姚通　劉申　陳藝

今年7月以來，河南省鄭州、新鄉(xiāng)、鶴壁等地遭遇罕見的極端特大暴雨天氣，持續(xù)強(qiáng)降雨造成多地出現(xiàn)洪澇災(zāi)害，全省150個縣（市、區(qū)）、1663個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）受災(zāi)，受災(zāi)群眾30616戶，倒塌房屋89001間，對人民群眾生產(chǎn)生活以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成嚴(yán)重影響和巨大損失。在黨中央、國務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在全國人民傾力支援下，河南省的防汛救災(zāi)取得階段性勝利，目前，已轉(zhuǎn)入災(zāi)后恢復(fù)重建階段。

災(zāi)后重建安置區(qū)選址和規(guī)劃是對災(zāi)后重建工作的一種理性安排與科學(xué)規(guī)劃，是實(shí)現(xiàn)災(zāi)區(qū)群眾生活安定有序、加速社會經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要舉措。為落實(shí)黨中央和省委、省政府等各級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于災(zāi)后恢復(fù)重建工作決策部署，河南省自然資源廳成立課題組，迅速展開行動，圍繞村莊受災(zāi)情況、安置區(qū)選址及規(guī)劃方案編制等開展調(diào)研，摸清了實(shí)情，找準(zhǔn)了問題，并就加快推進(jìn)災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建安置選擇提出相應(yīng)的對策和建議。

基本情況

此次受災(zāi)地區(qū)地處太行山區(qū)、伏牛山區(qū)向黃淮平原的過渡地帶，位屬全省經(jīng)濟(jì)重心區(qū)、人口密集區(qū)和糧食生產(chǎn)核心區(qū)。其中，省會鄭州作為國家中心城市，經(jīng)濟(jì)總量占比超過20%，同時，也是全國重要的綜合交通樞紐。此次洪災(zāi)直接導(dǎo)致省內(nèi)及全國交通嚴(yán)重受阻，全省95%的縣（區(qū)）交通基礎(chǔ)設(shè)施受到破壞，路基鏤空、路面塌陷、橋梁基礎(chǔ)不穩(wěn)等隱患增多，嚴(yán)重影響公眾出行安全。同時，也暴露了交通基礎(chǔ)設(shè)施防汛應(yīng)急存在的短板?；凇巴怀鲋攸c(diǎn)，民生優(yōu)先”“科學(xué)規(guī)劃，分類建設(shè)”“統(tǒng)籌安排，精心實(shí)施”“農(nóng)民自救，政府幫扶”“保護(hù)生態(tài)，綠色發(fā)展”等原則，課題組對村民倒損住房核查評估和鑒定，確定房屋的損毀程度，在科學(xué)規(guī)劃論證、充分尊重群眾意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求，根據(jù)實(shí)際情況確定受災(zāi)地區(qū)居民住房重建與安置模式，共規(guī)劃了87個集中安置區(qū)，涉及鄭州市、新鄉(xiāng)市、鶴壁市、周口市、洛陽市等省轄市。

據(jù)調(diào)研，河南省災(zāi)后重建需異地安置村莊153個，原址重建205個，擬安置9.44萬戶、36.22萬人，安置區(qū)用地規(guī)模2.19萬畝。截至目前，已完成安置區(qū)選址289個，未完成選址69個;安置區(qū)規(guī)劃方案已編制完成19個，未完成339個。

存在問題

從目前來看，要對災(zāi)后重建安置區(qū)選址和規(guī)劃開展全面的評價，從安置區(qū)選址、村莊重建規(guī)劃方案到資金支持、土地供應(yīng)等方面都有很多困難。

在安置區(qū)選址方面，由于部分村莊異地重建安置區(qū)選址在繞城高速禁建區(qū)、黃河灘區(qū)以及滯洪區(qū)內(nèi)，仍有潛在風(fēng)險(xiǎn)，不夠科學(xué)合理;位于滯洪區(qū)內(nèi)的村莊需要全部安置搬遷，但目前只針對D級危房戶和倒塌戶進(jìn)行安置，不利于統(tǒng)籌安置。

在村莊重建規(guī)劃方案方面，只關(guān)注村民住房重建，沒有綜合考慮災(zāi)后重建相關(guān)生產(chǎn)生活配套，公共服務(wù)、社區(qū)建設(shè)等需求問題。另外，一些縣（市、區(qū)）安置地塊多，基數(shù)大，規(guī)劃選址和規(guī)劃方案編制任務(wù)艱巨。同時，由于房屋受損及評估定級、村民意愿等因素處于不斷變化中，也嚴(yán)重影響了安置區(qū)選址和規(guī)劃方案編制進(jìn)度。

除此以外，地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估周期長也是主要原因。例如鄭州、衛(wèi)輝、輝縣等地位于地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，安置區(qū)選址無法避讓，但按照《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第二十一條規(guī)定，在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)內(nèi)進(jìn)行房屋等工程建設(shè)的，必須進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估。

對策建議

明確基本原則及要求。要堅(jiān)持生命至上、避險(xiǎn)為要。在重建安置點(diǎn)選址時，摸清各類風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)區(qū)范圍，妥善避讓蓄滯洪區(qū)等低洼地區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)、洪澇災(zāi)害頻發(fā)區(qū)、地下采空區(qū)等危險(xiǎn)區(qū)域，確保安全選址。確實(shí)難以避讓的，需按照國家相關(guān)條例規(guī)范要求，切實(shí)開展評估論證，采取必要工程措施，確保各類項(xiàng)目建設(shè)安全。要堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)規(guī)律。在開展新建安置小區(qū)、村莊等各類安置點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)時，要摸清溝、渠、河、塘等各類現(xiàn)狀情況，尊重自然地形地貌，采用宜溝則溝、宜路則路的手法開展設(shè)計(jì)，避免盲目采取對道路、河流等原有地物進(jìn)行裁彎取直的做法，確保與周邊環(huán)境的空間融合和景觀協(xié)調(diào)。要順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，積極引導(dǎo)安置點(diǎn)優(yōu)先向基礎(chǔ)設(shè)施較為完善、具備用地條件的城市和小城鎮(zhèn)進(jìn)行選址。要堅(jiān)持立足長遠(yuǎn)，著眼未來。對標(biāo)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的要求，切實(shí)提高重建安置區(qū)的規(guī)劃編制質(zhì)量，從生活便利、經(jīng)濟(jì)適用的角度出發(fā)，合理確定安置區(qū)內(nèi)主要居民點(diǎn)的布局和規(guī)模，統(tǒng)籌安排主要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的布局和規(guī)模，引導(dǎo)安置區(qū)房屋設(shè)計(jì)融合本土文化，細(xì)化建筑高度、體量、色彩、風(fēng)貌等各項(xiàng)要求，彰顯地方特色，構(gòu)建風(fēng)貌優(yōu)美、面向現(xiàn)代化的宜居家園。

確保政策和資金支持。根據(jù)災(zāi)后重建用地需求，將確需異地搬遷重建建設(shè)用地納入土地利用總體規(guī)劃，所需新增建設(shè)用地指標(biāo)，自然資源主管部門給予先行安排。災(zāi)后重建急需使用的土地可由縣政府先行安排使用，并做好先行用地補(bǔ)償工作。屬于臨時使用的，及時補(bǔ)辦臨時用地手續(xù);屬于永久性建設(shè)用地的，按審批權(quán)限及時補(bǔ)辦建設(shè)用地手續(xù);屬于村莊搬遷重建的，可以利用增減掛鉤政策辦理建設(shè)用地手續(xù)。

省、市財(cái)政以資金補(bǔ)助形式支持重災(zāi)縣的生活性、公益性、基礎(chǔ)性恢復(fù)重建項(xiàng)目，以稅費(fèi)優(yōu)惠、貸款貼息等方式扶持生產(chǎn)性、經(jīng)營性恢復(fù)重建項(xiàng)目;對其他受災(zāi)縣的重點(diǎn)恢復(fù)重建項(xiàng)目省、市財(cái)政給予適當(dāng)支持;一般性恢復(fù)重建項(xiàng)目由市和縣（市、區(qū)）政府給予支持。采取特許經(jīng)營、PPP等模式，撬動社會資本參與災(zāi)后重建項(xiàng)目建設(shè)。大力壓縮辦公費(fèi)、交通費(fèi)等一般性支出，全力支持災(zāi)后恢復(fù)重建工作順利實(shí)施。在救災(zāi)物資的發(fā)放中，必須做到公平、公正、公開，絕不允許貪污、挪用、私分、哄搶、浪費(fèi)等現(xiàn)象發(fā)生;嚴(yán)管救災(zāi)物資和資金，做到?？顚Ｓ?，賬目清楚。

加強(qiáng)相關(guān)部門溝通與銜接。災(zāi)后重建指揮部辦公室要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)與省、縣（市、區(qū)）和市直有關(guān)部門的溝通銜接，督導(dǎo)推進(jìn)實(shí)施方案的落實(shí);要建立工作機(jī)制，對重建任務(wù)分門別類制定基礎(chǔ)表、花名冊、統(tǒng)計(jì)表、項(xiàng)目表，實(shí)行臺賬管理。各成員單位要密切配合，協(xié)同聯(lián)動，成立災(zāi)后重建專項(xiàng)小組，指導(dǎo)各縣（市、區(qū)）做好災(zāi)后重建。各縣（市、區(qū)）政府及市直有關(guān)部門要確保組織到位、人員到位、工作到位，切實(shí)加強(qiáng)與省重建指揮部辦公室和省有關(guān)部門的溝通對接，形成上下貫通、橫向聯(lián)通、各方暢通的工作局面，確保災(zāi)后重建工作有序有力有效開展。各村必須嚴(yán)格按照鎮(zhèn)黨委、政府的統(tǒng)一部署，抓緊落實(shí)，確保當(dāng)?shù)貫?zāi)后重建工作有序推進(jìn)。對資金發(fā)放和災(zāi)后重建工作進(jìn)行專項(xiàng)督查，對在災(zāi)后重建中失職瀆職、擅離職守、不顧大局、不服從統(tǒng)一指揮、違反救災(zāi)物資分配紀(jì)律的將從嚴(yán)從重處理，情節(jié)嚴(yán)重的將報(bào)請上級部門給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分。

加快公共基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)建設(shè)。堅(jiān)持“先搶通、后修復(fù)”原則，盡快抓好受損公路、橋梁、涵洞和鄉(xiāng)村道路的搶修、修復(fù)和養(yǎng)護(hù)，保證人民群眾出行安全。按照提檔升級要求，有序推進(jìn)高速公路、國道、省道、縣道、航道、通航建筑物等交通設(shè)施修復(fù)改造，加大日常養(yǎng)護(hù)力度，防止次生災(zāi)害發(fā)生。加快農(nóng)村公路、林區(qū)公路與國省干線同步修復(fù)提升，確保災(zāi)區(qū)交通道路運(yùn)輸盡快恢復(fù)正常。

盡快修復(fù)因?yàn)?zāi)損毀的農(nóng)村供水設(shè)施、灌溉骨干渠道、堤防、水庫、山塘、水閘、防汛監(jiān)測預(yù)警等水利設(shè)施，沒有排澇設(shè)施的，要迅速調(diào)集大型排水車輛及設(shè)備，及時排除田間和村莊積水，確保防汛安全和生產(chǎn)、生活用水需求。針對防洪減災(zāi)暴露的短板弱項(xiàng)，按照應(yīng)對超標(biāo)準(zhǔn)洪水的要求，加快重點(diǎn)易澇區(qū)治理、病險(xiǎn)水庫（水閘）除險(xiǎn)加固、重點(diǎn)山塘整治、防汛監(jiān)測預(yù)警能力等工程謀劃和建設(shè)，著力提升防洪抗災(zāi)能力。

加快做好受災(zāi)學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院的危房排查，盡快啟動修復(fù)重建工作。抓好社會福利、文化體育等設(shè)施恢復(fù)重建，盡量降低災(zāi)害對群眾正常生活的影響。

抓好災(zāi)后防疫和脫貧攻堅(jiān)工作。各級干部要重點(diǎn)深入農(nóng)村受災(zāi)群眾家中，組織應(yīng)急隊(duì)伍、公益性崗位人員對受淹的路面、廣場、農(nóng)戶進(jìn)行清掃和衛(wèi)生消殺，清運(yùn)各種垃圾，狠抓農(nóng)村人居環(huán)境治理工作;對脫貧戶進(jìn)行全面走訪和摸排，根據(jù)不同受災(zāi)情況制定自救指導(dǎo)方案“一戶一方案”，著力解決“兩不愁、三保障”及飲水安全等突出問題，扎實(shí)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)，拓展就業(yè)，雙包單位要落實(shí)幫扶責(zé)任，落實(shí)各項(xiàng)扶貧政策，廣泛動員社會力量，協(xié)助貧困戶落實(shí)種苗、補(bǔ)種補(bǔ)養(yǎng)，最大限度減少人民群眾經(jīng)濟(jì)損失，防止因?yàn)?zāi)致貧、返貧，鞏固來之不易的脫貧成果。 （作者單位：河南省自然資源調(diào)查規(guī)劃院? 河南省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院）