王彥飛

（陜西省榆林市榆陽區(qū)森林草原火災(zāi)防控中心，陜西 榆林 719000）

1 封山禁牧的意義

1.1 改善傳統(tǒng)畜牧業(yè)的運行方式對生態(tài)環(huán)境的破壞

傳統(tǒng)的畜牧業(yè)放養(yǎng)方式主要是通過當?shù)鼐哂休^強實力的企業(yè)帶動發(fā)展畜牧業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，從而在當?shù)匦纬奢^大規(guī)模的畜牧業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)集群。這種生產(chǎn)方式在短期內(nèi)確實會提高生產(chǎn)效率和經(jīng)濟收益，為農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶來強大的動力。但是在發(fā)展的過程中我們也能夠看到，由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃，畜牧業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)基地內(nèi)養(yǎng)殖的牲畜越來越多，草場壓力越來越大，最終難以承擔(dān)過量的牲畜覓食而退化。牛羊吃不到足量的草，就會轉(zhuǎn)而去啃食其他植物，甚至啃食樹皮樹葉，這樣的生產(chǎn)模式一旦長期實施，就會造成當?shù)厣鷳B(tài)的嚴重退化，限制當?shù)匦竽翗I(yè)的發(fā)展前景，不利于當?shù)匦竽翗I(yè)長期發(fā)展。

1.2 有利于保護當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境

為了恢復(fù)當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，我們往往采用植樹造林的方式來恢復(fù)當?shù)刂脖?。恢?fù)當?shù)刂脖坏闹饕緩綖槿N：人工造林育林、人工播種、封山禁牧。這三種綠化途徑構(gòu)成了完整的生態(tài)恢復(fù)工作系統(tǒng)。如果我們不能夠完整地落實這三種途徑，就會大大影響綠化工作的質(zhì)量和效率。比如說人工造林育林，俗話說得好：“十年樹木”，植樹造林絕非一朝一夕可以完成的事情，短期內(nèi)是看不到非常明顯的收益，如果不加以保護，很快就會被摧毀殆盡。人工播種通常情況下采用飛機播種的方式，這種方式要比真人直接進行手動播種的效率更高，但是在一些土壤比較貧瘠缺水的地區(qū)難以實施。因此，我們需要采用封山禁牧的方式來保護人工綠化地區(qū)，通過讓植物自然繁殖來恢復(fù)當?shù)刂参锷鷳B(tài)。當一片區(qū)域內(nèi)的植物被破壞時，我們要及實地將這片區(qū)域區(qū)劃、保護起來，防止牲畜進入其中對此地造成更加嚴重的破壞。然后再對這片區(qū)域進行人工種植、養(yǎng)育，縮短植被的自然恢復(fù)時間，從而讓這片區(qū)域快速地恢復(fù)到被破壞之前的狀態(tài)，進而推動當?shù)匦竽翗I(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展，這種方式是提升植被覆蓋率的最為有效的方式。

2 當前所存在的主要問題

2.1 偷牧、亂牧現(xiàn)象比較嚴重

實施封山育林對于當?shù)氐霓r(nóng)民來說，無疑是對其傳統(tǒng)生產(chǎn)模式造成了比較嚴重的影響。傳統(tǒng)的野外自由放牧模式缺乏時間地點規(guī)劃，要在短期內(nèi)轉(zhuǎn)為圈養(yǎng)模式，對于農(nóng)民來說是存在所謂“陣痛”的，一時間內(nèi)還難以適應(yīng)。當然，圈養(yǎng)模式相比于粗放模式是存在優(yōu)點的，有利于農(nóng)民快速地把握牲畜的健康狀態(tài)，有利于畜牧業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的提高。但是，不同的鄉(xiāng)村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)置條件和自然條件存在差異，一些條件比較好的地區(qū)轉(zhuǎn)入圈養(yǎng)模式相對比較容易，而其他條件比較差的地區(qū)在進入圈養(yǎng)模式之后，就容易出現(xiàn)飼料供給不足的問題。一些農(nóng)民由于缺少飼料，不得不買賣牲畜來補貼家用，從而造成牲畜總量的減少。短期應(yīng)急式的牲畜販賣一方面使產(chǎn)品質(zhì)量得不到保證，另一方面也不利于農(nóng)民取得更多的經(jīng)濟收益。那些沒有販賣牲畜而又難以進入穩(wěn)定的圈養(yǎng)模式的農(nóng)民，不得不冒著被罰款的風(fēng)險在晚上或其他管理較為空虛的時候進行放牧。長期下來，使封山育林政策形同虛設(shè)，封山育林的成果遭受破壞，從另一方面也造成農(nóng)民和政府部門產(chǎn)生了比較緊張的對立氛圍。

2.2 農(nóng)民經(jīng)濟收入減少

在一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)品種類比較單一、缺乏市場競爭力的地區(qū)，農(nóng)民的畜牧業(yè)生產(chǎn)往往采用粗放的野外放牧模式，辛苦一年賺一點錢來補貼家用，也只能勉強維持生活。一旦當?shù)爻霈F(xiàn)比較嚴重的自然災(zāi)害，農(nóng)民的生產(chǎn)就要受到嚴重的影響，甚至有可能導(dǎo)致家庭的破產(chǎn)。因此，野外放牧模式對于農(nóng)民意義重大，甚至承擔(dān)了一個家庭近一半的經(jīng)濟收入來源，農(nóng)民對畜牧業(yè)的經(jīng)濟依賴極重。因此，封山禁牧政策的實施將會對農(nóng)民的家庭經(jīng)濟狀況造成一定影響。盡管封山育林政策有利于當?shù)匦竽翗I(yè)的長期健康發(fā)展，但是在推進的過程中，短期之內(nèi)會對農(nóng)民的生存狀況造成不利影響，不少資金匱乏的農(nóng)民不得不將自己養(yǎng)殖的牲畜賣掉，反而使當?shù)氐男竽翗I(yè)受到打擊。當農(nóng)民失去了自己的牲畜，經(jīng)濟收入來源受到極大影響的他們將不得不加入到城市的打工大軍當中，農(nóng)村地區(qū)的土地將會被擱置、撂荒，從而會威脅當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，甚至可能會發(fā)展到不利于維護我國糧食安全的局面。同時，農(nóng)村壯年勞動人口的大量流失，一方面會造成農(nóng)村地區(qū)老人缺少贍養(yǎng)，養(yǎng)老問題嚴重，另一方面也會對留守兒童的心理健康造成不良影響。這些都將成為農(nóng)村勞動力流失地區(qū)的嚴重社會問題。

2.3 技術(shù)與資金支持不到位

封山育林政策的實施也是需要一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)的。在經(jīng)濟發(fā)展水平不高的地區(qū)，大部分農(nóng)民的生產(chǎn)設(shè)施比較落后，棚舍較為簡陋，飼料供應(yīng)不足，生產(chǎn)機械匱乏，相關(guān)配套設(shè)備不健全等，難以適應(yīng)圈養(yǎng)模式的畜牧業(yè)生產(chǎn)要求。即便政府進行專項撥款用以幫助當?shù)氐男竽翗I(yè)發(fā)展，但是這些資金對于農(nóng)民來說也不過是杯水車薪，這些客觀條件將大大影響封山育林的實施效果。同時，在一些經(jīng)濟發(fā)展條件相對較好的地區(qū)，農(nóng)民在進行圈養(yǎng)時，往往自身缺乏科學(xué)知識，對于牲畜的疫病防治缺乏經(jīng)驗，不能夠及時地控制動物疫病，從而造成了疫病的擴散，造成比較嚴重經(jīng)濟損失。在養(yǎng)殖的過程中，也沒有一套完善的科學(xué)養(yǎng)殖技術(shù)體系，對于如何準確地打入市場、如何更好地滿足市場需求、如何降低生產(chǎn)周期、如何減少生產(chǎn)損耗等問題缺乏認識。而政府針對這些方面對農(nóng)民所提供的支持比較缺乏，服務(wù)網(wǎng)點為農(nóng)民所提供的服務(wù)的局限性也比較大，因此農(nóng)民在轉(zhuǎn)入圈養(yǎng)之后很難快速地體會到圈養(yǎng)的優(yōu)勢。

3 解決問題的具體實踐措施

3.1 加強政策宣傳

首先，政府要加強政策宣傳，積極引導(dǎo)農(nóng)民對于封山育林政策的理解，讓農(nóng)民認識到封山育林政策對于當?shù)匦竽翗I(yè)的長期健康發(fā)展的意義，讓農(nóng)民認識到自己粗放的養(yǎng)殖模式對于自然環(huán)境的破壞，當農(nóng)民理解到這些認知的時候，封山育林政策在實施時所受到的阻力會減輕很多。我們可以通過電視、村口廣播、召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民進行集會、培訓(xùn)等方式來推動知識的傳播，從而讓群眾理解政府政策的價值。

3.2 加強資金投入

政府要盡可能地為農(nóng)民提供資金和技術(shù)支持，定期撥款來幫助農(nóng)民進行圈舍的建設(shè)，定期撥款來購入一些飼料，召集村民對其進行公平地發(fā)放，緩解農(nóng)民在進行牲畜圈養(yǎng)時所面臨的經(jīng)濟壓力。盡可能地為農(nóng)民提供政策補貼，當農(nóng)民不得不進行貸款時，盡量調(diào)整貸款利率亦或者延長貸款償還期限，減輕農(nóng)民的經(jīng)濟壓力，讓農(nóng)民能夠挺過生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的陣痛期。同時，另一方面也要增加對封山禁牧工作的資金投入。2020 年開始，我區(qū)充分發(fā)揮天保管護資金作用，每年投入389.8 萬元作為封禁專項資金（其中天保專職護林員工資208.8 萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護經(jīng)費181 萬元），解決區(qū)、鄉(xiāng)兩級專職禁牧隊工作經(jīng)費，區(qū)上把上繳的罰沒款全部返還各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處，用于封山（沙）禁牧工作，先后出臺了《榆陽區(qū)改進封山（沙）禁牧工作實施方案》《榆陽區(qū)封山（沙）禁牧工作監(jiān)督管理辦法》。對封山（沙）禁牧進行了深層次改革，組建5 人以上的鄉(xiāng)級專職禁牧隊，精簡優(yōu)化選用護林員87 名，管理方式從分散自由改變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一集中管理，并對封山（沙）禁牧隊伍按期進行培訓(xùn)，每年集中培訓(xùn)2 次。工資從每人每年的18000 元提高到24000 元，通過嚴格管理、提高工資待遇，有效提高護林員的履職盡責(zé)能力，確保封禁工作積極有效開展。

3.3 因地制宜，提升政策的人性化水平

在實施政策的時候，如果采用“全年禁牧”的方式，確實極大利于當?shù)氐纳鷳B(tài)恢復(fù)，但是全年的禁牧將會對農(nóng)民的經(jīng)濟生產(chǎn)造成嚴重打擊。同時，當?shù)氐臍夂驐l件也并非是全年不變，有些時候降水比較充沛，草料的生長能夠滿足牲畜的覓食需求，不會對植被生態(tài)形成比較嚴重的破壞，如果這個時候還要求“一刀切”地進行禁牧，其實也是對當?shù)厣鷳B(tài)資源的一種浪費。禁牧的本意是最大限度地在科學(xué)合理的范圍之內(nèi)發(fā)揮草料的最大價值，因此并不適合盲目禁止。同時，要是當?shù)匾氩萘戏N植，擴大牲畜飼草的種植面積，緩解當?shù)厣鷳B(tài)壓力，構(gòu)成健康合理的生態(tài)養(yǎng)殖循環(huán)體系。此外，當?shù)貞?yīng)該進一步完善封山禁牧的監(jiān)督體系。根據(jù)榆陽區(qū)“羊子飼養(yǎng)量大，林業(yè)工程項目區(qū)林木保護難”的現(xiàn)狀，2018 年推出“封山禁牧，掛圖作戰(zhàn)、精準護林”管護模式，一方面建設(shè)區(qū)鄉(xiāng)兩級禁牧隊、承包護林員與造林驗收組實地?zé)o縫對接，逐塊踏查摸清造林面積，封禁設(shè)施，保存株數(shù)及周邊羊子飼養(yǎng)狀況等，建立現(xiàn)狀登記臺賬；另一方面推行家庭承包責(zé)任制，以每1000 畝每年4000 元管護費把林地管護權(quán)全部承包給護林員家庭，簽訂管護承包責(zé)任合同；三是對照封禁登記臺賬，對承包護林員按月進行考核管理。當進入禁牧期時，封山禁牧監(jiān)督就應(yīng)當貫徹始終，各執(zhí)法單位一方面要優(yōu)化執(zhí)法程序，確保禁牧工作能夠長期穩(wěn)定地實施下去，另一方面也要提高禁牧工作的程序規(guī)范性，按照規(guī)章制度去辦事，在執(zhí)法的過程中要盡可能地符合人性化需求，執(zhí)法不能過激。

4 結(jié)語

總而言之，封山禁牧應(yīng)當進行科學(xué)的規(guī)劃，實施的過程中要注重各方面問題，提出針對性的解決措施，使當?shù)匦竽翗I(yè)能夠長期健康地發(fā)展下去。