郭 蕊,王玉平

(河北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,河北 石家莊 050024)

請(qǐng)示報(bào)告制度,是黨的重要政治規(guī)矩與組織紀(jì)律。中國(guó)共產(chǎn)黨自建黨伊始就非常強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)重要情況的請(qǐng)示與報(bào)告。1928年11月毛澤東同志寫的《井岡山的斗爭(zhēng)》就是給黨中央的報(bào)告,全面報(bào)告了當(dāng)時(shí)根據(jù)地的實(shí)際情況,成為執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告的典范。1948年9月黨中央政治局通過《中共中央關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會(huì)及前委會(huì)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的決議》,正式確立了包括綜合報(bào)告和其他各項(xiàng)工作報(bào)告在內(nèi)的一整套完備的請(qǐng)示報(bào)告制度。有效加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè),成為黨內(nèi)軍內(nèi)令行禁止、集中統(tǒng)一的制度保障,為奪取戰(zhàn)略大決戰(zhàn)的勝利提供了制度保證,為建立新中國(guó)奠定了制度基礎(chǔ),其影響深遠(yuǎn)。

迄今,學(xué)術(shù)界有關(guān)請(qǐng)示報(bào)告制度的研究頗多,主要聚焦于請(qǐng)示報(bào)告制度建立的宏觀背景和過程,或者從理論層面闡釋其概念、特征、功能和意義,且其研究?jī)?nèi)容幾乎大都集中在西柏坡時(shí)期和當(dāng)代中國(guó),而對(duì)于新中國(guó)成立初期請(qǐng)示報(bào)告制度的建設(shè)研究較少,對(duì)其具體構(gòu)建過程語(yǔ)焉不詳,許多問題有待厘清①郭蕊《重要的工作方法:西柏坡時(shí)期的請(qǐng)示報(bào)告制度及當(dāng)代啟示》,《中共石家莊市委黨校學(xué)報(bào)》,2018第9期;陳松友,盧亮亮《請(qǐng)示報(bào)告制度:黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的例證》,《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》,2019第3期;唐詩(shī)宇《新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的邏輯、障礙及路徑》,《大連干部學(xué)刊》,2019第4期。。本文主要依據(jù)文獻(xiàn)和報(bào)刊等史料,借助制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法,著重從史實(shí)層面梳理新中國(guó)成立初期我國(guó)建立請(qǐng)示報(bào)告制度的背景、過程及其效果,并反思對(duì)新時(shí)代制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)啟示。

一、無(wú)視請(qǐng)示報(bào)告制度的現(xiàn)實(shí)困局:違反集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)象迭出

新中國(guó)成立之初,百?gòu)U待興,百事待舉,為了平穩(wěn)順利地推進(jìn)新中國(guó)建設(shè),各方面的建設(shè)都必須要在中國(guó)共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,統(tǒng)一全黨意志、統(tǒng)一全國(guó)政令而逐步進(jìn)行,并且要做到令行禁止,這就需要有健全的制度作保障。然而,新中國(guó)成立初期,囿于從西柏坡時(shí)期傳承下來(lái)的請(qǐng)示報(bào)告制度本身不夠健全,且沒有隨著由戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)入和平、由革命轉(zhuǎn)入建設(shè)這一客觀形勢(shì)的變化進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整和完善,尤其是許多干部未充分重視請(qǐng)示報(bào)告等原因,致使不少單位、部門在執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度的過程中存在諸多違反集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的問題,直接影響到工作的推進(jìn)和事業(yè)的發(fā)展。

(一)政令不夠暢通

新中國(guó)成立初期,在推行請(qǐng)示報(bào)告制度的過程中,由于有制度服務(wù)需求的對(duì)象由單一擴(kuò)展為多元,逐漸向各領(lǐng)域推行的黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度不能完全滿足各領(lǐng)域的需求,出現(xiàn)了失衡狀態(tài),導(dǎo)致許多地方存在著政令不暢等問題。其突出表現(xiàn)為對(duì)請(qǐng)示報(bào)告的內(nèi)容規(guī)定不清,未指定專門機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)主辦,以至于發(fā)生事故后才忙于補(bǔ)救。這種“馬后炮”式的請(qǐng)示報(bào)告,往往使上級(jí)部門錯(cuò)失了提出措施來(lái)預(yù)防事故發(fā)生的良機(jī)。例如,天津市地方國(guó)營(yíng)罐頭食品工廠“在改制產(chǎn)品,大批購(gòu)買原料時(shí),廠務(wù)會(huì)議竟不向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)請(qǐng)示,直到葡萄已開始腐爛,才向上級(jí)報(bào)告”[1],造成購(gòu)買的四萬(wàn)多斤葡萄腐爛變質(zhì),共損失一千五百余萬(wàn)元。同期,也由于請(qǐng)示報(bào)告流程不嚴(yán)謹(jǐn),發(fā)生了一些執(zhí)筆人不經(jīng)請(qǐng)示而擅自添加文字的無(wú)組織無(wú)紀(jì)律現(xiàn)象,有時(shí)候造成請(qǐng)示報(bào)告的歧義甚至改變了原意。無(wú)疑,這種輕率的請(qǐng)示報(bào)告,必然會(huì)阻礙下情上達(dá),使黨對(duì)下級(jí)情況的了解大打折扣,無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確地制定政策或發(fā)布命令來(lái)指導(dǎo)下級(jí)工作。當(dāng)時(shí)有人評(píng)價(jià)說(shuō),在請(qǐng)示、報(bào)告制度方面,主要缺點(diǎn)不是沒有請(qǐng)示報(bào)告,而是沒有很好的執(zhí)行[2]。一些領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)批復(fù)請(qǐng)示報(bào)告的流程不明、秩序渙散,工作銜接不到位,處理請(qǐng)示報(bào)告態(tài)度散漫,如天津市勞動(dòng)局“就有關(guān)安全生產(chǎn)問題,寫了兩個(gè)規(guī)定,向市人民委員會(huì)請(qǐng)示,但歷時(shí)九個(gè)月”[3]還沒有批下來(lái)。這就造成了在黨政合一的政治形勢(shì)下不甚健全的請(qǐng)示報(bào)告制度阻滯了政令暢通,上令下行,上情下達(dá),結(jié)果使得黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則貫徹執(zhí)行不到位。

(二)官僚主義現(xiàn)象突現(xiàn)

新中國(guó)成立初期在一些黨員干部中官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重,常常無(wú)視黨的請(qǐng)示報(bào)告制度。由于當(dāng)時(shí)體制不健全,機(jī)構(gòu)臃腫,制度單薄,部分黨員在執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度的過程中,挖空心思鉆制度漏洞的空子,通過各種途徑和方式實(shí)現(xiàn)其保全自身利益最大化的目的,他們除了物質(zhì)利益的獲得,更多的還在于謀求精神層面的“獲得感”,不過,這種價(jià)值取向的目標(biāo)和要求往往是不合理的。例如遼寧省糧食廳處理“新民縣關(guān)于就地儲(chǔ)存糧食的請(qǐng)示報(bào)告,上批下轉(zhuǎn)經(jīng)過七個(gè)部門二十三個(gè)環(huán)節(jié)積壓了二十一天,最后因失掉時(shí)效,廳長(zhǎng)只好決定不發(fā)”[4]。顯然,這些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏正確的績(jī)效觀,只注重工作的數(shù)量和表面成績(jī),抓不住工作中的重要環(huán)節(jié)和本質(zhì)問題,不注重工作的質(zhì)量和實(shí)際效果,“陷入文牘主義和事務(wù)主義的泥坑”。這種官僚主義在降低政府效能的同時(shí)也削弱了政府的有效領(lǐng)導(dǎo)力。官僚主義也表現(xiàn)在一些干部有嚴(yán)重的驕傲自滿情緒?！八麄兂３？浯髠€(gè)人的作用,喜歡個(gè)人決定問題,因而只要他的意見自以為是對(duì)的,就可以不遵守黨的請(qǐng)示報(bào)告制度,在遇到重大的政策性問題時(shí)”[5]既不交黨委會(huì)或常委會(huì)集體討論,也不進(jìn)行或不及時(shí)進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告,常?！跋葦睾笞唷鄙踔痢皵囟蛔唷薄o(wú)疑,這些突現(xiàn)的官僚主義現(xiàn)象都嚴(yán)重違反了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則。

(三)主觀主義和分散主義現(xiàn)象嚴(yán)重

革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,囿于各解放區(qū)長(zhǎng)期被國(guó)民黨或者日偽分割開來(lái),“允許各地方黨的和軍事的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)保持著很大的自治權(quán)”,獨(dú)立自主地解決本地區(qū)的問題,但“也產(chǎn)生了某些無(wú)紀(jì)律狀態(tài)和無(wú)政府狀態(tài)”,容易導(dǎo)致主觀主義和分散主義的錯(cuò)誤[6]557。新中國(guó)成立初期,在推行請(qǐng)示報(bào)告制度的過程中,這種現(xiàn)象表現(xiàn)得越發(fā)嚴(yán)重。除了由于革命時(shí)期的歷史遺留原因外,放在制度結(jié)構(gòu)的框架中,則是因?yàn)槲靼仄聲r(shí)期制定的請(qǐng)示報(bào)告制度不能充分地切合當(dāng)前實(shí)際,所以限制了制度的執(zhí)行力、減弱了制度的約束力,促生了人們的機(jī)會(huì)主義傾向,產(chǎn)生了非合作性行為。“主觀主義是造成我們工作中的一切缺點(diǎn)和錯(cuò)誤的主要根源”[7]79,表現(xiàn)為部分領(lǐng)導(dǎo)干部不及時(shí)向上級(jí)黨委請(qǐng)示匯報(bào)工作,忽略下級(jí)的請(qǐng)示報(bào)告,不注意調(diào)査情況,處理問題制定政策不從客觀實(shí)際出發(fā)僅僅憑感想和印象,導(dǎo)致他們所想的和做的,經(jīng)常和實(shí)際情況相背離。誠(chéng)然,他們?cè)谥贫鹊膱?zhí)行過程中尋求對(duì)自己最“便利”的方式,降低制度對(duì)其自身的約束力,但“破壞”一種正確的制度必然受到懲罰。如福安地委曾指出有些地委、縣委領(lǐng)導(dǎo)不重視請(qǐng)示報(bào)告制度,“存在著主觀主義錯(cuò)誤”,造成他們忙的工作“不一定都是群眾迫切需要的事情,而群眾迫切要辦的事,有的領(lǐng)導(dǎo)上并未抓緊解決,形成‘領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)與生產(chǎn)脫節(jié)’的現(xiàn)象”[8]。這不僅影響了正常工作的進(jìn)行,也妨害了政令統(tǒng)一的實(shí)施,更減弱了集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的效果。在這個(gè)時(shí)期,有的干部習(xí)慣了自行其是自成系統(tǒng),不接受上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,“不尊重中央和上級(jí)的決定”[9]142,常常事前不請(qǐng)示或事后不報(bào)告就擅自決定一些重大問題,這是分散主義的表現(xiàn)。很明顯,他們?cè)趫?zhí)行制度過程中,由于機(jī)會(huì)主義傾向作祟,在政治上自由行動(dòng),體現(xiàn)出越來(lái)越多的非合作性行為,導(dǎo)致這些“壞”行為極大地降低了制度的效力,違背黨的政策和紀(jì)律,危害黨的統(tǒng)一。無(wú)疑,不完善的請(qǐng)示報(bào)告制度所促生的這兩大主義必然妨礙集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則的施行,嚴(yán)重影響新中國(guó)的建設(shè)事業(yè)。

(四)經(jīng)濟(jì)建設(shè)難以順利進(jìn)行

新中國(guó)成立初期,國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面恢復(fù)是建設(shè)新中國(guó)的重頭戲。許多地方領(lǐng)導(dǎo)本想加快經(jīng)濟(jì)建設(shè),為國(guó)家增加財(cái)富,但是事實(shí)上他們既缺乏深入的調(diào)查研究,又不認(rèn)真履行請(qǐng)示報(bào)告制度,往往適得其反,影響對(duì)物資的正確、及時(shí)的處理,造成了國(guó)家資源的浪費(fèi),延緩了新中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的速度。沒有正確的制度做保障自然難以保證經(jīng)濟(jì)的高效運(yùn)行。如1952年?yáng)|北人民政府財(cái)政部物資局在撥付物資時(shí),沒有向上級(jí)請(qǐng)示報(bào)告,就將成本高于市價(jià)的物資,機(jī)械地按照市價(jià)八折作價(jià),損失了八億八千一百余萬(wàn)元。同期,政府部門也存在批復(fù)請(qǐng)示報(bào)告拖延的現(xiàn)象,如遼寧省牛莊糧庫(kù)發(fā)現(xiàn)小麥生了蟲子,向糧食廳請(qǐng)示解決辦法,“連續(xù)寫了三次報(bào)告,打了兩次長(zhǎng)途電話,并兩次派人直接來(lái)催,但一直拖了四個(gè)月”,到最后蟲子吃掉價(jià)值五千九百多元的糧食,“請(qǐng)示挽救這些糧食的公文還在廳里轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去,還在被研究考慮中”[4]。牛莊糧庫(kù)事件絕不是一個(gè)偶然事件,該問題背后折射的是政府部門無(wú)組織無(wú)紀(jì)律,違背黨和國(guó)家的請(qǐng)示報(bào)告制度,脫離黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí),不健全不完善的制度也必然難以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù),更無(wú)法取得良好的經(jīng)濟(jì)效益,最終必將造成國(guó)家經(jīng)濟(jì)資源的巨大浪費(fèi)。這類事件各地多有發(fā)生,不僅僅是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,還出現(xiàn)在其他各領(lǐng)域中,嚴(yán)重阻礙了黨和國(guó)家各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展。可見,新中國(guó)成立初期因與黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)相背離,所造成的國(guó)家資源的極大浪費(fèi)是多么觸目驚心。要在一片廢墟之上建設(shè)新中國(guó),必須統(tǒng)一步調(diào)、令行禁止,這就需要立好規(guī)矩,建章立制,完善好請(qǐng)示報(bào)告制度當(dāng)為其中重要一環(huán)。當(dāng)然,“制度猶如堡壘,需要很好地設(shè)計(jì)他們,并適時(shí)地對(duì)他們進(jìn)行養(yǎng)護(hù)”[10]9。

二、加強(qiáng)請(qǐng)示報(bào)告制度的建設(shè)路徑:多層面、多領(lǐng)域協(xié)同發(fā)力

針對(duì)當(dāng)時(shí)政令不暢、指揮乏力、一盤散沙的狀況,中國(guó)共產(chǎn)黨抓住請(qǐng)示報(bào)告制度這一重要規(guī)章,查源頭、補(bǔ)短板、修復(fù)薄弱環(huán)節(jié),并汲取西柏坡時(shí)期請(qǐng)示報(bào)告制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),根據(jù)新中國(guó)建設(shè)的實(shí)踐需求,與時(shí)俱進(jìn)地在黨政軍和群眾團(tuán)體中全方位建設(shè)與完善請(qǐng)示報(bào)告制度。同時(shí)還注重通過提高各級(jí)干部的思想覺悟和政治素養(yǎng),主動(dòng)自覺地落實(shí)好、執(zhí)行好這一制度。

(一)細(xì)化制度規(guī)范,完善制度建設(shè)

中國(guó)共產(chǎn)黨在西柏坡時(shí)期請(qǐng)示報(bào)告制度建設(shè)的基礎(chǔ)上,注重“從國(guó)家制度和黨的制度上做出適當(dāng)?shù)囊?guī)定”[11]215,繼續(xù)細(xì)化制度規(guī)范,完善具體規(guī)定。努力在制度完善和創(chuàng)新的過程中,通過明晰規(guī)則來(lái)防止制度弱化、制度疲軟的現(xiàn)象,從而在治理實(shí)踐中達(dá)到提高制度效力的目的。1951年黨中央頒布《中共中央關(guān)于糾正電報(bào)、報(bào)告、指示、決定等文字缺點(diǎn)的指示》規(guī)定請(qǐng)示報(bào)告細(xì)則,將制度規(guī)范化。明確要求請(qǐng)示作為請(qǐng)求性公文,不僅要寫明具體要求和意見等情況,還要寫明希望所呈請(qǐng)的機(jī)關(guān)或負(fù)責(zé)人批復(fù)的具體問題及時(shí)間。報(bào)告作為陳述性公文一般不需批示,即使在綜合報(bào)告里涉及需要請(qǐng)示的問題,也必須嚴(yán)格區(qū)分請(qǐng)示和報(bào)告的性質(zhì),將問題另外寫成請(qǐng)示上報(bào)。這樣規(guī)定除了可以避免請(qǐng)示的問題摻雜在陳述性公文里,無(wú)法引起領(lǐng)導(dǎo)重視從而耽誤正常工作的情況,還能夠讓上級(jí)依據(jù)公文性質(zhì),及時(shí)準(zhǔn)確地指導(dǎo)工作。同時(shí),規(guī)定請(qǐng)示報(bào)告一定要“簡(jiǎn)明扼要、條理清楚、便于閱讀”[12]91,這不僅可以避免領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為電文難看,甚至不看的現(xiàn)象,還便于領(lǐng)導(dǎo)同志迅速了解情況,妥善制定政策。另外,鄧小平指出,“黨的下級(jí)組織必須定期向上級(jí)組織報(bào)告工作。下級(jí)組織的工作中應(yīng)當(dāng)由上級(jí)組織決定的問題,必須及時(shí)向上級(jí)請(qǐng)求指示。”[9]144再次強(qiáng)調(diào)必須正確履行請(qǐng)示報(bào)告制度,進(jìn)一步糾正黨內(nèi)主觀主義、分散主義等錯(cuò)誤;只有按照明確具體的規(guī)定,有系統(tǒng)地反映情況,才能便于上級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)工作。中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)也要求上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)收到下級(jí)的工作報(bào)告或請(qǐng)示后,應(yīng)仔細(xì)研究,發(fā)現(xiàn)問題,提出解決辦法,及時(shí)指導(dǎo)下級(jí)工作,以此避免或減少下級(jí)的錯(cuò)誤?？梢?明晰規(guī)則的實(shí)質(zhì)就是提高制度效力,加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

(二)將制度規(guī)范系統(tǒng)化,自上而下地全方位建設(shè)請(qǐng)示報(bào)告制度

針對(duì)黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度不能完全滿足各領(lǐng)域需求的問題,黨中央通過規(guī)章形式強(qiáng)制性推動(dòng)請(qǐng)示報(bào)告制度的調(diào)整與完善,并且,“為了使政府工作避免脫離黨中央領(lǐng)導(dǎo)的危險(xiǎn)”[13]290,在政府系統(tǒng)建立請(qǐng)示報(bào)告制度成為重要的一環(huán)。1953年黨中央頒布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定(草案)》要求政府各部門對(duì)于中央的決議和指示的執(zhí)行情況及工作中的一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃和重大事項(xiàng),均需定期地和及時(shí)地向中央報(bào)告或請(qǐng)示。若“應(yīng)向中央請(qǐng)示報(bào)告的事項(xiàng)而竟未向中央提出,則最后經(jīng)手的政府負(fù)責(zé)同志應(yīng)負(fù)主要的責(zé)任”[13]293。同時(shí),特別要求中央政府中負(fù)責(zé)政法、財(cái)經(jīng)、文教等五個(gè)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)人,要在各自的分工范圍內(nèi),明確規(guī)定出需向中央、政府系統(tǒng)請(qǐng)示報(bào)告的具體事項(xiàng),以及劃分出需要責(zé)成各部門和自行處理的具體問題。通過明確規(guī)定政府系統(tǒng)請(qǐng)示報(bào)告制度,破除了制度供需不均衡狀態(tài),并以集權(quán)與放權(quán)相結(jié)合的方式來(lái)增強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)性。同時(shí),政府尤其重視在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推行請(qǐng)示報(bào)告制度。如陜北半老區(qū)黃龍分區(qū)明確規(guī)定各縣“認(rèn)真執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度,規(guī)定鄉(xiāng)三天向區(qū)報(bào)告一次,區(qū)五天向縣報(bào)告一次,縣七天向分區(qū)報(bào)告一次,以便保證正確執(zhí)行土地改革政策,統(tǒng)一工作步調(diào),并交流經(jīng)驗(yàn),反映問題”[14]。通過各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度,可最大限度地避免某些干部因存在主觀主義、分散主義而不認(rèn)真履行請(qǐng)示報(bào)告制度,造成國(guó)家巨大經(jīng)濟(jì)損失的情形。具體到國(guó)營(yíng)商業(yè)中,中央商業(yè)部要求“各地國(guó)營(yíng)商業(yè)還必須依靠各地黨委領(lǐng)導(dǎo),經(jīng)常向當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)請(qǐng)示報(bào)告工作情況,以便黨委進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)營(yíng)商業(yè)的領(lǐng)導(dǎo),正確貫徹黨的商業(yè)政策”[15]。隨著請(qǐng)示報(bào)告制度制定的具體化、科學(xué)化、適度化,逐漸呈現(xiàn)出制度的高效性,這就勢(shì)必會(huì)取代之前低效率的制度而最終助力經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

軍隊(duì)和群眾團(tuán)體等也建立了請(qǐng)示報(bào)告制度。黨中央要求部隊(duì)嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度,從而徹底糾正軍隊(duì)中“一切無(wú)紀(jì)律無(wú)政府傾向和帶政策性或較為重大問題不請(qǐng)示不報(bào)告的惡劣作風(fēng)”[16],如各軍區(qū)厘定“帶全軍性的制度條例”,要向中央軍委請(qǐng)示報(bào)告,“必須經(jīng)過中央軍委統(tǒng)一頒發(fā)”[17]。同時(shí),一些非重大問題也要請(qǐng)示報(bào)告,如后勤部“對(duì)于人員馬匹,要精確統(tǒng)計(jì),按月向上級(jí)報(bào)告”[18]。從而有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和軍隊(duì)建設(shè),也是在當(dāng)時(shí)制度不均衡的情況下,對(duì)西柏坡時(shí)期請(qǐng)示報(bào)告制度的繼承和創(chuàng)新。畢竟只有創(chuàng)新制度才能尋求新的制度均衡態(tài)勢(shì),得到一個(gè)高效適用的制度。同期,建立請(qǐng)示報(bào)告制度由黨政軍延伸到群眾團(tuán)體。如中央婦委要求各級(jí)婦委“確立請(qǐng)示報(bào)告制度,每年至少應(yīng)向黨委作四五次綜合報(bào)告,報(bào)告務(wù)必及時(shí),內(nèi)容力求簡(jiǎn)而精”[19]413。隨著請(qǐng)示報(bào)告制度在群眾團(tuán)體的建立,進(jìn)一步加強(qiáng)了黨對(duì)各領(lǐng)域的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí),黨作為當(dāng)時(shí)制度運(yùn)行的最大“供給者”,也促進(jìn)了制度規(guī)模效益的實(shí)現(xiàn),隨著全國(guó)各領(lǐng)域請(qǐng)示報(bào)告制度的建立和完善,為新中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的順利推進(jìn)、為經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序發(fā)展提供了制度保障。

(三)加強(qiáng)各級(jí)干部的紀(jì)律意識(shí),提高制度執(zhí)行力

制度固然重要,但執(zhí)行制度的還在人,制定制度的也是人,在我國(guó)的制度建設(shè)與執(zhí)行上,不僅“要有偉大的黨”還“要有許多最好的干部”[20]277。因此,中國(guó)共產(chǎn)黨從意識(shí)形態(tài)著手,加強(qiáng)干部思想教育工作,努力提高干部的思想覺悟,增強(qiáng)紀(jì)律意識(shí),以這種非正式制度的形式來(lái)協(xié)助請(qǐng)示報(bào)告制度的健全與執(zhí)行。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要提高覺悟“經(jīng)常注意在思想上防止驕傲自滿情緒,在組織上克服無(wú)政府無(wú)紀(jì)律狀態(tài)”[21]322,在工作中反對(duì)官僚主義,認(rèn)真執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度,一切超越規(guī)定以外的重要政策問題,皆不許先斬后奏。以意識(shí)形態(tài)這樣具有極強(qiáng)滲透力的非正式制度與請(qǐng)示報(bào)告制度相結(jié)合,才可以系統(tǒng)地提高干部、培養(yǎng)干部的紀(jì)律意識(shí),提升請(qǐng)示報(bào)告制度的執(zhí)行力。在推行請(qǐng)示報(bào)告制度的過程中,中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)該著重提高干部理論水平和思想覺悟,使領(lǐng)導(dǎo)干部自覺按照“寧肯少些,但要好些”的紀(jì)律原則,來(lái)調(diào)整機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員配備,減少請(qǐng)示報(bào)告制度的請(qǐng)示批復(fù)環(huán)節(jié),來(lái)“克服事務(wù)主義與文牘主義”。同時(shí),由于意識(shí)形態(tài)有助于制度執(zhí)行者自覺地執(zhí)行制度,因此,對(duì)于黨和政府來(lái)說(shuō),要培訓(xùn)干部提高覺悟,防止出現(xiàn)工作中的驕傲自滿情緒,使其自覺堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)的方法,廣泛地運(yùn)用集體經(jīng)驗(yàn)、集體智慧,經(jīng)過集體討論來(lái)決定政策方針問題,以克服某些干部常常“先斬后奏”甚至“斬而不奏”的領(lǐng)導(dǎo)習(xí)氣。“請(qǐng)示報(bào)告制度就是這種集體領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)。按照我們黨的民主集中制的原則,下級(jí)黨委必須向上級(jí)黨委經(jīng)常地進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告,在重大政策方針問題上更應(yīng)事前請(qǐng)示,事后報(bào)告?！盵5]可以說(shuō),執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度是克服領(lǐng)導(dǎo)干部驕傲自滿的利器。只有提高了黨員干部的思想覺悟,增強(qiáng)紀(jì)律意識(shí),才能更好地推進(jìn)請(qǐng)示報(bào)告制度的執(zhí)行,維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

三、實(shí)施效果:為鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)新中國(guó)建設(shè)提供了制度保障

經(jīng)過數(shù)年努力,中國(guó)共產(chǎn)黨在各領(lǐng)域全方位推進(jìn)請(qǐng)示報(bào)告制度建設(shè),大力培養(yǎng)建立和執(zhí)行制度的領(lǐng)導(dǎo)干部,至此,請(qǐng)示報(bào)告制度不僅在全國(guó)范圍內(nèi)得以建立和健全,而且從制度上保障了黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的集中統(tǒng)一,為順利提高新中國(guó)治理水平提供了制度保障。實(shí)踐證明,只有發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨自身的強(qiáng)大影響力才能推進(jìn)制度完善與發(fā)展,也只有在中國(guó)共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,才能科學(xué)設(shè)計(jì)制度,實(shí)現(xiàn)制度效力最大化。

(一)全國(guó)基本上建立和健全了請(qǐng)示報(bào)告制度,新中國(guó)建設(shè)步入有序化軌道

在原有黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度基礎(chǔ)上變革成更新、更完善的制度。具體表現(xiàn)為,各項(xiàng)制度的表述更為科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。在黨中央糾正了請(qǐng)示報(bào)告文字缺點(diǎn)以來(lái),“糾正文字缺點(diǎn)的問題,已引起黨內(nèi)的廣泛的注意,收到了相當(dāng)大的效果”[22]70。以華東局為代表的一些黨委通過檢查發(fā)現(xiàn)的許多實(shí)例,糾正了若干同志一貫在文字工作上粗枝大葉、漫不經(jīng)心的官僚主義的態(tài)度。通過這次活動(dòng),黨為各領(lǐng)域請(qǐng)示報(bào)告制定了規(guī)范。各級(jí)政府在國(guó)家力量主導(dǎo)下如火如荼地建立了政府系統(tǒng)的請(qǐng)示報(bào)告制度。西南局依據(jù)中央1953年頒布的決定,聯(lián)系當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,制定了《西南局對(duì)加強(qiáng)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)及政府系統(tǒng)的請(qǐng)示報(bào)告制度問題的規(guī)定》,詳細(xì)規(guī)定了西南局所轄單位請(qǐng)示報(bào)告制度的內(nèi)容、流程以及方式等,并突出了地區(qū)政府的特點(diǎn)“凡屬重大問題及政策性的指示須先經(jīng)中央局審查批準(zhǔn)。重要者西南局報(bào)請(qǐng)中央批示”[23]151。西南局的做法獲得中央表?yè)P(yáng),中央要求各地結(jié)合自身實(shí)際,仿照西南局的做法繼續(xù)推進(jìn)政府系統(tǒng)的請(qǐng)示報(bào)告制度。政府系統(tǒng)對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的制定,為堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)起了模范帶頭作用。同期總參謀部和總政治部通過縮減報(bào)告次數(shù)、延長(zhǎng)報(bào)告時(shí)間,由過去規(guī)定的省軍區(qū)以上三個(gè)月一次的報(bào)告制度,改為年終一次的總結(jié)報(bào)告,創(chuàng)新了部隊(duì)的請(qǐng)示報(bào)告制度。顯然,這就是以一種效益更高的制度代替另一種制度的制度變遷過程,并且這一過程也體現(xiàn)了我國(guó)制度化建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)的特點(diǎn)。此外,群眾團(tuán)體在推行請(qǐng)示報(bào)告制度時(shí),始終將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)放在首位,如有不同意見,應(yīng)一面執(zhí)行,一面向上級(jí)黨委請(qǐng)示,以此切實(shí)推行請(qǐng)示報(bào)告制度,克服盲目積極、官僚主義、分散主義的不良傾向。這也凸顯了制度變遷的本質(zhì)就是在國(guó)家的干預(yù)下,通過推行請(qǐng)示報(bào)告制度,最終要實(shí)現(xiàn)從制度上加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)。至此,全國(guó)基本上建立和健全了請(qǐng)示報(bào)告制度。

(二)強(qiáng)規(guī)范、重執(zhí)行,確保中國(guó)共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

新中國(guó)成立初期中國(guó)共產(chǎn)黨在全面推行請(qǐng)示報(bào)告制度的過程中,首先確定了黨對(duì)政府的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。如加強(qiáng)文化部“黨組的領(lǐng)導(dǎo),使黨組真正成為貫徹執(zhí)行中央關(guān)于文化方面的方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)核心”[7]85。這樣做有利于黨有組織地、統(tǒng)一地領(lǐng)導(dǎo)其所在部門的工作。黨中央進(jìn)一步通過推行請(qǐng)示報(bào)告制度加強(qiáng)了對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)。如“要求各級(jí)黨委加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府文化部門的領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)各級(jí)文化行政部門的黨組必須主動(dòng)向當(dāng)?shù)攸h委請(qǐng)示報(bào)告,嚴(yán)格服從當(dāng)?shù)氐狞h委的領(lǐng)導(dǎo)”[7]86。 若實(shí)際工作中遇到上級(jí)機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)攸h委指示發(fā)生矛盾時(shí),必須執(zhí)行當(dāng)?shù)攸h委的指示,但應(yīng)同時(shí)報(bào)告上級(jí)機(jī)關(guān)。在請(qǐng)示報(bào)告制度執(zhí)行過程中,只有從黨員干部的觀念著手,強(qiáng)化制度執(zhí)行的意識(shí),促使個(gè)人觀念轉(zhuǎn)化為行動(dòng)準(zhǔn)則,提升制度約束力,才能使制度執(zhí)行更具理性、高效。越來(lái)越多的社會(huì)團(tuán)體懂得只有依靠黨才能做好工作,例如全國(guó)婦聯(lián)要求各級(jí)婦聯(lián)要積極主動(dòng),接受同級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo),經(jīng)常向黨委和政府報(bào)告婦女工作情況和問題。正是因?yàn)閲?yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度,克服了分散主義錯(cuò)誤,加強(qiáng)了嚴(yán)肅執(zhí)行制度、堅(jiān)決服從黨的領(lǐng)導(dǎo)的意識(shí),才有效地克服和抑制了各種機(jī)會(huì)主義行為傾向。同時(shí),由于觀念意識(shí)形成后的不易剝落性和轉(zhuǎn)變的滯后性,加強(qiáng)了制度的執(zhí)行力,會(huì)從制度上保障黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),使全國(guó)真正形成一盤棋。這也為黨后續(xù)加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)提供了重要經(jīng)驗(yàn)和歷史依據(jù)。

(三)為順利恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和勝利完成社會(huì)主義改造保駕護(hù)航

有效的制度及其運(yùn)行機(jī)制會(huì)創(chuàng)造多方協(xié)作的政治環(huán)境,為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造有利條件。黨和政府在恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)過程中,要求各地交通部門加強(qiáng)向當(dāng)?shù)攸h委、政府請(qǐng)示報(bào)告,這就保證了能夠緊密依靠當(dāng)?shù)攸h委和政府的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)順利改進(jìn)交通工作,適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)日益增長(zhǎng)的需要,為國(guó)家工業(yè)化服務(wù)。堅(jiān)持執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度就是堅(jiān)持黨和政府的領(lǐng)導(dǎo),這便是合作社領(lǐng)導(dǎo)能夠最終完成合作社基本任務(wù)的法寶,也是平原省通過制度監(jiān)管查出過去沒有上賬的糧食一千二百五十三萬(wàn)多斤,改變“過去賬目與庫(kù)存糧食數(shù)字不符的混亂現(xiàn)象”[24],保住國(guó)家財(cái)力的關(guān)鍵,這都為順利完成社會(huì)主義改造奠定了基礎(chǔ)。同時(shí),中國(guó)共產(chǎn)黨在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推行請(qǐng)示報(bào)告制度的實(shí)踐中,還獲得了治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)。政治與經(jīng)濟(jì)向來(lái)聯(lián)系深遠(yuǎn),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為良好的政治助力,穩(wěn)定的政治環(huán)境為經(jīng)濟(jì)增速提供基礎(chǔ)。如華北人民政府通過堅(jiān)持請(qǐng)示報(bào)告制度,加強(qiáng)調(diào)查研究工作,克服了工作中的官僚主義作風(fēng),正確地執(zhí)行了各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策,提高了工作效能,使政府工作逐步走向正規(guī)化,為新解放的大城市的經(jīng)濟(jì)工作做了準(zhǔn)備。新中國(guó)成立初期請(qǐng)示報(bào)告制度在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的不斷健全和有效執(zhí)行,清晰地勾勒了堅(jiān)持與維護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的圖景,深刻地說(shuō)明了黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)順利恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和勝利完成社會(huì)主義改造所起的重要作用。

新中國(guó)成立初期中國(guó)共產(chǎn)黨在總結(jié)西柏坡時(shí)期黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度建設(shè)和發(fā)展正反兩方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合我黨全面執(zhí)政的客觀實(shí)際,以西柏坡時(shí)期的黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度為基點(diǎn),采取由點(diǎn)及面向各領(lǐng)域推行這一制度,與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行制度創(chuàng)新,提高干部思想覺悟來(lái)提升制度執(zhí)行力等措施,在全國(guó)范圍內(nèi)基本上建立和完善了請(qǐng)示報(bào)告制度,使各領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了有章可循、有規(guī)可依。克服了請(qǐng)示報(bào)告制度推行過程中存在的政令不暢、官僚主義突現(xiàn)、主觀主義和分散主義嚴(yán)重等問題,從制度上保障了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),為順利恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和勝利完成社會(huì)主義改造創(chuàng)造了條件,也創(chuàng)造了馬克思主義中國(guó)化的又一制度性成果,更為新時(shí)代的制度建設(shè)和制度執(zhí)行提供了歷史的啟迪。

四、現(xiàn)實(shí)啟示:新時(shí)代要將制度優(yōu)勢(shì)順利轉(zhuǎn)化為治理效能

從新中國(guó)成立初期請(qǐng)示報(bào)告制度建設(shè)的過程和經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,我國(guó)的制度建設(shè)日益走向自覺,不僅在全國(guó)范圍內(nèi)構(gòu)建了有效的請(qǐng)示報(bào)告制度,而且提高了人們的制度意識(shí),為之后推進(jìn)制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐奠定了可靠基礎(chǔ)。在新的歷史起點(diǎn)上,黨的十九屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)”[25],據(jù)此要求,我們應(yīng)總結(jié)運(yùn)用新中國(guó)成立初期制度建設(shè)的豐富經(jīng)驗(yàn),不斷深化對(duì)制度建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)并自覺加以運(yùn)用,推動(dòng)各方面制度更加成熟更加定型,切實(shí)提升制度執(zhí)行力,才能確保把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家的治理效能,不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(一)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)制度建設(shè),是提高治理效能的最大優(yōu)勢(shì)

回溯至新中國(guó)成立初期,中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義執(zhí)政黨,立足于中國(guó)社會(huì)的具體國(guó)情,從中國(guó)建設(shè)的具體實(shí)際出發(fā),發(fā)揮請(qǐng)示報(bào)告制度對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)和制約作用,并且協(xié)同構(gòu)建、多方發(fā)力,形成了相互配套的制度體系,為實(shí)現(xiàn)卓有成效的治理效果提供了遵循原則。同時(shí),新中國(guó)成立初期請(qǐng)示報(bào)告制度的完善與執(zhí)行,也從制度層面確保了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家治理和社會(huì)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用于國(guó)家治理的實(shí)踐,形成了政令暢通,令行禁止的社會(huì)秩序。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和制度建設(shè)作為構(gòu)成國(guó)家治理效能的關(guān)鍵因素,兩者極具正相關(guān)性。制度是“人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束”[26]3。從而,制度規(guī)范了人們?cè)谡?、社?huì)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的行為方式。可以說(shuō),國(guó)家制度作為國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)框架,為實(shí)現(xiàn)治理效能提供了基本依據(jù),其重要性不言而喻。鑒于此種境況,只有中國(guó)共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè),才能確保國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的頂層設(shè)計(jì)之政治性、方向性和原則性。當(dāng)前,在中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系中,必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)我國(guó)根本制度、基本制度、重要制度的建設(shè),致力于“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”[27],為提高治理效能提供重要依據(jù)。從國(guó)家制度與執(zhí)政黨之間的互動(dòng)來(lái)看,中國(guó)共產(chǎn)黨為更好地治國(guó)理政,統(tǒng)籌設(shè)計(jì)了制度框架的演化,反過來(lái),制度框架的運(yùn)行也會(huì)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生影響,即完善的制度會(huì)推動(dòng)對(duì)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的有效維護(hù),為提升治理效能提供正確和堅(jiān)實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)。因此,我們要按照十九屆四中全會(huì)的要求,在成熟定型的具體制度中推動(dòng)各級(jí)黨組織、所有黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)把中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì),全方位體現(xiàn)到國(guó)家治理的方方面面,來(lái)確保并促使國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)有效轉(zhuǎn)化為治理效能。

(二)堅(jiān)持和完善國(guó)家制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系,是提高治理效能的源動(dòng)力

新中國(guó)成立初期中國(guó)共產(chǎn)黨采用多層面、多領(lǐng)域協(xié)同發(fā)力,在黨內(nèi)和政府、軍隊(duì)、群眾團(tuán)體等各領(lǐng)域成功地構(gòu)建了請(qǐng)示報(bào)告制度的史實(shí),以及在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方國(guó)家治理實(shí)踐中積累的制度完善的經(jīng)驗(yàn),說(shuō)明制度與治理是相得益彰的,國(guó)家制度指導(dǎo)國(guó)家治理,國(guó)家治理是落實(shí)、檢驗(yàn)國(guó)家制度并不斷豐富成熟國(guó)家制度的實(shí)踐基礎(chǔ),國(guó)家制度和治理體系這對(duì)矛盾既相互制約又相互支撐,成為提高治理效能的源動(dòng)力。科學(xué)的國(guó)家制度和治理體系既是治理效能的前提和基礎(chǔ),又以提高治理效能為目標(biāo),三者形成了一個(gè)動(dòng)態(tài)的鏈條。從該鏈條的理論維度來(lái)看,國(guó)家制度作為國(guó)家治理的框架,為形成完善的治理體系提供了重要依據(jù)。基于此,新時(shí)代進(jìn)行制度設(shè)計(jì)需要通盤考慮、全局規(guī)劃、科學(xué)設(shè)定,要同一系列改革的政策和措施有機(jī)結(jié)合起來(lái),做到同步設(shè)計(jì)、同步制定、同步實(shí)施。以此來(lái)構(gòu)建和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度,使其成為推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ),確保國(guó)家治理的正確前進(jìn)方向,實(shí)現(xiàn)其有條不紊地運(yùn)行,并最終達(dá)到應(yīng)有的治理效果。從實(shí)踐維度來(lái)看,國(guó)家治理體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的實(shí)踐場(chǎng)域,是不斷完善制度的堅(jiān)實(shí)保障。由此,當(dāng)前我們要用完備的國(guó)家治理體系結(jié)合高效的治理能力共同作用于國(guó)家制度的定型,并且在充分發(fā)揮制度執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的前提下,提升制度的執(zhí)行力與嚴(yán)肅性,促使制度能夠涵蓋并落實(shí)到國(guó)家治理的各個(gè)方面。這是把中國(guó)特色社會(huì)主義制度落到實(shí)處、確保國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)真正轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的必由之路?？傊?科學(xué)的國(guó)家制度加上現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系,共同為制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能提供了源動(dòng)力。

(三)在馬克思主義理論指導(dǎo)下守正創(chuàng)新,為提升治理效能夯實(shí)道路根基

回溯新中國(guó)成立初期制度建設(shè)所取得的成就,離不開馬克思主義理論的正確指導(dǎo)。以西柏坡時(shí)期的黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度為基點(diǎn),結(jié)合制度建設(shè)規(guī)律,采取由點(diǎn)及面向各領(lǐng)域推行這一制度,與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行制度創(chuàng)新,尤其創(chuàng)新部隊(duì)制度建設(shè),這都離不開推陳出新的正確路徑。換言之,國(guó)家制度的頂層設(shè)計(jì)離不開科學(xué)理論的指導(dǎo),其執(zhí)行更離不開正確路徑的選擇。當(dāng)代中國(guó),馬克思主義理論仍是中國(guó)共產(chǎn)黨設(shè)計(jì)國(guó)家制度的科學(xué)指導(dǎo)。新時(shí)代要繼續(xù)堅(jiān)持馬克思主義理論和中國(guó)特色社會(huì)主義理論的指導(dǎo),構(gòu)建有中國(guó)特色的、更科學(xué)合理的制度體系,為我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能提供有力保證。若借鑒制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的適應(yīng)性效率來(lái)考量國(guó)家制度體系,那么制度框架內(nèi)“‘干中學(xué)’的過程以及默會(huì)知識(shí)的發(fā)展”①默會(huì)知識(shí)指的是非語(yǔ)言、非理性的思維知識(shí)或者是不能被稱作知識(shí)的認(rèn)知能力,這是語(yǔ)言層面和理性層面的知識(shí)的基礎(chǔ)。在本文中主要指在踐行請(qǐng)示報(bào)告制度的過程中所獲得的知識(shí)和認(rèn)知能力(邁克爾·波蘭尼《個(gè)人知識(shí)——朝向后批判哲學(xué)》,徐陶譯,上海人民出版社,2017:6-7)。[26]95,會(huì)引領(lǐng)人們?cè)谠兄贫鹊幕A(chǔ)上結(jié)合實(shí)際情況來(lái)創(chuàng)造新的規(guī)則。中國(guó)特色社會(huì)主義制度以自身為根基,結(jié)合不同國(guó)情,所形成的帶有不同時(shí)期特點(diǎn)的具體制度成果便是例證,即守正創(chuàng)新是國(guó)家制度建設(shè)的正確路徑。在守正創(chuàng)新的過程中,一定要堅(jiān)持問題導(dǎo)向,堅(jiān)持改革創(chuàng)新,實(shí)事求是地吸收制度發(fā)展的成果,適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求,構(gòu)建符合國(guó)家治理體系現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興必備的制度。同時(shí),在國(guó)家制度推陳出新的過程中,一定要將制度規(guī)定落實(shí)落細(xì)。制度之要,在精在細(xì);制度之效,在落實(shí)與執(zhí)行。落細(xì)方能落實(shí),落實(shí)才好執(zhí)行。正如習(xí)近平所指出的,制定制度既要有實(shí)體性制度,又要有程序性制度,既要明確規(guī)定應(yīng)該怎么辦,又要明確規(guī)定違反規(guī)定怎么處理。這樣做會(huì)使制度更具嚴(yán)密性和科學(xué)性。馬克思主義理論和守正創(chuàng)新是制定國(guó)家制度的正確依據(jù)和必然路徑,同時(shí)由于正確的制度體系是轉(zhuǎn)化為治理效能的源動(dòng)力,因此,這兩者也間接成為提升治理效能的關(guān)鍵因素,其作為提高治理效能的啟明星之作用也必將日益凸顯。

(四)提升制度執(zhí)行力,對(duì)確保治理效能轉(zhuǎn)化至關(guān)重要

“制度的生命力在于執(zhí)行”[27],只有國(guó)家治理體系中科學(xué)、嚴(yán)格地踐行制度,才能在治國(guó)理政中充分凝聚并發(fā)揮國(guó)家制度優(yōu)勢(shì),也才能為制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能提供保障。回顧新中國(guó)成立初期制度建設(shè)的史實(shí),我們可以清楚地認(rèn)識(shí)到,鑒于部分黨員干部違反集體領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、驕傲自滿等現(xiàn)實(shí)問題的存在,只能通過民主集中制與制度踐行相結(jié)合的方式來(lái)打破這種困境,將制度威力爆發(fā)出來(lái)。同期,通過提高黨員干部制度意識(shí)這種激勵(lì)主體自覺的方式來(lái)提升制度執(zhí)行力,是用非正式制度彌合制度及其執(zhí)行之間縫隙以及積蓄制度優(yōu)勢(shì)的成功實(shí)踐。鑒于此,新時(shí)代若要將制度優(yōu)勢(shì)順利地轉(zhuǎn)化為治理效能,關(guān)鍵一步就是加強(qiáng)制度執(zhí)行力。首先,要堅(jiān)持民主集中制,完善發(fā)展民主和實(shí)行正確集中的相關(guān)制度。諸如健全黨委常委會(huì)向全委會(huì)定期報(bào)告工作并接受監(jiān)督制度;黨委主要負(fù)責(zé)同志善于發(fā)揚(yáng)民主與集中相統(tǒng)一,絕不能搞一言堂甚至家長(zhǎng)制。真正做到把民主集中制的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)勢(shì)。其次,“各級(jí)黨委和政府以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí),帶頭維護(hù)制度權(quán)威,做制度執(zhí)行的表率,帶動(dòng)全黨全社會(huì)自覺尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度”[27],在國(guó)家治理的諸方面自覺踐行制度,以此來(lái)促使制度扎根在國(guó)家治理的沃土中,并結(jié)合國(guó)家治理能力現(xiàn)代化,將制度優(yōu)勢(shì)順利轉(zhuǎn)化為治理效能。

黨的領(lǐng)導(dǎo)之于制度優(yōu)勢(shì)和治理能力是一體兩翼的關(guān)系。這一關(guān)系在新中國(guó)成立初期我國(guó)請(qǐng)示報(bào)告制度構(gòu)建的史實(shí)中展現(xiàn)得淋漓盡致,中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心,規(guī)劃著制度的頂層設(shè)計(jì),是制度優(yōu)勢(shì)順利轉(zhuǎn)化成國(guó)家治理效能的引領(lǐng)者。這不僅是請(qǐng)示報(bào)告制度不斷得以成功完善的密碼,也是中國(guó)特色社會(huì)主義制度得以繼承創(chuàng)新的定盤星。同時(shí),中國(guó)共產(chǎn)黨將制度作為黨和國(guó)家治理的工具,對(duì)于鞏固新生政權(quán)和推進(jìn)新中國(guó)建設(shè)的作用至關(guān)重要。但制度優(yōu)勢(shì)與治理能力并不能自發(fā)地實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)力,在國(guó)家治理實(shí)踐中,制度優(yōu)勢(shì)和治理能力在矛盾運(yùn)動(dòng)中相互制約相互促進(jìn),是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下不斷調(diào)試、不斷磨合,逐步實(shí)現(xiàn)協(xié)同作用的治理效能最大化的過程。制度優(yōu)勢(shì)和治理能力協(xié)同發(fā)力轉(zhuǎn)化成治理效能是保障黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的不二法門,新中國(guó)成立初期政權(quán)的順利鞏固就證明了這一點(diǎn)。不可否認(rèn),在新時(shí)代,要確保黨的領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力,完善國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,國(guó)家制度體系同樣是最根本的保障。為了防止發(fā)生坐標(biāo)式漂移,避免諸多挫折的重現(xiàn),我們必須強(qiáng)化制度意識(shí)、提升制度自覺,不斷完善和構(gòu)建符合中國(guó)實(shí)際的制度體系,增強(qiáng)制度凝聚力,提升制度執(zhí)行力,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。以此在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期,在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中,維護(hù)黨的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)在新時(shí)代不斷實(shí)現(xiàn)跨越式騰飛。