guān)，如中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室設(shè)在司法部、中央審計(jì)委員會(huì)辦公室設(shè)在審計(jì)署、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組秘書(shū)組設(shè)在教育部。這是不是意味著這些中央國(guó)家機(jī)關(guān)也成為中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體，也獲得了中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)？筆者認(rèn)為，黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在中央國(guó)家機(jī)關(guān)的，并不意味著這些中央國(guó)家機(jī)關(guān)成為中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體，也不意味著這些中央國(guó)家機(jī)關(guān)具有了中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。因?yàn)殡m然黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在中央國(guó)家機(jī)關(guān)，但其與所在的中央國(guó)家機(jī)關(guān)畢竟是兩個(gè)不同機(jī)構(gòu)，且兩者職權(quán)職責(zé)不同，黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)對(duì)外是以自己名義履行職責(zé)的，因而，其所在的中央國(guó)家機(jī)關(guān)并不是中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體，也不具有中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。

“有必要制定黨內(nèi)法規(guī)的，也只能以‘辦的名義制定，而不能以‘部（‘署）的名義”[12]。四是黨中央的派出機(jī)關(guān)，其是黨中央為加強(qiáng)對(duì)特定領(lǐng)域、行業(yè)、系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)而派出的工作機(jī)關(guān)，目前僅指中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)。

第二，黨中央工作機(jī)關(guān)中有權(quán)制定中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)主體范圍之界定。由于并不是所有的黨中央工作機(jī)關(guān)都有權(quán)制定中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，因而，我們必須運(yùn)用一定的標(biāo)準(zhǔn)即黨內(nèi)法規(guī)制定主體的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)黨中央工作機(jī)關(guān)中有權(quán)制定中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)主體范圍進(jìn)行準(zhǔn)確界定。

對(duì)此，學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議較大。一是對(duì)外管理職能標(biāo)準(zhǔn)，即黨中央工作機(jī)關(guān)只有具有對(duì)外管理職能時(shí)，才具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)[5]（P169）。二是單一職能標(biāo)準(zhǔn)，即“以具有某一方面的職能單一性為甄別和界定標(biāo)準(zhǔn)”[2]，黨中央工作機(jī)關(guān)只有具有某一方面的單一職能時(shí)，才具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。三是領(lǐng)導(dǎo)或管理職能標(biāo)準(zhǔn)，即黨中央工作機(jī)關(guān)只有具有領(lǐng)導(dǎo)或管理職能時(shí)，該黨中央工作機(jī)關(guān)才能具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)[12]。領(lǐng)導(dǎo)或管理職能應(yīng)是判斷某一黨中央工作機(jī)關(guān)是否具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)或管理職能不同于服務(wù)、協(xié)調(diào)、保障、指導(dǎo)職能，只有當(dāng)某一黨中央工作機(jī)關(guān)具有領(lǐng)導(dǎo)或管理職能時(shí)，其才必須制定出臺(tái)具有普遍適用性、反復(fù)適用性的黨內(nèi)法規(guī)來(lái)約束其領(lǐng)導(dǎo)或管理對(duì)象，否則，無(wú)權(quán)或無(wú)須制定出臺(tái)具有“剛性”的黨內(nèi)法規(guī)來(lái)約束其服務(wù)、協(xié)調(diào)、保障、指導(dǎo)對(duì)象。至于該領(lǐng)導(dǎo)或管理職能是否必須對(duì)外，則無(wú)必要，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，雖然其在某種條件下也具有“溢外”效力[3]（P14）。

以領(lǐng)導(dǎo)或管理職能為標(biāo)準(zhǔn)，我們可以具體界定黨中央工作機(jī)關(guān)中有權(quán)制定中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的主體范圍。一是黨中央辦公廳。由于黨中央辦公廳是黨中央的綜合部門(mén)，其主要履行服務(wù)、協(xié)調(diào)和保障職能，而不具有領(lǐng)導(dǎo)和管理職能，因而不具有中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，不是中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。根據(jù)《制定條例》相關(guān)規(guī)定，黨中央辦公廳只是承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)制定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)工作，并不具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。從實(shí)踐來(lái)看，黨中央辦公廳也并未制定過(guò)黨內(nèi)法規(guī)。二是黨中央職能部門(mén)。由于黨中央職能部門(mén)行使相對(duì)獨(dú)立的管理職能，因而有權(quán)制定中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，是中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，且是最主要主體。三是黨中央辦事機(jī)構(gòu)。黨中央辦事機(jī)構(gòu)主要履行綜合性服務(wù)職能，可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定履行特定管理職責(zé)，

可以成為中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。四是黨中央派出機(jī)關(guān)。學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于黨中央派出機(jī)關(guān)能否以自己名義履行領(lǐng)導(dǎo)和管理職能，如果能以自己名義履行領(lǐng)導(dǎo)和管理職能，則其就是中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體，反之，不能具有中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，不能成為中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。就目前唯一的黨中央派出機(jī)關(guān)即中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)而言，由于其能夠以自己名義履行領(lǐng)導(dǎo)和管理職能，所以其有權(quán)制定中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)成為中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。

“黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，一方面，調(diào)整對(duì)象上往往既包括黨組織、黨員，也包括政府機(jī)關(guān)及其工作人員;另一方面，調(diào)整事項(xiàng)上往往既涉及黨內(nèi)事務(wù)，也涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域的事務(wù)”[1]（P49），因而，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際上兼具黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家立法雙重屬性，否則，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)便無(wú)權(quán)約束政府機(jī)關(guān)及其工作人員。從實(shí)踐來(lái)看，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)往往由黨中央工作機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)會(huì)議審議批準(zhǔn)，而不是由國(guó)家機(jī)關(guān)或黨政機(jī)關(guān)聯(lián)席會(huì)議審議批準(zhǔn)。所以，參與聯(lián)合制定中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)際上是以國(guó)家立法機(jī)關(guān)身份出現(xiàn)的，并沒(méi)有獲得中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，不能成為中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。

第三，中紀(jì)委不屬于中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體?？紤]到“制定黨內(nèi)法規(guī)必須有明確的權(quán)力依據(jù)，需要在有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中專(zhuān)門(mén)授權(quán)”[11]（P270-271），

對(duì)中紀(jì)委在黨內(nèi)法規(guī)制定中地位的界定應(yīng)從黨章和《制定條例》的相關(guān)規(guī)定出發(fā)，從中紀(jì)委在黨組織及在黨內(nèi)法規(guī)制定體制中的地位出發(fā)，否則，就會(huì)成為純粹理論上的“自說(shuō)自話(huà)”。具體言之，盡管中紀(jì)委與中央委員會(huì)同由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并對(duì)其報(bào)告工作，但黨章并未將中紀(jì)委規(guī)定在其第三章“黨的中央組織”中，即黨章并沒(méi)有賦予中紀(jì)委黨的中央組織地位，以黨章為依據(jù)，不能將中紀(jì)委定位為黨的中央組織及中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體。但是，考慮到中紀(jì)委畢竟由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，且由黨章第八章“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”專(zhuān)門(mén)作出規(guī)定，中紀(jì)委作為黨的最高紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，地位比較特殊，不同于一般的黨中央工作機(jī)關(guān)，其地位應(yīng)介于黨的中央組織與黨中央工作機(jī)關(guān)之間[2]。

此外，根據(jù)《制定條例》第3條，黨的中央組織、中紀(jì)委及黨中央工作機(jī)關(guān)和省級(jí)黨委是黨內(nèi)法規(guī)制定的主要主體，這就意味著中紀(jì)委既不是黨的中央組織，也不是黨中央工作機(jī)關(guān)，而是一種獨(dú)立的黨內(nèi)法規(guī)制定主體。那些以中紀(jì)委與黨中央工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)效力相同為理由，而將兩者制定的黨內(nèi)法規(guī)并稱(chēng)為部委或部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)的觀(guān)點(diǎn)有待商榷[6]，因?yàn)橹屑o(jì)委畢竟不是黨中央工作機(jī)關(guān)，且《制定條例》將中紀(jì)委排在黨的中央組織之后、黨中央工作機(jī)關(guān)之前，意味著中紀(jì)委在黨內(nèi)法規(guī)制定中的地位比較特殊，應(yīng)介于黨的中央組織和黨中央工作機(jī)關(guān)之間，其制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)是一種獨(dú)立類(lèi)型的黨內(nèi)法規(guī)即中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)[10]（P3）。盡管中紀(jì)委地位具有一定的特殊性，但根據(jù)《制定條例》相關(guān)規(guī)定，中紀(jì)委制定的黨內(nèi)法規(guī)與黨中央工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力等級(jí)相同，這是不可混淆的。

（二）厘清中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限

第一，完善黨中央工作機(jī)關(guān)在被授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)的授權(quán)規(guī)定。

一是明確黨中央工作機(jī)關(guān)在被授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)的授權(quán)期限。黨中央工作機(jī)關(guān)被授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的事項(xiàng)是中央黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該規(guī)定的事項(xiàng)，只是由于目前制定中央黨內(nèi)法規(guī)的條件不成熟，才暫時(shí)由黨中央工作機(jī)關(guān)代為先行制定黨內(nèi)法規(guī)。黨中央工作機(jī)關(guān)在被授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)必須有明確的授權(quán)期限，否則，黨中央工作機(jī)關(guān)就會(huì)事實(shí)上具有黨的中央組織具有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，達(dá)不到黨內(nèi)法規(guī)授權(quán)制定的目的?？紤]到國(guó)家授權(quán)立法的期限不得超過(guò)五年，黨中央工作機(jī)關(guān)在被授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)的授權(quán)期限應(yīng)不得超過(guò)三年，這是因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)兼具法律與政策的雙重屬性，不具有與國(guó)家立法同樣的穩(wěn)定性，且應(yīng)保持一定的靈活性，所以，不宜規(guī)定太長(zhǎng)的授權(quán)期限，但授權(quán)決定另有規(guī)定的除外。二是建立黨內(nèi)法規(guī)授權(quán)制定結(jié)束后的反饋機(jī)制。

被授權(quán)的黨中央工作機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿(mǎn)的六個(gè)月以前，向授權(quán)的黨中央報(bào)告該黨內(nèi)法規(guī)授權(quán)決定的具體實(shí)施情況，并提出是否需要制定有關(guān)中央黨內(nèi)法規(guī)的意見(jiàn);需要黨中央繼續(xù)授權(quán)的，黨中央工作機(jī)關(guān)可以提出相關(guān)意見(jiàn)，由黨中央決定。三是明確禁止被授權(quán)的黨中央工作機(jī)關(guān)“再授權(quán)”。為了避免被授權(quán)的黨中央工作機(jī)關(guān)授權(quán)或變相授權(quán)其他機(jī)關(guān)行使其被授予的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，明確規(guī)定被授權(quán)的黨中央工作機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)決定行使被授予的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，不得將其被授予的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)授權(quán)或變相授權(quán)給其他機(jī)關(guān)。這里需要說(shuō)明的是，作出這樣的規(guī)定并非“杞人憂(yōu)天”，因?yàn)閷?shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)有些省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體將其具有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)授權(quán)給其他機(jī)關(guān)的情況。

第二，科學(xué)劃分黨中央工作機(jī)關(guān)之間的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。一是科學(xué)劃分黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)之間的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是黨組織的“特殊板塊”，將黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)定位為黨中央工作機(jī)關(guān)較為適宜。

按照領(lǐng)導(dǎo)或管理職能標(biāo)準(zhǔn)，只有黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)才應(yīng)具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，其他黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不應(yīng)具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，但前述黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)均是黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，均應(yīng)具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。這就涉及如何劃分黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)之間的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限問(wèn)題。我們可以借鑒《立法法》關(guān)于人大與其常委會(huì)之間立法權(quán)限的劃分規(guī)定，考慮將涉及貫徹黨中央重大決策、涉及黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)重大決策和重大問(wèn)題的中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)劃分給黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將其他涉及黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)日常事項(xiàng)的中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)劃分給黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。二是科學(xué)劃分黨中央工作機(jī)關(guān)“一身二任”時(shí)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。

不同黨中央工作機(jī)關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)都是一致的，都是就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)，因而，不同黨中央工作機(jī)關(guān)之間黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限劃分的依據(jù)就是其各自的職權(quán)范圍。當(dāng)有的黨中央工作機(jī)關(guān)存在“一身二任”現(xiàn)象時(shí)，如果其以黨中央職能部門(mén)身份履行職責(zé)，只能就黨中央職能部門(mén)職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)，如果其以黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)身份履行職責(zé)，只能就黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍內(nèi)的有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)。以此為依據(jù)，這“兩個(gè)”中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限劃分問(wèn)題就解決了。

（三）健全中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)監(jiān)督機(jī)制

第一，改進(jìn)前置審核機(jī)制。為了避免因中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體“自己監(jiān)督自己”而導(dǎo)致前置審核機(jī)制“失靈”，應(yīng)改進(jìn)前置審核機(jī)制，在前置審核機(jī)制中加入外部監(jiān)督，即當(dāng)中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)草案由黨中央工作機(jī)關(guān)所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)起草時(shí)，就不能再由其進(jìn)行前置審核，而應(yīng)交由其他主體進(jìn)行前置審核，甚至可以交由上級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體所屬的法規(guī)工作機(jī)關(guān)進(jìn)行前置審核，以充分發(fā)揮前置審核機(jī)制的事先把關(guān)作用，保證監(jiān)督實(shí)效。

第二，完善備案審查機(jī)制。針對(duì)當(dāng)前中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)制中缺乏黨員參與問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)黨員參與備案審查的程序機(jī)制建設(shè)，通過(guò)制定相關(guān)程序規(guī)則，對(duì)黨員參與備案審查的具體程序作出詳細(xì)規(guī)定，使廣大黨員圍繞報(bào)備黨內(nèi)法規(guī)的政治性、合理性、合法合規(guī)性、規(guī)范性等提出自己的意見(jiàn)、建議，論證該黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后可能造成的影響。通過(guò)多方面征求和吸收廣大黨員的意見(jiàn)，可以將報(bào)備主體、審查主體及廣大黨員有機(jī)銜接起來(lái)，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作的實(shí)效，增強(qiáng)備案審查結(jié)果的針對(duì)性和可操作性。此外，要對(duì)黨員參與備案審查的程序性權(quán)利和義務(wù)作出明確規(guī)定，如賦予黨員提起對(duì)某項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行備案審查建議的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)主動(dòng)審查與被動(dòng)審查的有機(jī)銜接。

四、結(jié) 語(yǔ)

黨內(nèi)法規(guī)作為依規(guī)治黨與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的連接點(diǎn)，是中國(guó)法治的最鮮明特色所在，在中國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程中具有無(wú)可替代的重要作用。我們必須進(jìn)一步健全黨內(nèi)法規(guī)制定體制，厘清黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍及其權(quán)限劃分，為形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系奠定前提和基礎(chǔ)。一是適時(shí)修改黨章，明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)制定主體及其權(quán)限，為不同黨內(nèi)法規(guī)制定主體及其權(quán)限劃分提供明確的黨章依據(jù)，如果僅以《制定條例》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)制定主體及其權(quán)限，可能產(chǎn)生與其他黨內(nèi)法規(guī)不銜接、不協(xié)調(diào)，甚至相互沖突的問(wèn)題，降低黨內(nèi)法規(guī)制定主體及其權(quán)限的權(quán)威性。二是通過(guò)修改或解釋《制定條例》的途徑，對(duì)其他黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍及其權(quán)限劃分進(jìn)行準(zhǔn)確界定。其中，就中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體而言，主要是界定黨的全國(guó)代表會(huì)議、中央書(shū)記處是不是中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體;就中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)制定主體而言，主要是界定中紀(jì)委機(jī)關(guān)是不是中紀(jì)委黨內(nèi)法規(guī)制定主體，以及中紀(jì)委是否有權(quán)制定條例名稱(chēng)類(lèi)黨內(nèi)法規(guī);就省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體而言，主要是界定省級(jí)黨的代表大會(huì)是不是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體，以及省級(jí)黨的委員會(huì)與省級(jí)黨委常委會(huì)之間的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限劃分。

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責(zé)任編輯：陳文杰

Research on the Inner-Party Law Making Power of Working Organs of the CPC Central Committee

Yi Shiguo， Zheng Jieyi

Abstract：

The inner-party law making power of the central working organ occupies an important position of “connecting the preceding and the following” in the whole inner-party law making system. There are some problems in the inner-party regulation making power of central working organs， such as unclear subject scope， vague authority and poor supervision effect. Therefore， we should accurately define the subject scope of inner-party regulation making power of central working organ， clarify the permissions of inner-party regulation making power of the central working organ， improve the supervision mechanism of the inner-party regulation making power of the central working organ， and constantly improve the normative system of the inner-party regulation making power of the central working organ to ensure its standardized exercise.

Key words：

working organ of the CPC Central Committee， inner-party regulations， formulation subject， formulation power