劉鵬舉

（中化地質(zhì)礦山總局地質(zhì)研究院，北京 100101）

農(nóng)村居民點整理是指對農(nóng)村居民點用地進行整治、改造其空間結構和布局以及土地產(chǎn)權調(diào)整，使其達到土地利用結構優(yōu)化，提高土地利用效率的一項綜合的土地利用工程[1]。農(nóng)村居民點整理是一個復雜的工程，涉及人類活動方方面面，是一個系統(tǒng)工程。我國目前約有60萬個行政村，250萬個自然村，特別是平原地區(qū)，絕大多數(shù)分布在耕作區(qū)，自然村內(nèi)部結構不合理現(xiàn)象嚴重，同時存在“空心村”“兩棲占地”等現(xiàn)象，土地浪費問題嚴重。自2000年以來，土地整治工作快速進行[2]，并取得了顯著成果。2018年3月國務院辦公廳印發(fā)的《國務院辦公廳關于印發(fā)跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》（國辦發(fā)〔2018〕16號）指出“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用[3]，這一政策的實施，有利于促進區(qū)域間共同發(fā)展，并為農(nóng)村居民點整理提供了政策支持。對農(nóng)村居民點進行整理與規(guī)劃，有利于提高農(nóng)村土地節(jié)約、集約利用度；有利于推進區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展進程；有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)配置；有利于提高農(nóng)民幸福感。以此進行的“美麗鄉(xiāng)村”建設，“易地扶貧搬遷”工程都有效改善了農(nóng)民的生活水平。在新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何科學進行農(nóng)村居民點整理成為值得深入研究的問題。因此，系統(tǒng)探討農(nóng)村居民點整理過程中理論指導、潛力測算、模式選擇和優(yōu)化布局等相關研究，為農(nóng)村居民點整理工作提供決策支持。

1 農(nóng)村居民點整理理論基礎

農(nóng)村居民點整理是土地綜合整治的重要組成部分，是經(jīng)濟發(fā)展過程中的重要產(chǎn)物，受自然、經(jīng)濟、社會和技術等諸多因素的影響，因此農(nóng)村居民點整理包含區(qū)位理論、土地可持續(xù)利用理論、城鄉(xiāng)一體化理論、人地協(xié)調(diào)理論、利益相關者理論。

1.1 區(qū)位理論

“區(qū)位”意為站立之地，由德國農(nóng)學家杜能（J.Thunen）于1826年首次提出區(qū)位論概念，區(qū)位實質(zhì)目的是要求土地利用應合理布局，以求達到集約節(jié)約用地和產(chǎn)生最大效益。區(qū)位理論主要包括農(nóng)業(yè)區(qū)位論、工業(yè)區(qū)位論、中心地理論、市場區(qū)位論等，具體包括位置、場所和定位、布局2個含義[4]。

1.2 土地可持續(xù)利用理論

土地的可持續(xù)利用研究源于土地適宜性評價，是可持續(xù)發(fā)展思想在土地評價領域的體現(xiàn)[5]。春秋戰(zhàn)國時期就提出了“永續(xù)利用”的思想，是可持續(xù)理論的雛形；挪威首相布倫特蘭夫人在《我們共同的未來》報告中將可持續(xù)利用定義為：“既滿足當代人的需要，有不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發(fā)展?！盵6]可持續(xù)利用的重點是自然環(huán)境的持續(xù)能力，在土地利用過程中首先要考慮環(huán)境問題和環(huán)境效益。

1.3 城鄉(xiāng)一體化理論

城市和鄉(xiāng)村是對立統(tǒng)一關系，保持適當平衡關系是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本前提[7]。美國著名城市理論學家劉易斯·芒福德[8]指出，城與鄉(xiāng)同等重要，城與鄉(xiāng)不能截然分開，城與鄉(xiāng)應當有機結合在一起；20世紀80年代加拿大學者Ole Gade[9]提出“城鄉(xiāng)融合區(qū)”概念。隨著我國現(xiàn)代化和城市化的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化成為一個新的發(fā)展階段，同時是一項重大的社會變革，是實現(xiàn)共同富裕的必由之路。

1.4 人地協(xié)調(diào)理論

人地關系是人類與自然地理環(huán)境之間的一種客觀關系。隨著社會的不斷發(fā)展，有關人地關系理論有地理環(huán)境決定論、可能論、適應論、人類中心論、生態(tài)論、文化景觀論、生產(chǎn)關系決定論和唯意志論、環(huán)境感知論、文化決定論、“天人和一”觀和協(xié)調(diào)論等。人地關系協(xié)調(diào)主要取決于人[10]，是人類在生產(chǎn)生活中不斷探索和實踐的過程。處理好人與地的關系，同時協(xié)調(diào)好因人地關系而產(chǎn)生的人與人之間的關系，是解決人地關系協(xié)調(diào)問題的關鍵。開展土地整理是協(xié)調(diào)人地關系、促進土地資源優(yōu)化配置的重要途徑之一[11]。

1.5 利益相關者理論

利益相關者理論的緣起與發(fā)展是基于對股東中心理論的質(zhì)疑與創(chuàng)新[12]，是企業(yè)倫理學或者商業(yè)倫理學的研究領域，屬于管理學和社會學的一個交叉學科。近年來，學者們對利益的內(nèi)涵進行了深入研究[13，14]，并且廣泛應用于公司管理、生態(tài)管理、公共管理、教育領域等。因此，在土地整理過程中，要統(tǒng)籌考慮個人利益、集體利益和國家利益。

2 農(nóng)村居民點整理潛力研究

我國農(nóng)村居民點整理工作以整理規(guī)劃為指導，充分分析土地開發(fā)整理潛力[15]，具體包括有效潛力、聚落優(yōu)化潛力、生態(tài)環(huán)境潛力、土地增值潛力4個方面[16，17]。師學義等[18]、宋偉等[19]提出，農(nóng)村居民點整理潛力是指通過對現(xiàn)有農(nóng)村居民點改造、遷村并點等，可以增加耕地、其他農(nóng)用地和建設用地的面積。吳小紅[20]、孫鈺霞[21]認為，在一定時期、一定生產(chǎn)力條件下，通過行政、經(jīng)濟、法律和技術等一系列措施，使農(nóng)村居民點土地在提高利用率和產(chǎn)出率的基礎上挖掘用地潛力。

2.1 農(nóng)村居民點整理潛力來源

農(nóng)村居民點整理潛力主要包括農(nóng)村宅基地用地降低、建筑容積率提高、閑散土地再利用、自然村向中心村遷并以及村內(nèi)基礎設施與公共設施的配套和完善[22]。具體措施為：（1）控制農(nóng)村居民點人均建設用地指標，將超標建設用地復墾。（2）整理閑置宅基地。（3）提高土地利用效率，增加建筑容積率。（4）內(nèi)部廢棄的建筑物再利用和部分基礎設施的整理規(guī)劃[23]。

2.2 居民點整理潛力面積的測算方法

目前，居民點整理潛力面積測算方法主要有6種。（1）人均建設用地指標法。依據(jù)國家規(guī)定的人均建設用地指標，在預期規(guī)劃期末的人口數(shù)量的基礎上，計算得到農(nóng)村居民點的理論用地面積，并將其與現(xiàn)狀面積計算差值。（2）戶均建設用地指標法。戶均建設用地標準法是通過現(xiàn)狀農(nóng)村居民點用地面積與理論農(nóng)村居民點用地面積之間的差值測算潛力。農(nóng)村居民點用地規(guī)定面積為戶均宅基地面積與戶數(shù)的乘積。（3）農(nóng)村居民點內(nèi)部土地閑置率法。這種測算方法考慮了農(nóng)村居民點內(nèi)部閑置土地的整理潛力，這部分整理潛力幾乎可以全部轉化為現(xiàn)實的潛力。（4）以人均城市用地標準測算整理潛力法。這種方法適用于臨近城市郊區(qū)的農(nóng)村居民點整理潛力測算。以公寓樓代替原有的住房，整理潛力巨大。（5）城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法。用現(xiàn)狀面積與規(guī)劃期末居民點面積的差值衡量農(nóng)村居民點的整理潛力[24]。（6）實地調(diào)查法。實地調(diào)查法是采用走訪調(diào)查的方法，依據(jù)潛力制定指標測算農(nóng)村居民點整理潛力的方法。陳榮清等[25]通過實地調(diào)查法，測算了4個層次的潛力，包括閑置宅基地潛力、一戶多宅潛力、宗宅基地面積降低潛力、人均居民點用地縮減潛力。

3 農(nóng)村居民點整理模式研究

部分學者根據(jù)農(nóng)村居民點整理實踐經(jīng)驗，對整理模式進行了系統(tǒng)研究，葉艷妹等[26]提出農(nóng)村城鎮(zhèn)化、自然村縮并、中心村內(nèi)調(diào)型、異地遷移4種模式；高建華等[27]提出了遷村騰地模式和改造集并模式；廖赤眉等[28]針對廣西的特點提出了遷村并點、縮村挪地、遷村上山、重建家園4種整理模式。徐燕[29]針對景區(qū)周邊居民點用地，提出搬遷、城中村改造和示范村建設模式。

3.1 村莊內(nèi)部改造模式

村莊內(nèi)部改造模式是指對村莊進行內(nèi)部改造，改善布局，并控制其對外擴張的模式，包括基礎設施配套、農(nóng)村道路整治、內(nèi)部宅基地整理。該模式主要適合于村莊廢地、空閑地較多，設施不完善，區(qū)位條件差的地區(qū)。

3.2 遷村并村、社區(qū)化模式

遷村并村、社區(qū)化模式是把分散于大村莊以外的自然村并入，形成集聚，或把村莊異地搬遷到區(qū)位優(yōu)越、有利于經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)進行社區(qū)化改造。采取遷村并村模式一方面可以集約用地，利用節(jié)約的土地發(fā)展經(jīng)濟，增加就業(yè)機會，提高農(nóng)民收入[29]；另一方面可以優(yōu)化村莊布局，發(fā)展中心村建設，有利于推動農(nóng)村社區(qū)化改造，提高生活質(zhì)量。該模式適用于分散的農(nóng)村居民點，有利于集約用地，綜合地區(qū)資金、基礎設施、交通等優(yōu)勢。

3.3 城鎮(zhèn)化整理模式

城鎮(zhèn)化整理模式是針對經(jīng)濟水平較高、城鎮(zhèn)周圍的居民點或者“城中村”，把村莊整理與城鎮(zhèn)規(guī)劃相連，完善基礎設施，實現(xiàn)“城市化”的一種整理模式[30]。該模式有利于統(tǒng)一規(guī)劃、成片開發(fā)[31]，適合城郊地區(qū)的農(nóng)村。在實際工作中，土地權屬、啟動資金[32，33]是最大的難點。

3.4 局部搬遷與整體搬遷模式

搬遷模式包括局部搬遷和整體搬遷，搬遷過程中農(nóng)戶最關心的是搬遷距離[34]，局部搬遷最大搬遷距離為2 000 m[35]，適宜遠離城鎮(zhèn)、整理后保持傳統(tǒng)農(nóng)耕的村莊；整體搬遷最大搬遷距離為3 000 m[36]，適宜城鎮(zhèn)郊區(qū)、地點集中安置。

4 農(nóng)村居民點整理優(yōu)化布局

4.1 優(yōu)化布局遵循原則

農(nóng)村居民點是農(nóng)業(yè)人口因經(jīng)濟、政治和文化等活動形成聚集而出現(xiàn)的定居場所[37，38]，在規(guī)劃布局過程中，應遵循以下3個原則。

4.1.1 經(jīng)濟服務半徑合理，區(qū)域布局完整 經(jīng)濟服務半徑是指居民點在社會生產(chǎn)、生活中所產(chǎn)生的經(jīng)濟影響范圍。農(nóng)村居民點布局要因地制宜，統(tǒng)籌安排，合理確定居民點經(jīng)濟半徑。

4.1.2 有利生產(chǎn)，方便生活 隨著我國城鎮(zhèn)化水平的提高，城鄉(xiāng)一體化進一步深度發(fā)展，小城鎮(zhèn)居民具有半工半農(nóng)的職業(yè)特點，在農(nóng)村居民點布局時，既要便于進城打工，又要便于務農(nóng)生產(chǎn)。

4.1.3 節(jié)約、集約利用土地，盡量少占耕地 目前我國農(nóng)村居民點規(guī)模小，細碎化嚴重，因此在農(nóng)村居民點布局時，要因地制宜，合理規(guī)劃，發(fā)揮聚集效應，盡量少占或不占用耕地。

4.2 優(yōu)化方案

4.2.1 向交通干線聚集 交通設施完善是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎，在農(nóng)村居民點布局中應該向交通干線聚集，充分發(fā)揮交通運輸?shù)木奂苿訁^(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

4.2.2 向附近規(guī)模較大的中心村聚集 中心村具有良好的生產(chǎn)生活環(huán)境、社會事業(yè)和基礎設施，且能對周邊一定區(qū)域的經(jīng)濟、社會發(fā)展起帶動和輻射作用。向附近規(guī)模較大的中心村聚集，有利于充分利用中心村發(fā)展資源，優(yōu)化農(nóng)村勞動生產(chǎn)力區(qū)域空間配置，推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。

4.2.3 向基礎設施完善的地區(qū)聚集 基礎設施是社會先行資本，是地區(qū)發(fā)展的基礎。向基礎設施完善的地區(qū)聚集，有利于節(jié)約建設成本，為農(nóng)戶提供便利的服務。

4.2.4 向自然資源優(yōu)越的地區(qū)聚集 大多“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣自然環(huán)境惡劣，耕地資源、水資源短缺，不利于長期發(fā)展。向自然資源優(yōu)越的地區(qū)聚集，切實做到農(nóng)民有地，有產(chǎn)業(yè)，有就業(yè)機會。

5 結語

我國農(nóng)村居民點整理在理論研究和實踐工作方面均取得了一定的成績，但是仍然有很大的發(fā)展空間。在理論研究方面，應進一步加強宏觀背景下農(nóng)村居民點整理內(nèi)涵的研究，逐步形成有現(xiàn)實指導意義的理論體系；加強對農(nóng)村居民點整理后有關治理和管理問題的研究。在實踐工作方面，要加強農(nóng)村居民點整理的規(guī)劃、實施和后期管理工作，充分了解當?shù)厣鐣⒔?jīng)濟情況以及農(nóng)民的意愿，做好權屬調(diào)整工作，加強農(nóng)村居民點發(fā)展的規(guī)劃與管理[39]。