趙雅卉

（中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872）

水是生命的源泉，是人類賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)資源之一。中國(guó)地處太平洋西岸，大陸性季風(fēng)氣候顯著，水資源時(shí)空分布不均。據(jù)《2018年度中國(guó)水資源公報(bào)》顯示，2018年中國(guó)全國(guó)水資源總量為27 462.5億m3，與多年均值持平。2018年全國(guó)用水總量6 015.5億m3中，農(nóng)業(yè)用水占61.4%，用水量達(dá)3 693.1億m3；工業(yè)用水占21.0%，用水量達(dá)1 261.6億m3；生活用水占14.3%，用水量達(dá)859.9億m3。地表水作為最主要的水源，供水量占供水總量的82.3%，其次為地下水源，供水量占供水總量的16.2%。盡管中國(guó)水資源總量豐富，但由于我國(guó)人口基數(shù)較大，人均水資源占有量較低，屬全球人均水資源較為貧乏的國(guó)家之一。中國(guó)當(dāng)前水資源管理主要存在以下幾方面問(wèn)題。首先，中國(guó)水資源管理較為松散，沒有形成統(tǒng)一的管理模式，這與中國(guó)地域差異較大有一定關(guān)系。其次，中國(guó)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式對(duì)水資源的消耗量較大，節(jié)水型農(nóng)業(yè)仍需進(jìn)一步推廣。第三，中國(guó)水資源綜合利用率相對(duì)較低，水資源循環(huán)利用機(jī)制仍有待完善。第四，中國(guó)對(duì)水情教育的重視程度不高，雖然就水資源保護(hù)進(jìn)行了一系列宣傳，但人們?cè)谌粘Ｉ钪袑?duì)水資源保護(hù)的認(rèn)識(shí)程度不深。了解亞洲發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)水資源的管理特點(diǎn)，有益于中國(guó)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高管理水平，科學(xué)利用水資源。

1 亞洲主要國(guó)家水資源基本情況及管理特點(diǎn)

日本、韓國(guó)、以色列和新加坡作為亞洲主要發(fā)達(dá)國(guó)家，在水資源基本情況方面與中國(guó)存在一定相似性，其在水資源管理方面進(jìn)行的探索以及在不斷完善中積累的經(jīng)驗(yàn)，可為中國(guó)水資源管理提供有利借鑒。為此，結(jié)合日本、韓國(guó)、以色列和新加坡的水資源基本情況，分別對(duì)這4個(gè)國(guó)家的水資源管理特點(diǎn)進(jìn)行歸納。

1.1 日本水資源基本情況及管理特點(diǎn)

日本位于亞洲東部，大部分地區(qū)處于亞洲季風(fēng)區(qū)，年降水量較為豐富，約是世界平均水平的2倍。但由于日本地形狹長(zhǎng)，主要河流長(zhǎng)度較短，且降水量季節(jié)性較為明顯，日本水資源并未從降雨量方面獲得明顯優(yōu)勢(shì)[1]。從水資源利用情況來(lái)看，日本總用水量自1963年以后始終不斷增加，但用水增長(zhǎng)率卻逐步下降，尤其自1973年起，日本用水增長(zhǎng)率大幅下降，降幅在4%～6%[2]。其水資源管理主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

1.1.1 水資源管理各環(huán)節(jié)法律體系完善 例如，日本政府在《水資源開發(fā)基本規(guī)劃》中對(duì)水資源開發(fā)利用進(jìn)行了總體規(guī)劃；在《河川法》《供水法》《污水法》等中規(guī)定了政府為支持各類新設(shè)施建設(shè)可提供的財(cái)政支持的范圍和比例；而《環(huán)境基本法》《水污染防治法》等則重點(diǎn)用于指導(dǎo)日本水質(zhì)保護(hù)工作[3]。

1.1.2 水資源開發(fā)和利用由政府和私營(yíng)部門共同參與其中，政府部門主要負(fù)責(zé)水資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)政策及總體規(guī)劃的制定和實(shí)施、水務(wù)事業(yè)單位和設(shè)施的監(jiān)管及運(yùn)營(yíng)、為水資源管理提供財(cái)政支持等。而私營(yíng)部門可通過(guò)服務(wù)承包、管理承包、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、徹底私有化、私人融資以及公私合作等方式參與水務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。

1.1.3 水資源干旱預(yù)防措施體系較為完善 作為供水方，中央和地方政府以及供水服務(wù)提供商，會(huì)通過(guò)推進(jìn)大壩建設(shè)工程、促進(jìn)干旱對(duì)策項(xiàng)目開展、豐富水源多樣化、促進(jìn)水質(zhì)保全措施等確保穩(wěn)定的水資源；通過(guò)有效的水資源管理促進(jìn)多種水源和廣域自來(lái)水廠網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，從而提高水資源利用效率；通過(guò)加強(qiáng)抗旱措施或設(shè)置不同用途的取水率和節(jié)水率或利用水價(jià)系統(tǒng)管理需求等推動(dòng)合理用水。而水資源需求方則可以通過(guò)自愿參加節(jié)水計(jì)劃、開展地下水等多種水源的保護(hù)和利用、接受暫停使用噴泉和泳池、限制灑水裝置和洗車等強(qiáng)制性限制主動(dòng)預(yù)防干旱發(fā)生。

1.1.4 日本政府對(duì)于水情教育給予了高度重視 通過(guò)“實(shí)踐體驗(yàn)型”教育活動(dòng)，日本現(xiàn)已形成了人與自然親近的河岸環(huán)境[4]。此外，依托水族館、博物館、水教育基地等基礎(chǔ)設(shè)施，日本學(xué)生對(duì)水環(huán)境保護(hù)知識(shí)的興趣得到了充分激發(fā)，使其全面了解日本水資源現(xiàn)狀，并意識(shí)到水資源缺乏的嚴(yán)重性。

1.2 韓國(guó)水資源基本情況及管理特點(diǎn)

韓國(guó)地處亞洲大陸東北部，溫帶季風(fēng)氣候顯著，降雨主要集中在6—8月，年平均降水量約1 500 mm。與中國(guó)水資源情況相類似，韓國(guó)水資源儲(chǔ)量也較為豐富，但人均水資源占有量相對(duì)較少，是聯(lián)合國(guó)認(rèn)定的水資源壓力較大的國(guó)家之一[5]。從水資源使用情況來(lái)看，韓國(guó)用水總量在1996年之前明顯較高，隨后稍有下降，用水增長(zhǎng)率自2001年開始出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。其水資源管理特點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn)。

1.2.1 重視對(duì)水資源管理相關(guān)法律制度的完善 韓國(guó)政府每10 a制定一次水資源相關(guān)規(guī)劃，且每5 a對(duì)其進(jìn)行一次修訂[6]。此外，韓國(guó)還針對(duì)水環(huán)境檢測(cè)、污水排放標(biāo)準(zhǔn)、總最大日允許負(fù)荷等制定了一系列制度，總體水資源管理制度較為完善。

1.2.2 水管理機(jī)構(gòu)組織體系分工明確 韓國(guó)水管理組織體系由水管理政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、水行政主體和政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)組成，分別負(fù)責(zé)從宏觀上對(duì)水管理政策進(jìn)行調(diào)控以及對(duì)水資源量與水質(zhì)的全面管理[7]。1991年，韓國(guó)將衛(wèi)生和社會(huì)部的飲用水管理處、建設(shè)部的供水和污水處理局以及國(guó)家衛(wèi)生研究所的水質(zhì)量檢驗(yàn)研究室調(diào)整到環(huán)境部，進(jìn)一步擴(kuò)大并明確了環(huán)境部的管理職能和權(quán)限范圍[8]。

1.2.3 重視對(duì)水資源管理模式的創(chuàng)新和完善 作為韓國(guó)主要水資源管理責(zé)任機(jī)構(gòu)，韓國(guó)水資源公社依托其信息化技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在水文監(jiān)測(cè)預(yù)警、水資源管理、水環(huán)境保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)等方面進(jìn)行了一系列成功實(shí)踐，對(duì)韓國(guó)水資源管理起到了良好的推動(dòng)作用。例如，為實(shí)現(xiàn)在2024年前全國(guó)直飲水人口比例增至30%的目標(biāo)，韓國(guó)水資源公社于2014年在坡州市開啟了智慧水務(wù)示范項(xiàng)目，并通過(guò)水質(zhì)監(jiān)測(cè)傳感器對(duì)當(dāng)?shù)厮|(zhì)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。經(jīng)過(guò)2 a時(shí)間，坡州市飲用水質(zhì)量明顯提高，直飲水人口比例從1%增加至36.3%。此外，憑借“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧水務(wù)技術(shù)，韓國(guó)中小型技術(shù)公司擁有了更多參與國(guó)際合作項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，海外業(yè)務(wù)收入顯著提高。

1.3 以色列水資源基本情況及管理特點(diǎn)

以色列位于地中海東南沿岸，是中東地區(qū)唯一的發(fā)達(dá)國(guó)家，在其實(shí)際管轄國(guó)土面積中約一半以上為沙漠地區(qū)。受地中海氣候特點(diǎn)影響，以色列降雨的時(shí)空分布十分不均，70%～80%的降雨發(fā)生在11月至次年3月，且主要集中在北部和中部地區(qū)，其與南部?jī)?nèi)蓋夫地區(qū)降雨量差值可達(dá)900 mm。從人均水資源占有量來(lái)看，以色列屬于嚴(yán)重缺水的國(guó)家。以色列水資源管理特點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn)。

1.3.1 由水利委員會(huì)等專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)水資源管理 這些部門主要負(fù)責(zé)制定全國(guó)水資源管理政策和規(guī)劃、合理確定本國(guó)不同區(qū)域的供水配額、合理制定國(guó)家用水計(jì)劃等。為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)順利推進(jìn)，以色列水利委員會(huì)每年向全國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者配給的用水量相當(dāng)于全國(guó)用水量的75%，而具體的分配比例以及定額的多少，由水利委員會(huì)中的理事會(huì)根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不同農(nóng)作物的實(shí)際用水量來(lái)確定。

1.3.2 結(jié)合水資源基本情況，調(diào)整水資源管理政策重點(diǎn) 自1948年以色列正式宣布成立以來(lái)，其水資源管理工作重點(diǎn)逐步從獲取水資源、應(yīng)對(duì)水資源短缺轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)水資源的保護(hù)。以色列建國(guó)初期，其水資源管理的工作重點(diǎn)在于如何獲得充足的水資源滿足迅速增加的猶太移民需要。1948—1962年，以色列地下水開采量增加了7.5億m3。隨后，為解決水資源短缺問(wèn)題，以色列政府計(jì)劃與美國(guó)聯(lián)合施工，于20世紀(jì)70年代后期完成大規(guī)模海水淡化工程，但該計(jì)劃最終以美國(guó)的撤出而告終。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，以色列的水政策主要集中于新水源的生產(chǎn)，但以色列政府并未將擴(kuò)大水資源開發(fā)作為國(guó)家優(yōu)先考慮的事情，對(duì)水資源的投資也大幅減少。值得一提的是，以色列政府在這一時(shí)期啟動(dòng)的污水回收利用工程，為進(jìn)一步的水資源保護(hù)奠定了良好的基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代末期，隨著以色列水環(huán)境的持續(xù)惡化，以色列水資源管理工作重點(diǎn)也被迫作出調(diào)整。1991年，以色列議會(huì)對(duì)《1959年水法》進(jìn)行了修訂，授予了環(huán)境部強(qiáng)制執(zhí)行禁止水污染條例的權(quán)限。1993年以來(lái)，以色列政府對(duì)于凈化境內(nèi)河流的重視程度不斷提升，水資源管理重點(diǎn)也已全面轉(zhuǎn)向?qū)λY源的保護(hù)。

1.3.3 水資源法律體系逐步完善 進(jìn)入水資源保護(hù)階段以來(lái)，以色列法律體系中與水資源保護(hù)相關(guān)的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)得到了顯著完善[9]。例如，為防止水資源受工業(yè)廢水影響，以色列對(duì)工業(yè)廢水的pH值進(jìn)行了限定，并針對(duì)污水處理廠制定了詳細(xì)的出水標(biāo)準(zhǔn)；為防止廢水輸送過(guò)程中發(fā)生滲漏進(jìn)而對(duì)水源、生態(tài)系統(tǒng)多樣性和其他自然資源等造成損害，以色列出臺(tái)了《污水輸送系統(tǒng)規(guī)定》等相關(guān)法律。

1.4 新加坡水資源基本情況及管理特點(diǎn)

新加坡位于馬來(lái)西亞半島南部，赤道型氣候顯著，降雨主要集中在11月至次年1—3月，盡管降雨頻率相對(duì)較高，但持續(xù)時(shí)間較短。受地理?xiàng)l件限制，新加坡淡水資源極度匱乏，地下水資源儲(chǔ)量不足，人均水資源占有量極低。新加坡水資源管理特點(diǎn)主要體現(xiàn)在對(duì)水源的開發(fā)利用上，自1965年新加坡宣布獨(dú)立以來(lái)，其針對(duì)雨水、進(jìn)口水、新生水和淡化海水4大水源制定了詳細(xì)的開發(fā)利用計(jì)劃，并不斷予以完善[10]。

1.4.1 收集利用雨水 為有效收集并充分利用自然降水，新加坡對(duì)其有限的土地資源進(jìn)行了規(guī)劃，現(xiàn)已建成受保護(hù)集水區(qū)、河口蓄水池和城市驟雨收集系統(tǒng)3大類集水區(qū)，有效實(shí)現(xiàn)了對(duì)雨水的收集利用，同時(shí)也在一定程度上緩解了集中降雨可能帶來(lái)的洪澇問(wèn)題。

1.4.2 向外國(guó)購(gòu)水，填補(bǔ)不足 由于難以實(shí)現(xiàn)水資源的自給自足，新加坡分別于1961年和1962年與馬來(lái)西亞簽訂了購(gòu)水協(xié)議。根據(jù)1962年的購(gòu)水協(xié)議，新加坡每日可以0.03 RM/kgal（林吉特/千加侖）的價(jià)格從馬來(lái)西亞進(jìn)口不超過(guò)2.5億gal的生水，并在處理后以0.5 RM/kgal的津貼價(jià)賣給馬來(lái)西亞，該購(gòu)水協(xié)議將于2061年到期。據(jù)新加坡公用事業(yè)局統(tǒng)計(jì)，截止目前，新加坡進(jìn)口水在其總用水量中所占的比例已降至30%以下，且預(yù)計(jì)到2060年將降至15%以下，屆時(shí)，新加坡有望實(shí)現(xiàn)水資源的自給自足。

1.4.3 建立新生水廠，緩解水資源緊張問(wèn)題 所謂新生水即經(jīng)凈化處理后達(dá)到可供人飲用標(biāo)準(zhǔn)的水。自2000年新加坡第一座新生水試驗(yàn)廠建成以來(lái)，其供水能力不斷提高，且新生水生產(chǎn)成本不斷降低，逐步成為新加坡緩解水資源緊張的主要增長(zhǎng)點(diǎn)。2002年，新加坡公用事業(yè)部正式啟動(dòng)了新生水建設(shè)計(jì)劃，并提出要重新制定“四個(gè)國(guó)家水龍頭”計(jì)劃，計(jì)劃到2060年實(shí)現(xiàn)以新生水滿足新加坡一半以上的用水需求。

1.4.4 向海洋要淡水 自1998年“向海洋要淡水”計(jì)劃提出以來(lái)，新加坡政府在海水淡化方面進(jìn)行了大量投資。目前，淡化海水可滿足新加坡約25%的供水需求，且其生產(chǎn)能力仍在不斷提高，已逐步成為新加坡非傳統(tǒng)供水主要來(lái)源之一。

2 對(duì)中國(guó)水資源管理的啟示

綜合上述國(guó)家水資源管理經(jīng)驗(yàn)和特點(diǎn)來(lái)看，他們都具備完善的水資源管理法律法規(guī)體系，有責(zé)任明確的管理機(jī)構(gòu)，在水資源開發(fā)利用等方面也結(jié)合自身特點(diǎn)進(jìn)行了創(chuàng)新，可為中國(guó)水資源管理提供重要的經(jīng)驗(yàn)借鑒。為提高水資源利用率，全面推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，中國(guó)可以充分借鑒亞洲其他國(guó)家水資源管理經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身水資源特點(diǎn)，從以下幾個(gè)方面完善水資源管理。

2.1 建立建全水資源管理體系，完善水資源管理法律法規(guī)

相較上述國(guó)家，中國(guó)現(xiàn)有水資源管理體系仍有待完善，與水資源管理相關(guān)的法律法規(guī)也仍有待進(jìn)一步細(xì)化。在這一過(guò)程中，中國(guó)可充分借鑒日韓等國(guó)對(duì)水管理機(jī)構(gòu)組織的職能劃分及相關(guān)法律法規(guī)的制定，明確水資源管理各環(huán)節(jié)的責(zé)任機(jī)構(gòu)，完善水資源管理體系，構(gòu)建更加全面明晰的水環(huán)境法律框架，切實(shí)解決中國(guó)水資源管理過(guò)程中所面臨的問(wèn)題。

2.2 積極調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重視節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)及推廣

農(nóng)業(yè)作為我國(guó)主要用水產(chǎn)業(yè)，減少其發(fā)展過(guò)程中的用水量是緩解中國(guó)水資源壓力的主要途徑之一，因而有必要對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，積極發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)有研究表明，采用節(jié)水灌溉可明顯提高糧食產(chǎn)量、減少平整土地費(fèi)用、避免漫灌對(duì)土壤的侵蝕破壞、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、有利于利用咸水灌溉，然而中國(guó)這項(xiàng)技術(shù)發(fā)展仍相對(duì)緩慢。因此，中國(guó)在發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)過(guò)程中可充分借鑒以色列在農(nóng)業(yè)滴灌方面的經(jīng)驗(yàn)，提高農(nóng)業(yè)用水效率。

2.3 完善循環(huán)用水機(jī)制

隨著城市工業(yè)廢水和生活廢水量的增加，對(duì)廢污水進(jìn)行資源化處理在充分利用當(dāng)?shù)厮?、增加有效供水量、減少當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境中扮演著重要角色。在這方面，中國(guó)可借鑒新加坡在新生水方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)。對(duì)廢污水的循環(huán)利用，提高水資源綜合利用水平，進(jìn)而推動(dòng)水生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展。

2.4 加強(qiáng)節(jié)水宣傳，提高全民水資源保護(hù)意識(shí)

隨著新媒體的不斷發(fā)展，可充分利用各大媒體平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)水資源保護(hù)的宣傳，真正將節(jié)水意識(shí)融入到全民的生活當(dāng)中。此外，在對(duì)學(xué)生水資源保護(hù)意識(shí)的培養(yǎng)教育中，可借鑒日本在水情教育方面的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的引導(dǎo)，使其充分認(rèn)識(shí)到水資源保護(hù)的重要性。