楊錦程

南昌大學 公共管理學院，江西 南昌 330031

一、村民自治是鄉(xiāng)村振興的重要紐帶

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與目標，是新時代“三農(nóng)”問題的總抓手。習近平總書記強調(diào)，“鄉(xiāng)村振興是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項重大任務(wù)”[1]。事實上，鄉(xiāng)村振興事關(guān)民族復(fù)興大計，事關(guān)中國數(shù)億農(nóng)村老百姓對美好生活的向往與期待，是中國走向共同富裕、邁向社會主義現(xiàn)代化強國的必經(jīng)之路，必須要花大力氣、下苦功夫去經(jīng)營?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》明確提出，要科學有序推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織振興。在推進鄉(xiāng)村振興的重要背景下，必須客觀的認識到，鄉(xiāng)村振興是全國農(nóng)村的全面振興，需要依賴強大的組織力量，尤其是農(nóng)村的基層自治組織作用的發(fā)揮。很顯然，村民自治是鄉(xiāng)村振興的重要紐帶，不發(fā)展好農(nóng)村的民主自治，就難以實現(xiàn)真正的鄉(xiāng)村振興。

社會主義民主的本質(zhì)是人民當家作主，我國人民當家作主的主要有間接民主和直接民主兩種途徑。村民自治就是在廣大農(nóng)村基層實行直接民主，從而為整個國家的民主政治建設(shè)與鄉(xiāng)村振興發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。隨著改革開放的推進和社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式、精神面貌、思想觀念發(fā)生了廣泛而深刻的變化，這也進一步呼吁著政治制度運行更加規(guī)范，人民民主權(quán)利更加充分。幾千年來，農(nóng)民問題始終是中國的根本問題，要推進鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，就必須保證農(nóng)村的政治穩(wěn)定，通過擴大民主權(quán)利，強化村民自治，充分調(diào)動農(nóng)民參與的積極性、主動性，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，及時解決農(nóng)村社會問題。

二、村民自治存在的主要問題

村民自治歷經(jīng)多年風雨，由不完善到逐步完善，中國農(nóng)村的村民自治開始進入了制度化的運作階段。迄今為止，村民自治在中國農(nóng)村取得的成就無疑是巨大的，但是在實踐過程中也遇到一些新情況、新問題，可以概括為以下幾點：

（一）經(jīng)濟因素與村民自治

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。經(jīng)濟基礎(chǔ)不夠強的話，村民自治便成了無源之水、無本之木，民主與和諧也將只是一句空話。中國的村民自治的一大特點就是村民與集體聯(lián)系十分緊密，因此，集體經(jīng)濟與村民自治的運作密不可分。在實踐中，盡管通過精準扶貧等政策實施后，一些農(nóng)村尤其是原來的貧困村的集體經(jīng)濟收入明顯提升了水平，但還有些農(nóng)村的集體經(jīng)濟實力較弱，缺乏集體經(jīng)濟收入的可持續(xù)性，一旦“國家力量”撤出，村民自治組織將難以為村民提供良好的社會服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，加上農(nóng)務(wù)相當繁忙，村民參與自治的積極性便不高，村民自治的效果也就不理想了。而且，相較于外出務(wù)工的收入而言，村干部享受的待遇比較低，難以吸引年富力強的農(nóng)村精英留在村委會工作，也可能導致一些村干部缺乏事業(yè)進取心，造成農(nóng)村干部隊伍平庸化，村民自治達不到理想效果。

（二）思想素質(zhì)與村民自治

廣大農(nóng)民是村民自治的主體，因此，農(nóng)民的思想素質(zhì)就成了影響村民自治的重要因素。

1.科學文化素質(zhì)不夠高。列寧講過，“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字就只能有流言蜚語、傳聞偏見、而沒有政治。”由于長期歷史原因，加之農(nóng)村精英和年輕人外流，留在農(nóng)村和村委會的部分村民文化層次偏低、素質(zhì)相對不高，對新觀點新事物接觸少接受慢，發(fā)展的素質(zhì)和能力較低，這種狀況必然影響村民參與日常村務(wù)活動。

2.民主意識不夠強。在現(xiàn)階段，廣大農(nóng)民對于村民自治體現(xiàn)著自己的權(quán)利和義務(wù)的基本理念，以及如何實現(xiàn)自己的權(quán)利知之甚少，民主意識和責任意識較為缺乏。這使得一些村莊的民主選舉可能會受到封建家族意識和宗法勢力的影響，而且中國農(nóng)村向來是“低頭不見抬頭見”的“熟人社會”，村民往往礙于面子，選舉時可能會使感情戰(zhàn)勝理性，導致民主選舉失去其公正性及嚴肅性，如在一些村莊的選舉中出現(xiàn)了拉票、賄選等現(xiàn)象，正如有學者批評的那樣，“不良風氣催生和加劇賄選、暗箱操作、暴力化等各種選舉亂象，制約村民自治的發(fā)展?！盵2]當然，由于一些“村官”對民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?jīng)]有一個正確的認識和態(tài)度，仍視權(quán)力為己有，不愿與廣大村民分享權(quán)力，在決策、管理、監(jiān)督程序上走形式，極大地損害了普通村民的合法權(quán)利及村民自治的民主性。

3.法制意識較淡。在鄉(xiāng)村振興和全面依法治國的背景下，村民自治顯然是依法治村，但廣大村民的法制意識較為淡泊，無論是“村官”還是普通村民，經(jīng)常在不知法，甚至知法的情況下，采取了非法參與的政治行為。比如說在處理村民間的“對抗性”沖突時，村干部有時依據(jù)農(nóng)村的傳統(tǒng)思想價值觀念而不是法律法規(guī)去協(xié)調(diào)和解決。

（三）制度建設(shè)與村民自治

1.法律法規(guī)不夠健全。盡管我國頒布了《村民委員會組織法》，各地方也建立了配套法規(guī)以依法進行，但這些法律法規(guī)很多都不完善，如《村民委員會組織法》中存在彈性用語偏多，禁止性用語少的現(xiàn)象，法律條文不夠嚴謹，往往規(guī)定“應(yīng)當做什么”，很少規(guī)定“不能做什么”“必須做什么”等，缺乏國家法律應(yīng)有的權(quán)威性和嚴肅性，致使村民自治過程中出現(xiàn)一些鉆法制空子的行為。在實踐中，村規(guī)民約挑戰(zhàn)國家法律的現(xiàn)象也曾出現(xiàn)，它影響了村民自治的工作和鄉(xiāng)村的真正振興。

2.民主制度待完善。制度建設(shè)是全面推進村民自治的根本，現(xiàn)階段，選舉、決策、管理、監(jiān)督四項民主制度尚不健全；推動了村黨組織書記通過選舉擔任村委會主任，對協(xié)調(diào)好村兩委關(guān)系起到了積極作用，但鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會關(guān)系較難處理，在實踐中，一些地方村干部往往把自治組織當作是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導的下級機構(gòu)，考慮的是向政府負責，而不是向群眾負責，表現(xiàn)出濃烈的行政化色彩，使“文本層面的指導關(guān)系向現(xiàn)實潛在的領(lǐng)導關(guān)系轉(zhuǎn)變”[3]，使其無暇“自治”。

三、鄉(xiāng)村振興背景下優(yōu)化村民自治的出路

（一）大力發(fā)展村集體經(jīng)濟

除國家要加大對基層的投入外，農(nóng)村經(jīng)濟實力尤其是村集體經(jīng)濟實力是村民自治的重要動力。通常集體經(jīng)濟越發(fā)達的地方，就越需要通過村民自治，提高村民政治參與的積極性，保證集體經(jīng)濟運作規(guī)范，以使經(jīng)濟利益得到充分合理的分配，為村民提供有效服務(wù)。當然，“壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略任務(wù)，是夯實黨在農(nóng)村執(zhí)政地位和執(zhí)政基礎(chǔ)的重要基石”[4]，但并非意味著發(fā)展經(jīng)濟是村民自治的唯一動源。以經(jīng)濟建設(shè)為中心，協(xié)調(diào)經(jīng)濟、政治、社會、生態(tài)的發(fā)展，村民自治才能持續(xù)健康發(fā)展。同時，為了吸引優(yōu)秀人才進入村干部隊伍，可以適當考慮給予其一定的“補貼”及養(yǎng)老保險的政策待遇以解決其后顧之憂（具體可以由各村民會議決定），這有助于激發(fā)村干部的熱情與活力，帶領(lǐng)村民實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（二）加強培訓以提升農(nóng)民思想素質(zhì)

1.提高村民科學文化水平。這要求在“科教興農(nóng)”和鄉(xiāng)村振興的“人才振興”發(fā)展戰(zhàn)略指導下，統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育、成人教育和職業(yè)技術(shù)教育，擺脫落后的封建文化的桎梏，不斷提高廣大農(nóng)村農(nóng)民的科學文化素質(zhì)，培養(yǎng)一批積極參與、勇于創(chuàng)新的現(xiàn)代知識化農(nóng)民，增強其分析問題、判斷是非、市場把握等能力。同時要加強對村干部的培訓，實現(xiàn)良性的村民自治。

2.培養(yǎng)村民民主意識。這要求教育農(nóng)民提高民主意識，增強自治能力，逐步引導農(nóng)民學會使用民主權(quán)利來維系村民自治的有序。顯然，要發(fā)展好農(nóng)村民主政治，“不但需要農(nóng)民充分重視、積極參與，更需要社會各界共同推動，營造濃厚的民主氛圍”。[5]這樣，村民就能真正認同我們國家的民主理念并外化為民主行為。

3.養(yǎng)成村民的法制意識。我國的村民自治是“有法可依”的，應(yīng)該通過各種途徑（如法律宣講）讓廣大農(nóng)民了解相關(guān)法律法規(guī)，使其更新觀念，樹立法制意識，有效遏制村民自治過程中的各種違法現(xiàn)象，以維護自己的合法權(quán)利不受侵害。

（三）不斷完善法律制度

1.健全法律法規(guī)。如前所述，我們國家的《村民委員會組織法》及一些地方的配套法規(guī)都呈現(xiàn)出剛性不足、彈性有余的特點，很多問題只是作一些原則性的規(guī)定，致使實際工作中一些明顯違法行為得不到解決。所以，應(yīng)該嚴格、準確地使用法律用語，不能含糊其辭。另外，國有國法，家有家規(guī)，村也應(yīng)有自己的村規(guī)，為了防止村規(guī)民約挑戰(zhàn)國法，維護村民自治民主秩序，在村規(guī)民約的制定時要嚴格遵守民主程序，同時可以聘請一些法律人士作為智囊，村規(guī)條約要以“教”為主，以“罰”為輔。

2.落實民主制度。首先，強化“四個民主”的建設(shè)?，F(xiàn)階段，民主選舉得到了社會大眾的普遍關(guān)注，發(fā)展態(tài)勢良好，相比之下，另“三個民主”還處于弱勢地位。所以，今后不僅要繼續(xù)對選舉制度進行規(guī)范和完善，還需加強村民民主的會議建設(shè)，實現(xiàn)決策的民主性和科學性，搞好村務(wù)公開，實現(xiàn)管理的民主性及透明性；開拓民主監(jiān)督渠道，“讓村民明白，還干部清白”?！八膫€民主”同時并舉、協(xié)調(diào)發(fā)展，這是鄉(xiāng)村振興中村民自治深入發(fā)展的必由之路。其次，處理好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會的關(guān)系。村委會是群眾性組織，不是基層政府組織，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會之間是一種指導與被指導的關(guān)系，因此，在村民自治過程中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會都應(yīng)該嚴格按照法律規(guī)定，把握自己的角色定位，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但禁止干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)。同時，村委會也應(yīng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，真正在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮好主體角色。