侯戰(zhàn)科

(中共鄂爾多斯市委黨校，內蒙古 鄂爾多斯 017000)

1 生態(tài)扶貧的社會工程分析

科學的理論并不能直接指導具體的實踐活動，理論結合實際需要特定載體，這種載體就是社會模式，社會工程就是一種關于社會模式設計和實施的學問，是將理論轉化為實踐的中介環(huán)節(jié)[1]。生態(tài)扶貧是我國貧困治理的重要內容和方式之一，是兼顧生態(tài)保護和脫貧攻堅的雙贏之策的精準方略[2]。其背后有深刻的理論背景和制度框架，并承載著實踐愿景，是一種典型的社會工程活動。生態(tài)扶貧從理論到現實需要經過一定的模式設計和實施來完成，在模式設計中，必須遵循和考量規(guī)律、價值和情境3個社會工程維度，注重整體性、系統(tǒng)性和協同性，以防止社會模式設計的非理性和隨意性[3]。

1.1 規(guī)律維度

對規(guī)律的認識和把握是事物發(fā)展的基礎。生態(tài)扶貧在一定規(guī)律條件下展開，本身包含了生態(tài)效益、經濟效益和社會效益的有機統(tǒng)一，是一種多維度、多層面的發(fā)展型扶貧。從其想達到的結果看，有3種規(guī)律是其必須遵循的，即自然規(guī)律、經濟規(guī)律和社會規(guī)律，并達到3種規(guī)律的協調統(tǒng)一。根據2014年7月29日在中共中央政治局會議上提出的“三個規(guī)律三種發(fā)展”思想，在生態(tài)扶貧中要做到遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展，經濟規(guī)律的科學發(fā)展和社會規(guī)律的包容性發(fā)展[4]。

遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展，意味著生態(tài)扶貧要以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為前提，充分評估地區(qū)資源環(huán)境的承載能力；遵循經濟規(guī)律的科學發(fā)展，意味著要厘清政府與市場關系，以市場需求為導向，從資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢角度，形成特色優(yōu)勢產業(yè)，致力于高質量發(fā)展；遵循社會規(guī)律的包容性發(fā)展意味著要堅持人民主體地位，最大限度激發(fā)社會活力，由人民推動發(fā)展。

1.2 價值維度

價值目標具有主觀性。由治理主體的階層立場決定。中國共產黨的領導，決定了生態(tài)扶貧的人民性。這種人民性主要體現在生態(tài)維度上的提升生命有機體的生存質量[5]，在文化維度上的空間意義延續(xù)，在社會維度上的促進社會公平等價值目標。

人類的存在首先是物質性存在，人類需要不斷從自然界中獲取能量以滿足自身生命有機體的存在，所以，自然生態(tài)的品質決定了人類自身的存在質量，這也是“與自然是生命共同體”[6]的涵義。

人們活動的生態(tài)空間具有文化含義。自然地理特征不同，導致了不同的文化特質，如農耕文化和游牧文化、農業(yè)文明和商業(yè)文明等。所以，生態(tài)空間具有人文意義，蘊含著該地區(qū)的歷史、現在和將來，生態(tài)扶貧因而具有一種呵護精神文化的內涵。

促進社會公平正義。生態(tài)扶貧兼具脫貧致富和可持續(xù)發(fā)展的含義。通過異地搬遷、生態(tài)補償、生態(tài)產業(yè)扶持等扶貧策略，給貧困群體創(chuàng)造致富機會，促使其實現代內階層地位躍遷，阻斷貧困傳遞。通過可持續(xù)發(fā)展，解決代際在資源利用上的公平，實現公平正義的可持續(xù)。

1.3 情境維度

生態(tài)扶貧是在具體的時空里展開。這就是情境條件，包括整體的歷史發(fā)展和現狀，包括自然資源和社會條件等。按照冷志明等的觀點，生態(tài)扶貧是“人、地、業(yè)”三者的統(tǒng)一[7]?！皹I(yè)”是打通生態(tài)和脫貧的中間關節(jié)。生態(tài)扶貧就是在綜合考慮一個地區(qū)的資源環(huán)境特點和承載力，遵循自然規(guī)律、經濟規(guī)律、社會規(guī)律等，充分發(fā)揮人們的主觀能動性，形成本地區(qū)的生態(tài)扶貧特色和機制，以實現其價值目標。

2 鄂爾多斯市生態(tài)扶貧的社會工程評價

鄂爾多斯是資源型地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)和少數民族聚居地。改革開放初期，鄂爾多斯全境都處于貧困狀態(tài)，其中杭錦旗、準格爾旗、伊金霍洛旗、鄂托克前旗和烏審旗為國家級貧困旗，東勝、達拉特旗、鄂爾托克旗為自治區(qū)貧困旗。由于鄂爾多斯地區(qū)是生態(tài)脆弱地區(qū)，沙漠和丘壑面積各占約48%，所以鄂爾多斯的脫貧過程一直跟生態(tài)問題連接在一起。對鄂爾多斯的生態(tài)扶貧歷程進行社會工程評價，就是從生態(tài)扶貧模式出發(fā)，從規(guī)律、價值和情境維度評估其生態(tài)扶貧模式的合理性。建國以來，鄂爾多斯的生態(tài)扶貧特征大致可以劃分為3個階段、3種特征。

2.1 1949—1978年：多生態(tài)破壞少生產發(fā)展

鄂爾多斯是生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，荒漠化嚴重?；哪凶匀辉颍遣缓侠淼拈_墾也是重要因素。在中國歷史上，這里曾歷經3次大規(guī)模屯墾開荒，分別是兩漢的“移民實邊”、唐宋的“軍墾民墾”和明清的“軍屯民屯”[8]，對脆弱的生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞。建國以后，為了改變貧窮挨餓的局面，又出現大規(guī)模的開荒運動,加重了生態(tài)環(huán)境破壞程度。解放初，該地區(qū)沙漠和沙漠化面積為101萬hm2，到了1974年擴大到為350萬hm2[9]。生態(tài)環(huán)境破壞帶來嚴重災難，如1983年4月27—29日的風災造成農牧民死亡22人，牲畜死亡8萬頭(只)，埋壓農作物3.27萬hm2，刮倒房屋1000余間，刮倒通訊電桿1233根，埋沒水井3000眼[8]。開荒運動沒有使人們擺脫貧困，“種地沒收成，放牧不成群；吃糧靠返銷，生活靠救濟”。

這一時期，從價值目標上看，國家有迅速擺脫貧困局面的強烈愿望，具有強烈的社會價值追求。但是這一時期的社會生產沒有考慮到惡劣的生態(tài)環(huán)境情境和本身生產力發(fā)展水平的制約，把“人定勝天”作為處理人與自然關系的法則。忽視了自然規(guī)律、經濟規(guī)律，導致社會規(guī)律的發(fā)揮出現反作用。所以，不但造成脫貧致富的社會目標難以實現，也造成了生存環(huán)境的惡化。導致了生態(tài)惡化和貧困無減的現狀，生態(tài)優(yōu)勢并沒有得到彰顯。

2.2 1978—1999年：有生態(tài)建設少生態(tài)扶貧

改革開放后，我國確立了“以經濟建設為中心”的發(fā)展方針。這一時期，按照國貧線標準，鄂爾多斯貧困人口從1990年的42.7萬人，降到1999年的16.7萬人[8]。但是這一時期，貧困人口的減少主要是經濟增長導致的。1979—2000年，鄂爾多斯市地區(qū)生產總值增長到150.09億元，增長了42.38倍，經濟總量位居全區(qū)第5，而帶動經濟增長的主要是煤炭資源的大規(guī)模開發(fā)，并成為鄂爾多斯的支柱性產業(yè)[10]。此時期，由于采取粗放型經濟發(fā)展方式，高能耗，高污染項目落地，過度開墾、放牧等，1998—2000年，80%的草原沙化、退化，生態(tài)破壞嚴重[11]。但是由于此時期出臺了《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》和《關于在國民經濟調整時期加強環(huán)境保護工作的決定》等一系列法律法規(guī)和環(huán)境政策，生態(tài)惡化有減緩的趨勢。以沙漠生態(tài)為例，馮坤等人發(fā)現，1975—2000年，沙漠化總面積由53970km2發(fā)展到66781km2，25a間，沙漠化速度大致為每年增加5.13萬hm2，而從解放初到1974年的25a間，沙漠化的速度大概為每年增加10萬hm2，所以改革開放后，沙漠化速度大大降低[12]。生態(tài)建設取得一定成就。但是，生態(tài)建設和減貧并不是協調統(tǒng)一的。

此時期，從政府頂層設計方面，生態(tài)環(huán)境問題已經得到重視。但是，不可否認的是，改革開放初，“大力發(fā)展生產力”的經濟為中心，情境維度的煤炭資源得以大規(guī)模開發(fā)。此時，在價值維度上或者價值設計上，有實現“社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協調”的愿景，但是在實際發(fā)展中，生態(tài)建設和經濟社會發(fā)展是2條路徑，開始尊重自然規(guī)律，開始發(fā)揮經濟規(guī)律，并且由于經濟發(fā)展的需要，也開始注重社會規(guī)律上的包容性發(fā)展，人民主體地位得到彰顯，減貧取得重要成果。但是自然規(guī)律和經濟規(guī)律二者之間沒有實現協調，甚至在社會發(fā)展中是矛盾的。所以這一時期，生態(tài)和脫貧是各自發(fā)展的。

2.3 2000年—至今：優(yōu)化生態(tài)促進減貧

從國家頂層設計層面，此時期我國的發(fā)展觀經歷了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科學發(fā)展觀到新發(fā)展理念的轉變。3種發(fā)展觀在發(fā)展的本質、目的、內涵、要求和模式等方面越來越完善[13]。總體發(fā)展觀的演進為生態(tài)扶貧提供了理論指導。發(fā)展觀演進的深刻背景就生態(tài)扶貧領域方面主要有2個方面，經濟發(fā)展方式的不可持續(xù)性，重速度輕質量，重生產輕民生，重GDP增長輕社會同步發(fā)展[14]，工業(yè)產品單位消耗能源是美國的3.5倍、歐盟的5.9倍、日本的9.7倍，廢水和二氧化硫排放量均居世界第1，分別超過環(huán)保允許量的68%和77%，2005年，ESI全球環(huán)境可持續(xù)指數中國排名第133位[15]；貧富差距不斷擴大，基尼系數一直在0.4以上的高位。發(fā)展方式的不可持續(xù)性和貧富差距的擴大是生態(tài)扶貧的宏觀背景。而當前我國的現實情況是，貧困人口主要分布于生態(tài)環(huán)境惡劣的地區(qū)。無論是從意識形態(tài)出發(fā)，還是永續(xù)發(fā)展出發(fā)，生態(tài)扶貧都十分必要。

鄂爾多斯地區(qū)在改革開放取得了重大發(fā)展，但是生態(tài)和經濟之間的矛盾比較突出，1994—2004年,GDP年均18.5%的高速增長是用生態(tài)赤字換取的[16]。在這樣一種發(fā)展矛盾下，2000年，鄂爾多斯市提出“建設綠色大市”的目標。成為鄂爾多斯市生態(tài)和經濟協調發(fā)展的轉折點，也是生態(tài)扶貧的起點，生態(tài)建設和脫貧致富開始相得益彰。2007年，政府將鄂爾多斯農業(yè)區(qū)劃分為農業(yè)優(yōu)勢區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)3類，致力于水土保持、退牧還草、退耕還林等工程，并通過移民擴鎮(zhèn)、生態(tài)補償、生態(tài)產業(yè)等方式，致力于人們的脫貧致富。據資料統(tǒng)計，2000—2009年，通過移民擴鎮(zhèn)的生態(tài)扶貧項目共移民2313戶8383人[17]；而通過生態(tài)補償，如新一輪退耕還林項目優(yōu)先安排建檔立卡貧困戶，累計聘用貧困人口護林員和草牧場管護員318名，年人均增收7455元[18]；積極幫助貧困戶發(fā)展經濟林種植和林沙產業(yè)，免費提供經濟林苗木15.9萬株，種植經濟林224hm2，惠及貧困戶807戶等[19]。

在生態(tài)產業(yè)方面，充分發(fā)揮地區(qū)的資源特色，草原農牧文化等，大力發(fā)展林沙產業(yè)、光伏產業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等，帶動人民脫貧致富。光林沙產業(yè)一項就帶動10萬人增收[20]。此時期，鄂爾多斯在生態(tài)扶貧領域探索出一條“黨委政府政策性主導、企業(yè)產業(yè)化投資、農牧民市場化參與、科技持續(xù)化創(chuàng)新”四輪驅動的“庫布其沙漠治理模式”并孕育形成了“守望相助、百折不撓、科學創(chuàng)新、綠富同興”、“庫布其精神”[21]?！熬G富同興”不但是庫布其治理的主要范式，同時也突出了鄂爾多斯市轉型發(fā)展和生態(tài)扶貧的主要模式。

從社會工程的角度來看，此時期鄂爾多斯市生態(tài)扶貧從自身所處的資源環(huán)境、社會發(fā)展條件等客觀情境維度出發(fā)，發(fā)展特色生態(tài)產業(yè)。在價值目標上，實現了“綠富同興”，既達到了生態(tài)維度生存質量的提升，又使得本地區(qū)產業(yè)優(yōu)勢、生態(tài)優(yōu)勢和人文優(yōu)勢得到彰顯，草原旅游、沙漠旅游興起，空間的正向意義得到發(fā)揚，在此過程中，社會公平正義也突顯出來。同時，這也是自然規(guī)律、經濟規(guī)律和社會規(guī)律綜合發(fā)揮作用的結果，尤以庫布其沙漠治理模式為代表。庫布其沙漠治理模式，從情境考量到規(guī)律遵循到價值實現，都體現了社會工程活動的科學理性和人文關懷。

3 鄂爾多斯后扶貧時代的工作思考和建議

3.1 思考

鄂爾多斯市人民政府官網公布，2014年,全市識別建檔立卡貧困人口9268戶24028人,貧困發(fā)生率為1.38%;2019年底,全市建檔立卡貧困人口全部實現脫貧,貧困發(fā)生率降為零，鄂爾多斯市從整體上消除了區(qū)域貧困和絕對貧困[22]。但是，現行標準人的貧困人口全部脫貧并不意味著貧困的終結，而是后扶貧時代的到來。后扶貧時代意味著，要繼續(xù)鞏固脫貧攻堅成果，防止大規(guī)模返貧；遏制貧富差距擴大，防止社會分裂；在“兩不愁，三保障”的基礎上，滿足人們多層次、多方面的日益增長的美好生活的需要。

后扶貧時代的總體特征也將是鄂爾多斯今后貧困治理面臨的問題。而在生態(tài)扶貧領域，鄂爾多斯還面臨著更為復雜的局面，主要表現在以下方面?！熬G”、“富”的協調發(fā)展問題。鄂爾多斯總體生態(tài)環(huán)境依然脆弱，48%的沙化土地和48%的丘陵溝壑依然是嚴峻的現實，有研究表明，鄂爾多斯生態(tài)系統(tǒng)質量整體偏低[23]，而生態(tài)產業(yè)除了公益屬性外，還具有“經濟人”屬性，如何在生態(tài)建設和經濟發(fā)展之間獲得平衡是需要長期考慮的問題。脫貧人口的可持續(xù)發(fā)展問題。如上文所述，鄂爾多斯市生態(tài)扶貧的主要辦法有生態(tài)移民、生態(tài)補償和生態(tài)產業(yè)等措施，在生態(tài)移民中雖然解決了“搬得出，穩(wěn)的住”問題，但是由于缺乏知識和技能，其“能致富”的問題迫切需要解決，而生態(tài)補償和生態(tài)產業(yè)帶動等生態(tài)扶貧模式，雖然以提供就業(yè)崗位的形式，促進了脫貧群體的可持續(xù)發(fā)展能力，但是因其從事的職業(yè)多是體力勞動，收入較低，致富問題同樣存在。收入低也導致了其返貧風險大。以上的這些問題可以歸結為在后生態(tài)扶貧時代的模式轉型創(chuàng)新問題。

3.2 建議

要充分立足本地資源環(huán)境和社會條件等情境條件，充分尊重自然規(guī)律、發(fā)揮經濟規(guī)律和社會規(guī)律的作用，貫徹以人民為中心，以提升人的生存質量、延續(xù)空間意義和社會公平正義為目的，實現可持續(xù)發(fā)展。

3.2.1 分類指導，精準發(fā)展

立足鄂爾多斯生態(tài)環(huán)境依然脆弱的情境條件，充分尊重自然規(guī)律，要繼續(xù)推行“三區(qū)”規(guī)劃、大力實施退耕還林、退牧還草等工程，嚴守生態(tài)保護紅線。要利用經濟規(guī)律，對有發(fā)展條件的區(qū)域進行全方位、多層次評估，確立其產業(yè)發(fā)展的承載力，同時在產業(yè)發(fā)展中要堅持以人民為中心，做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享。

在生態(tài)脆弱區(qū)，既要堅持植樹種草，同時要轉變生態(tài)移民思路，鼓勵教育移民、勞務輸出等移民措施，減輕區(qū)內移民帶來的壓力；在毗鄰城鎮(zhèn)區(qū)和文化遺址區(qū)，可開發(fā)生態(tài)旅游項目；在沙漠地帶，以林沙產業(yè)和沙漠體驗旅游為主等。做到精確分類，精確定位，并結合市場需求對該地區(qū)生態(tài)產業(yè)發(fā)展的規(guī)模、發(fā)展模式和發(fā)展前景進行約束和規(guī)定，打造本地區(qū)的特色生態(tài)產業(yè)，并融入科技元素、文化元素等，形成本地區(qū)高質量的民族品牌。此外，要積極引導農牧民積極參與到生態(tài)建設和發(fā)展中，在生態(tài)建設、經濟發(fā)展和社會進步中間尋求平衡和協調。

3.2.2 政策托底，內生發(fā)展

生態(tài)扶貧是整個貧困治理模式的一個方面，生態(tài)扶貧要放在整個脫貧后的整體框架中來思考，充分考慮社會規(guī)律中對人民主體地位的發(fā)揮，以促進社會公平正義為歸宿。2020年后，現行標準下的貧困人口全部脫貧，但是脫貧后返貧問題、縮小貧富差距問題以及可持續(xù)發(fā)展問題是要考慮的。針對這些問題，需要政府做好兜底保障，在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會公共服務領域，對脫貧成果進行鞏固，減少返貧；從一種可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，貧困人口的自身發(fā)展能力的增強才是解決貧困的根本之道，使得扶貧由外生的“輸血型”向內生的“造血型”轉變。所以，加大對貧困群體的知識技能培訓，進行“扶智”十分必要，同時從一種阻斷代際貧困的角度出發(fā)，加強對貧困家庭的子女進行教育，通過教育實現階層向上流動也十分必要。

3.2.3 創(chuàng)新機制，長效發(fā)展

以庫布其沙漠治理為例，當前鄂爾多斯的生態(tài)扶貧的基本模式是“黨委政府政策性主導、企業(yè)產業(yè)化投資、農牧民市場化參與、科技持續(xù)化創(chuàng)新”的四輪驅動模式。在這種模式下，鄂爾多斯的生態(tài)扶貧取得了積極的效果。但是，鄂爾多斯的生態(tài)扶貧模式設計中，缺少社會組織的參與。社會規(guī)律發(fā)揮作用不足。在社會發(fā)展中，除了存在“市場失靈”的現象外，還存在著“政府失靈”，即政府干預過多或干預不足而引發(fā)的資源配置低效率性。在中國，貧困治理是一種壓力型體制下的運動式治理[24]，這種治理模式容易導致忽視貧困群體的真正需求，以及無法動員貧困群體參與到扶貧項目中，而社會組織憑借其先進的理念、規(guī)范的組織、專業(yè)的知識、靈活的方法和較高的效率等，來分擔政府職能，克服“政府失靈”[25]。所以，在后生態(tài)扶貧時代，積極通過政府購買服務、公益創(chuàng)投、群眾合作、PPP模式等方式，積極引入社會組織參與，創(chuàng)新生態(tài)扶貧以及整個后扶貧時代的貧困治理模式，促進生態(tài)扶貧可持續(xù)發(fā)展。