李紅松， 張 杰

(中共貴州省委黨校 發(fā)展研究院，貴州 貴陽 550028)

經(jīng)過多年的探索，目前我國已設(shè)立了三江源、普達(dá)措等10個國家公園試點。黨的十九屆五中全會再次強調(diào)，要“建設(shè)長城、大運河、長征、黃河等國家文化公園”。公眾參與既是維護(hù)利益相關(guān)者合法權(quán)益的要求和體現(xiàn)，也是推進(jìn)國家公園建設(shè)的必要條件。本文主要以全國最大的國家公園即三江源國家公園和全國最早探索國家公園建設(shè)的普達(dá)措國家公園為例，立足國家公園體制建設(shè)的整體視域，考察我國國家公園公眾參與狀況，并在合理借鑒西方發(fā)達(dá)國家國家公園公眾參與經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步拓展我國國家公園公眾參與的對策。

一、我國國家公園公眾參與狀況

1.三江源國家公園公眾參與狀況

2016年3月5日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《三江源國家公園體制試點方案》，2017年8月1日，《三江源國家公園條例(試行)》正式施行，三江源國家公園成為我國首個真正意義上的國家公園，為全國范圍內(nèi)國家公園和生態(tài)文明建設(shè)探索經(jīng)驗。三江源國家公園總面積12.31萬平方公里，由黃河源園區(qū)、長江源園區(qū)、瀾滄江源園區(qū)組成，國家公園試點涉及4個縣，共計12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、53個行政村、6.4萬人。三江源國家公園試點建設(shè)幾年來，在政府和國家公園試點區(qū)推動下，在公眾參與方面進(jìn)行了卓有成效的探索。

青海省每年舉辦中國(青海)三江源國際攝影節(jié)等活動，宣傳、展示、推廣青海獨特的自然文化資源；近幾年又連續(xù)舉辦“三江源國家公園全國媒體行”活動，推動社會各界對三江源國家公園建設(shè)的了解及參與；培育踐行生態(tài)環(huán)保意識，加快環(huán)境教育進(jìn)課堂，環(huán)保達(dá)人故事等進(jìn)中小學(xué)生頭腦；推動牧民參與環(huán)保體驗和教育服務(wù)，倡導(dǎo)生態(tài)生活方式。為直接推動生態(tài)管護(hù)，青海省組建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)站、村級管護(hù)隊，對山水林草湖實行統(tǒng)一組織化管護(hù)、網(wǎng)格化巡查，推動形成遠(yuǎn)距離“點成線、網(wǎng)成面”的管護(hù)體系。[1]

社區(qū)是國家公園建設(shè)的最直接的利益相關(guān)者，國家公園建設(shè)一定會關(guān)涉到園區(qū)內(nèi)甚至園區(qū)周邊社區(qū)群眾的利益。這就必然要求在國家公園建設(shè)中注重加強社區(qū)參與，從而不僅有利于維護(hù)社區(qū)利益，而且有利于調(diào)動廣大社區(qū)群眾的積極性，推進(jìn)國家公園建設(shè)。三江源國家公園試點建設(shè)中非常重視維護(hù)和發(fā)展社區(qū)利益，促進(jìn)社區(qū)群眾積極參與國家公園建設(shè)。試點區(qū)協(xié)同當(dāng)?shù)卣罅ν七M(jìn)社區(qū)共建共享，發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)合作社，并探索將草場承包經(jīng)營逐步轉(zhuǎn)向特許經(jīng)營，促進(jìn)社區(qū)群眾增收。社會資本也被吸到國家公園建設(shè)中?！罢Q生在三江源—國家公園創(chuàng)行”項目是三江源國家公園管理局、世界自然基金會(WWF)和廣州汽車集團(tuán)乘用車有限公司共同推動建設(shè)的，旨在對三江源重要生態(tài)系統(tǒng)和國際重要濕地共同保護(hù)。[2]該項目是國內(nèi)為數(shù)不多的政府主導(dǎo)合作、環(huán)保組織貢獻(xiàn)國際經(jīng)驗與技術(shù)、企業(yè)以資金投入共同建設(shè)我國國家公園的典型案例。

2.普達(dá)措國家公園公眾參與狀況

普達(dá)措國家公園地處“三江并流”世界自然遺產(chǎn)地紅山片區(qū)，國家公園總面積為601.1平方公里，保護(hù)區(qū)面積占總面積的99.81%。公園的規(guī)劃集保護(hù)、科研、生態(tài)旅游及可持續(xù)發(fā)展為一體，旨在使其自然環(huán)境、生物資源、歷史遺跡和獨特的民族文化得到永續(xù)保護(hù)和利用。園區(qū)周邊涉及到兩個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，43個自然村，社區(qū)人口近7000人，絕大多數(shù)為彝族和藏族。洛茸自然村是唯一處于公園核心區(qū)內(nèi)的社區(qū)，離碧塔海景區(qū)最近。社區(qū)共有33戶，近200人，均為藏族。居民主要以種養(yǎng)殖業(yè)為生，比如種植青稞、挖草藥、賣野生菌、養(yǎng)殖黃牛等，生活非常貧困。文化程度較低，多數(shù)人不能熟練使用漢語交流。

為保障社區(qū)參與，國家公園局和洛茸社區(qū)協(xié)商成立了社區(qū)共管協(xié)會。社區(qū)對國家公園的規(guī)劃、開發(fā)、管理和保護(hù)享有知情權(quán)，能夠?qū)ι婕吧鐓^(qū)利益和國家公園建設(shè)的問題發(fā)表意見和提出建議。提高社區(qū)參與國家公園保護(hù)的積極性的最有效措施是讓社區(qū)群眾從國家公園開發(fā)、管理和保護(hù)中受益。社區(qū)群眾十幾年前從騎馬接待散客中受益，之后又成立了馬隊接待游客，為保證安全和提高效率，國家公園管理局解散了馬隊。馬隊解散后，國家公園局給予馬隊三年的補助，并組建了往返縣城接待游客的車隊，社區(qū)居民可以從游客車費中獲取收益，同時，在國家公園管理局和共管協(xié)會同意后，社區(qū)居民也可以在游客門票中獲得報酬。[3]為促進(jìn)社區(qū)群眾增收，社區(qū)共管協(xié)會還組織相關(guān)專家和旅游從業(yè)人員等開發(fā)旅游產(chǎn)品，比如青稞產(chǎn)品、奶制品、松茸、傳統(tǒng)民間工藝品等，村民可以銷售自己生產(chǎn)的貼有普達(dá)措國家公園標(biāo)簽的上述產(chǎn)品。洛茸村擁有豐富的自然生態(tài)資源和傳統(tǒng)建筑、服飾、飲食、習(xí)俗、宗教等人文景觀，游牧體驗是游客深刻了解藏族生產(chǎn)生活方式及文化傳統(tǒng)的最直接和最有效的途徑。社區(qū)共管協(xié)會通過鼓勵群眾開展體驗游牧的生產(chǎn)生活方式，在展示和傳播藏族傳統(tǒng)文化的同時，使社區(qū)群眾獲得了更高物質(zhì)利益。社區(qū)居民參與公園的開發(fā)、管理和保護(hù)，必須具備一定的參與能力。為促進(jìn)社區(qū)居民更廣泛和更有效的參與，國家公園局和社區(qū)共管協(xié)會從增進(jìn)農(nóng)村實用技術(shù)、語言技能、導(dǎo)游技能、營銷技術(shù)、家庭旅游接待等各個方面對社區(qū)居民進(jìn)行培訓(xùn)。通過這些培訓(xùn)，社區(qū)居民的參與能力獲得了大幅提升，從而不僅提高了他們的收入，而且促進(jìn)了國家公園的管理和保護(hù)。比如，就導(dǎo)游需求而言，國家公園不是從外地招募導(dǎo)游，而是培養(yǎng)村民導(dǎo)游。從村民中挑選出有一定漢語基礎(chǔ)、文化素質(zhì)較高的人進(jìn)行導(dǎo)游知識培訓(xùn)，這既發(fā)揮了他們了解當(dāng)?shù)厍闆r的優(yōu)勢，又體現(xiàn)了他們對國家公園的深度參與，在獲得收益的同時，也增強了自身參與公園保護(hù)的行動自覺。[4]除了注重社區(qū)參與外，普達(dá)措國家公園還非常重視環(huán)保組織的參與。比如，20世紀(jì)末大自然保護(hù)協(xié)會(The Nature Conservancy，TNC)就在云南推動參與國家公園建設(shè)及研究相關(guān)工作。1998年，TNC中國項目就曾提出，云南省非常適合通過建立國家公園來保護(hù)生物多樣性和人文景觀。2004年云南省林業(yè)廳聯(lián)合TNC等社會力量，開始探索國家公園建設(shè)；2007年普達(dá)措國家公園正式掛牌；2008年云南成為國家公園試點??；2015年國家公園體制試點方案出臺，云南被列入全國9個試點省份之一。在云南國家公園規(guī)劃和建設(shè)歷程中，TNC在國家公園組織機構(gòu)建設(shè)、資源調(diào)查、信息管理、社區(qū)參與以及國家公園地方立法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定等多方面給予了相關(guān)咨詢和技術(shù)支持，這些咨詢和支持對于推進(jìn)全國范圍內(nèi)國家公園建設(shè)也發(fā)揮了一定作用。[5]

總之，在我國國家公園(包括三江源國家公園和普達(dá)措國家公園)的開發(fā)、管理和保護(hù)中公眾參與越來越廣泛，并在推動國家公園建設(shè)方面發(fā)揮了積極作用。但與此同時，也仍存在一些亟待解決的問題。比如，國家公園與地方政府關(guān)系問題，地方國有旅游公司壟斷經(jīng)營問題，國家公園的主要資金來源問題，國家公園內(nèi)集體土地使用權(quán)如何轉(zhuǎn)化的問題，公園核心區(qū)生態(tài)移民后移民的文化融入和生計問題，公園規(guī)劃、開發(fā)、管理和保護(hù)中的信息公開問題，社會組織和科研院所參與不充分的問題，等等。這些問題的存在表明，仍需進(jìn)一步深化和拓展國家公園的公眾參與，這就要求必須在整體性視域下推進(jìn)我國國家公園的公眾參與。整體性視域下國家公園的公眾參與，一方面意味著公眾參與的多元性和充分性，國家公園建設(shè)不僅要讓各利益相關(guān)方都能參與進(jìn)來，同時還要保證這種參與是有效的；另一方面則意味著推進(jìn)國家公園整體建設(shè)是拓展國家公園公眾參與的基礎(chǔ)和條件，也就是說，拓展國家公園公眾參與必須放在推進(jìn)國家公園整體建設(shè)的框架下予以把握。只有加快健全國家公園體制機制，不斷完善國家公園建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)體系，拓展國家公園有效公眾參與才能獲得更為充分的保障。

二、國外國家公園公眾參與經(jīng)驗借鑒

1.多元參與是國外國家公園體制的典型特征

多元參與是美國國家公園體制的典型特征，盡管美國國家公園體制是集權(quán)型體制，但是社區(qū)、企業(yè)、科研機構(gòu)、社會組織、公民個人等社會主體在國家公園的建立、管理和運營中都得到了較大程度的重視，并且往往能夠參與其中。美國國家公園在建立之初侵犯了印第安人的土地，印第安人當(dāng)時的絕對弱勢地位使其很難有能力維護(hù)自身的利益尤其是土地利益。但是，隨著人民的抗?fàn)幒头傻娜諠u完善，當(dāng)國家公園再擴大邊界時就沒有以前剛建立時那么容易了。美國大提頓國家公園多次提議擴大邊界，卻總被議會否決，最終環(huán)保人士小約翰·戴維森·洛克菲勒購買了141.6平方公里的土地產(chǎn)權(quán)捐獻(xiàn)給國家公園管理局，公園邊界才得以擴大。而在國家公園的日常管理、運營和項目開發(fā)中，由于強制移民、被迫放棄傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式、難以就業(yè)、無法分享公園發(fā)展帶來的利益以及游客增多帶來的噪雜喧囂等，社區(qū)利益也很容易受損，進(jìn)而導(dǎo)致社區(qū)整體排斥和抵制。比如錫安國家公園所在地猶他州史普林戴爾小鎮(zhèn)就曾出現(xiàn)鄰避癥候群，否定和抵制公園的一切開發(fā)行為。[6]正是基于這種經(jīng)驗和考量，美國較早地認(rèn)識到了社區(qū)參與之于國家公園發(fā)展的重要性，把社區(qū)參與作為公園建設(shè)和管理的必備要件，國家公園管理局還專門建立了具體詳實的參與機制，從而保證了社區(qū)參與的可操作性和有效性。[7]同時，國家公園管理局每年還對國家公園給周邊社區(qū)帶來的工作崗位和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行測算和統(tǒng)計[8]，再加上信息公開透明，公園管理局和社區(qū)便能夠通過業(yè)已建立的參與機制，更好溝通協(xié)調(diào)，建立信任關(guān)系，進(jìn)而走向合作，有效彌合國家利益與社區(qū)利益的緊張和沖突。

企業(yè)、公民個人、社會組織、科研院所也是重要參與主體。私營企業(yè)的目的是追求利潤，這與國家公園建立的初衷很大程度上是背離的，但是由于經(jīng)濟(jì)危機的影響，政府為縮減開支，便允許私營企業(yè)、公民個人通過特許經(jīng)營等方式參與到諸如住宿、餐飲、交通、購物和廣告宣傳等“必要且適當(dāng)”的經(jīng)營項目中來，國家公園管理部門主要負(fù)責(zé)公園的規(guī)劃建設(shè)、保護(hù)、管理和提供公共服務(wù)。通過私營企業(yè)、公民個人的這種參與，企業(yè)、公民個人獲得了利潤，政府減輕了資金負(fù)擔(dān)，國家公園得到了特許經(jīng)營費，游客享受到了更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。從2012到2016年，美國國家公園特許經(jīng)營收入在公園總收入中占比由10.34%逐年上升到14.27%。[9]除了交納特許經(jīng)營費外，私營企業(yè)、公民個人還通過各種途徑以捐贈方式為國家公園發(fā)展提供資金支持，同時，公民個人還可以通過各種方式申請成為志愿者，為國家公園發(fā)展提供所需服務(wù)。社會組織雖然也可以通過特許經(jīng)營參與國家公園經(jīng)營項目，但大多數(shù)社會組織不是以盈利為目的，而是要喚醒人們的環(huán)保意識，向社會各界呼吁關(guān)注和促進(jìn)國家公園建設(shè)發(fā)展，同時通過自身優(yōu)勢為國家公園提供人才、法律、技術(shù)、資金、決策等方面的支持。美國社會組織眾多，僅環(huán)境保護(hù)基金協(xié)會、黃石基金會等大大小小的環(huán)保類社會組織就有近六十萬個，這些社會組織已成為國家公園發(fā)展不可或缺的力量。此外，科研院所也在美國國家公園發(fā)展中的扮演著重要角色，從國家公園的規(guī)劃建立到日常管理，在生態(tài)恢復(fù)、生物多樣性保護(hù)、病蟲害防治、外來物種管理等各個方面，都不時閃現(xiàn)著科研工作者的身影。比如大沼澤國家公園在對外來植物的監(jiān)測和控制中，佛羅里達(dá)州立大學(xué)的科研人員就付出了長期艱辛的勞動，起到了關(guān)鍵作用。[10]1992年美國國家科學(xué)院研究和評估了國家公園的管理狀況，得出結(jié)論“國家公園局的研究項目存在嚴(yán)重問題”，應(yīng)該“進(jìn)行根本性的改變”，從而催生了《國家公園綜合管理法》。[11]

英國的國家公園與美國有很大不同，由于公園內(nèi)的土地很多是私人或慈善機構(gòu)所有，國家公園管理局的權(quán)限受到了很大的制約。比如，New Forest國家公園管理局為了促進(jìn)公園的生態(tài)保護(hù)，在公園新一輪的規(guī)劃中曾提出擴大公園核心區(qū)范圍(這與美國想擴大國家公園整體邊界是不同的)，卻因社區(qū)強烈反對，最終未能實現(xiàn)，不僅如此，即便通過增加公園內(nèi)的停車費來鼓勵公共交通出行這樣的措施也難以實行，原因皆在于土地是私有的，國家很難直接有效干預(yù)。[12]可見，英國國家公園的土地私有性與國家公園本身的公共性存在著較為嚴(yán)重的矛盾，因此，促進(jìn)公眾廣泛參與就成了克服這種矛盾的主要方式和途徑。在這方面公園管理局擔(dān)任了協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的角色，聯(lián)合地方政府、環(huán)保機構(gòu)、旅游管理部門、非政府組織和社區(qū)等，促進(jìn)這些主體積極參與，進(jìn)行協(xié)同管理。日本國家公園的公眾參與程度也提升較快，非營利組織可以成為公園管理機構(gòu)，私人企業(yè)可以經(jīng)營園區(qū)內(nèi)的運輸、住宿、餐飲業(yè)及其他服務(wù)業(yè)，社區(qū)居民也可以在劃定范圍內(nèi)比如普通區(qū)和三類保護(hù)區(qū)從事經(jīng)營活動。各利益相關(guān)者都有權(quán)通過參加聽證會和向中央環(huán)境審議會提出問詢等方式就國家公園的開發(fā)和管理問題提出意見建議，公眾的意見和建議也能夠得到及時回應(yīng)。為促進(jìn)公眾參與，日本還開展了諸如“國家公園向?qū)А薄肮珗@副管理員”“國家公園志愿者”“綠色工程項目”等項目，激發(fā)公眾參與國家公園管理積極性。

2.公眾參與的保障因素

第一，日漸成熟的國家公園管理體制是公眾廣泛參與的基礎(chǔ)。就國家公園體制來講，由于文化、傳統(tǒng)、政治體制等方面的差異，不同的國家也形成了不同的國家公園管理體制。美國的國家公園管理體制是典型的中央集權(quán)型體制。1916年美國成立了國家公園管理局，國家公園局在由國會制訂的法律框架下從事國家公園管理工作，它由聯(lián)邦政府直接管轄，隸屬于內(nèi)政部，具有高度自主性，不受地方政府掣肘。國家公園管理局下設(shè)7個地方辦公室，這7個地方辦公室分別負(fù)責(zé)管理國家首都區(qū)、中部地區(qū)、中西部地區(qū)、太平洋及西部地區(qū)、東北地區(qū)、東南地區(qū)、阿拉斯加地區(qū)等7個地區(qū)的公園，實質(zhì)上相當(dāng)于7個地區(qū)管理局，同時，每個國家公園內(nèi)部都設(shè)有園區(qū)局，從而形成了“國家公園局-地區(qū)管理局-園區(qū)局”這樣一種由聯(lián)邦政府統(tǒng)轄的自上而下的垂直管理體制，中央高度集權(quán)，地方政府難以介入進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。地方政府難以介入的另一個重要原因是，美國國家公園的資金主要是依靠國家財政撥款，而不像德國國家公園那樣主要靠地方財政資金運行。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，盡管國會在過去十幾年中削減了15%的財政撥款，2018年美國內(nèi)政部更是進(jìn)一步縮減國家公園管理局預(yù)算高達(dá)10.4%，但國家財政撥款仍是國家公園管理運營的最重要資金來源。[9]全部人員經(jīng)費和大部分管理經(jīng)費由國會劃撥，有力保證了國家公園垂直管理效能，國家公園局可以放開手腳履行其自身職能，不僅有效避免了管理碎片化，而且更有利于吸納各方力量共同開發(fā)、管理和保護(hù)好國家公園。

英國的國家公園體制建立則比較晚，1951年英國產(chǎn)生了第一批國家公園。目前共有15個國家公園。與美國國家公園的荒野狀態(tài)不同，英國的國家公園大多是半鄉(xiāng)村性的，國家公園內(nèi)聚居了大量居民，因此，與美國不同，英國的國家公園既強調(diào)要以生態(tài)位中心，又強調(diào)要促進(jìn)地方社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1977年，英國成立國家公園委員會，負(fù)責(zé)所有國家公園的保護(hù)和管理。委員會成員主要是各地政府，基本上是地方政府的衍生物；1995年，英國成立國家公園管理局。在聯(lián)合王國層面，國家環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部總體負(fù)責(zé)所有國家公園；在成員國層面，分別由英格蘭自然署、威爾士鄉(xiāng)村委員會和蘇格蘭自然遺產(chǎn)部負(fù)責(zé)其國土范圍的國家公園劃定和監(jiān)管。[13]在國家公園層面，每個國家公園均設(shè)立公園管理局，具體負(fù)責(zé)公園管理事務(wù)，制定地方層次的公園管理規(guī)劃，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者。國家公園的主要資金來源為中央政府資助?？傮w來看，英國的國家公園體制是“一種自上而下與地方自治相結(jié)合的管理體制”[14]，這種管理模式既使廣泛的公眾參與成為必要，同時又為公眾參與提供了更為便捷的體制基礎(chǔ)和前提。

日本國家公園管理體制雖然最初是仿效美國，但發(fā)展至今，卻逐步形成了“一種調(diào)控制和分區(qū)制體制”[15]。國家公園雖由環(huán)境省管理，但公園用地也并非都是國有土地，這一點與英國比較相似。但與英國不同的是，只要國家認(rèn)為某地風(fēng)景或生態(tài)需要保護(hù)，相關(guān)土地就可由中央政府劃為公園用地進(jìn)行開發(fā)和管理；同時，居民仍可繼續(xù)在公園內(nèi)生活，并從事社會經(jīng)濟(jì)活動。除了這種有效調(diào)控之外，日本環(huán)境省還根據(jù)每個國家公園的實際情況，依據(jù)資源價值等級、生態(tài)系統(tǒng)完整性、游客可利用程度等指標(biāo)，確定了公園不同區(qū)域的不同保護(hù)程度，把公園分為特別保護(hù)區(qū)、一類特別保護(hù)區(qū)、二類特別保護(hù)區(qū)、三類特別保護(hù)區(qū)和普通區(qū)。特別保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止任何開發(fā)活動，普通區(qū)作為緩沖區(qū)，允許從事經(jīng)濟(jì)活動。日本的這種國家公園管理體制雖然中央政府有一定的調(diào)控權(quán)，但由于其土地私有性質(zhì)且人口密集，它和英國相似，總體來講也必須采取分權(quán)式的管理模式，從而在客觀上也迫切需要廣泛的公眾參與。

第二，完備的法律體系是公眾參與的保障。為促進(jìn)國家公園建設(shè)和發(fā)展以及充分的公眾參與，發(fā)達(dá)國家都非常注重國家公園法規(guī)體系建設(shè)。美國國家公園法律體系非常完備，美國政府、內(nèi)政部、國家公園局涉及國家公園的幾乎所有決策，大到國家公園管理機構(gòu)的責(zé)任義務(wù)、公園的規(guī)劃建設(shè)，小到公園內(nèi)日常經(jīng)營行為，都能做到有法可依。美國國家公園的立法進(jìn)程大致可以分為三個階段，即初始起步階段、豐富成長階段、日臻完備階段。第一階段是1930年代前，屬于起步階段，這一階段主要是出現(xiàn)了針對單個公園的立法，成立了全國統(tǒng)一的國家公園管理局，并對其權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了規(guī)范，初步形成了美國國家公園法律體系雛形，代表性立法是《黃石國家公園法》和《國家公園局組織法》。第二階段是從1930年到1970年，屬于豐富成長階段，這一階段隨著公園管理運營實踐的日漸拓展和深入，相關(guān)法律不斷細(xì)化，特別是在六十年代各種法律密集出臺，制定和實施的法律主要有《歷史遺跡保護(hù)法》《戶外娛樂法》《荒野法》《特許經(jīng)營政策法》《國家游徑系統(tǒng)法》和《公園志愿者法》。第三階段是從1970年至今，屬于日臻完備階段，這一階段隨著西方各國國家公園建設(shè)進(jìn)程的展開，在與其他國家相互借鑒的基礎(chǔ)上，不斷健全國家公園法律體系，同時立法更為細(xì)致嚴(yán)密，針對性也更強。[16]代表性立法主要有《綜合授權(quán)法》《國家公園及娛樂法》《國家公園綜合管理法》，從而使國家公園管理運營有了更為堅實的法律保障?？傮w來講，美國國家公園立法層次明顯，《國家公園局組織法》僅次于憲法，具有統(tǒng)攝意味，其他各項立法根據(jù)國家公園建設(shè)管理各方面的實踐需要被制定出來，雖涉及內(nèi)容多樣，但并不顯得散亂且較好地避免了重疊交叉。如此層層推進(jìn)、細(xì)致完備的法律規(guī)定，保證了國家公園在特許經(jīng)營中能夠做到處處有法可依，也為各類監(jiān)督提供了依據(jù)，促使國家公園做到有法必依。

英國的國家公園法律法規(guī)體系也比較健全，除了最主要的《國家公園與鄉(xiāng)村進(jìn)入法》外，相關(guān)法律法規(guī)還包括《環(huán)境保護(hù)法》《自然環(huán)境和鄉(xiāng)村社區(qū)法案》《鄉(xiāng)村和路權(quán)法案》《野生動物和鄉(xiāng)村法案》《水資源法》《水環(huán)境條例》等。日本至今也形成了包括《自然公園法》《自然公園法施行規(guī)則》《自然公園法施行令》《文化財產(chǎn)保護(hù)法》《國立公園規(guī)劃制訂要領(lǐng)》《國立公園及國定公園調(diào)查要領(lǐng)》《國立公園及國定公園候選地確定方法》《自然環(huán)境保全法》《自然環(huán)境保全基本方針》《自然再生推進(jìn)法》《環(huán)境影響評價法》《物種保護(hù)法》等在內(nèi)的較為完整的法律體系。日漸完備的法律法規(guī)體系同樣從宏觀上為英國和日本的國家公園管理及公眾參與提供了有效保障。

三、拓展我國國家公園公眾參與的對策

1.做好體制機制保障

第一，建立自上而下的垂直管理體系。無論是哪個國家的國家公園，都具有一定的公共性和公益性，從而能夠一定程度上化解人類社會與自然的緊張狀態(tài)，并保證多數(shù)人包括子孫后代在內(nèi)的各種合法權(quán)益。僅從管理的角度而言，國外國家公園建設(shè)和管理中的理念，比如追求公共性、特許經(jīng)營中的“必要且適當(dāng)”原則等，是值得我們借鑒的。當(dāng)然，我國是社會主義國家，我們所建立的國家公園具有能夠更為有效地保證絕大多數(shù)人及未來人享有游憩、科研等權(quán)利的天然制度優(yōu)勢，這是西方制度所無法比擬的。但是在實踐層面，我國的自然保護(hù)地及國家公園試點建設(shè)中卻暴露出來了前述不少問題，產(chǎn)生這些問題的原因，除了地方政府在理念上的偏差外，主要癥結(jié)則在于管理體制不完善。我國自然資源產(chǎn)權(quán)名義上屬全民所有，但卻由地方政府和各級行業(yè)管理部門代為行使，這不僅造成了所有權(quán)實質(zhì)上的缺位和虛化，而且導(dǎo)致了管理上的分散和混亂，條塊分割、職責(zé)同構(gòu)，矛盾和問題層出不窮，這從宏觀上嚴(yán)重影響到了公眾參與的擴展。為此，學(xué)者們呼吁要加快完善自然保護(hù)地、國家公園管理體制，并提出了“全國統(tǒng)一遺產(chǎn)管理機構(gòu)論”[17]“上統(tǒng)下放論”[18]“三級然保護(hù)理事會及其法人治理模式”[19]等多種治理模式。其中，多數(shù)論者較為贊同借鑒美國的管理體制，也有論者提出要借鑒英國的管理體制，原因在于公園內(nèi)所有資產(chǎn)不都是國家所有的。鑒于國家公園建立管理中存在的上述問題，基于疆域遼闊、文化傳統(tǒng)等因素的考慮，筆者還是更為認(rèn)同要合理借鑒美國經(jīng)驗，建立“國家公園管理局——國家公園管理分局——公園局”三級垂直管理體系：管理理念上一定要堅持公共性和公益性，堅持主要由中央財政撥款建設(shè)公園；整合生態(tài)文明部和自然資源部相關(guān)職能，設(shè)立國家公園管理局；在有國家公園的省域設(shè)立省級層面的國家公園管理分局，在國家公園內(nèi)設(shè)公園局；跨省區(qū)的國家公園內(nèi)設(shè)協(xié)調(diào)辦公室，由公園局局長兼任，協(xié)調(diào)辦公室直接對國家公園局負(fù)責(zé)；明晰國家公園自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)屬，凡屬全民所有資產(chǎn)，皆由公園局管理和特許經(jīng)營；生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源管理的事權(quán)全部劃入公園局；公園內(nèi)任何人不能做出不利于公園建立理念和宗旨的經(jīng)營。至于國家公園內(nèi)所涉及的集體土地所有權(quán)的處理問題，可以“通過地役權(quán)實現(xiàn)國有土地占主體地位”[20]，這樣做不僅規(guī)避了征用、租賃、贖買、置換方式所致的弊端，而且還能夠更好讓社區(qū)民眾參與到國家公園的管理和保護(hù)當(dāng)中，并維護(hù)和發(fā)展好社區(qū)利益。由于理好各種關(guān)系，這種垂直管理體系的建立并不會妨礙公眾參與，相反，還為更深更廣程度的公眾參與提供了體制保障。這也正如美國、英國、日本等西方國家一樣，雖然這些國家國家公園體制不同，但并不影響其各自的公眾參與效果。

第二，健全相關(guān)法律法規(guī)體系。為更好促進(jìn)公眾參與，還必須建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系，涉及范圍不應(yīng)只是關(guān)于公眾參與的法律法規(guī)，而是應(yīng)包括關(guān)于國家公園開發(fā)、管理和保護(hù)等各個方面在內(nèi)的法律體系，只有這樣才能更好地從宏觀上保障公眾參與。目前，我國還沒有專門的自然保護(hù)地法和國家公園法，除了《環(huán)境保護(hù)法》之外，多是行政法規(guī)以及國家相關(guān)部門或者地方立法機關(guān)制定的法律文件，比如《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《國家級森林公園管理辦法》《國家濕地公園管理辦法》《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》《文物保護(hù)法》等，而《環(huán)境保護(hù)法》與國家公園建設(shè)僅僅具有弱相關(guān)性，其中所涉及的保障公眾參與的規(guī)定更是難以滿足國家公園的現(xiàn)實需要。這些法律文件層次和效力比較低，分散性、區(qū)域性明顯，造成了自然保護(hù)地、國家公園管理上的交叉混亂，難以起到協(xié)調(diào)與統(tǒng)合作用。同時，某些法律文件的立法理念也有偏差，比如《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定，設(shè)立自然保護(hù)地目的就是為了“保護(hù)自然環(huán)境和自然資源”，這與國際上國家公園的貫常理念即“既保護(hù)又為人民利益和愉悅”是不相符合的，而在實踐中也是行不通的，占國土面積近13%的自然保護(hù)地都禁止開發(fā)是不切實際的，既不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不利于生態(tài)保護(hù)。比如，針對三江源地區(qū)實施生態(tài)移民整體搬遷使核心地帶成為無人區(qū)這種狀況，有學(xué)者經(jīng)過實地調(diào)研指出，這既不利于生態(tài)恢復(fù)，又不利于維護(hù)社區(qū)利益，應(yīng)該保留部分牧民邊游牧邊維護(hù)草場，核心區(qū)鼠害嚴(yán)重，滅鼠、防火、草場巡邏等都需要有人來做。[21]

健全我國國家公園的法律法規(guī)體系，首先必須明確立法理念和目的，國家公園的立法目的應(yīng)該是既要保證能夠很好地保護(hù)國家公園、自然環(huán)境以及子孫后代享受良好自然環(huán)境的權(quán)利，又能夠在此前提下滿足人們的游憩、科研、教育等方面的需要和利益。其次，應(yīng)著力提升立法層級和統(tǒng)一性，不僅要改變國家公園無法律、位階低的狀況，還要增強統(tǒng)一性，為此，必須加快制定《國家公園法》，并對公眾參與作出更為合理更為詳細(xì)的規(guī)定。無論是德國日本等大陸法系國家，還是像美國這樣的英美法系國家，無論這些國家的立法模式有何不同，但在國家層面制定國家公園的基礎(chǔ)性法律是普遍做法，只有從整體上制定《國家公園法》，才能有效克服現(xiàn)有多種法律文件之間的矛盾以及部門利益的沖突，更好在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范國家公園的建設(shè)管理，并更好擴展公眾參與。最后，要增強立法系統(tǒng)性，使每個國家公園的各方面的建設(shè)管理都有章可循、有法可依。美日等國國家公園立法也經(jīng)歷了初始起步、豐富成長、日臻完備幾個階段，美國先是僅僅有《黃石公園法》《國家公園局組織法》，日本先是有《國家公園法》，然后逐步拓展并形成了完備的法律體系。美國更是制定了《特許經(jīng)營政策法》《公園志愿者法》《綜合授權(quán)法》《國家公園綜合管理法》等更多涉及公眾參與問題的法律。我國各個地方的國家公園應(yīng)根據(jù)自身需要(比如各自在擴展公眾參與方面的需要)，在實踐基礎(chǔ)上先行探索，及時總結(jié)提煉經(jīng)驗，比如，《三江源國家公園條例(試點)》就可以在實踐的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化關(guān)于促進(jìn)公眾參與的細(xì)則，待各地逐步探索成熟后，再從國家層面制定相關(guān)法律。

2.進(jìn)一步拓展公眾參與

英國和日本國家公園非集權(quán)型體制，公眾參與是比較充分的，而美國的國家公園管理雖在集權(quán)型體制下，非常重視社區(qū)、企業(yè)、科研機構(gòu)、社會組織、公民個人的多元參與，這一點對于我國的國家公園建設(shè)管理同樣是有一定借鑒意義的。在我國自然保護(hù)地和國家公園試點(包括三江源國家公園和普達(dá)措國家公園)內(nèi)部或周邊的社區(qū)利益受損現(xiàn)象并不罕見，由此而引起的社區(qū)利益和國家公園利益沖突時有發(fā)生；特許經(jīng)營制度不完善，特許經(jīng)營中的壟斷經(jīng)營及園區(qū)管理者既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的狀況并未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變；科研院所雖然在自然保護(hù)地、國家公園規(guī)劃建設(shè)以及生物多樣性保護(hù)、外來動物管理等方面積極地參與，但參與仍不充分；社會組織包括環(huán)保類社會組織仍比較弱小，合法有序的參與渠道也有待拓展；公民個人雖然有了更多利益訴求表達(dá)方式，但其參與意識和參與能力仍有待提升。這種狀況決定了促進(jìn)公眾參與對于國家公園建設(shè)管理而言，不僅是必要的，而且是迫切的。

維護(hù)國家公園周邊和公園內(nèi)社區(qū)居民的利益是把國家公園開發(fā)、管理和保護(hù)好的重要保證。我國不少自然保護(hù)地、國家公園周邊和內(nèi)部有大量社區(qū)及居民，過去有些自然保護(hù)地在建設(shè)管理中所采取的簡單的“排除式”是不可取的，公園局要充分考慮到公園周邊特別是公園內(nèi)部社區(qū)居民的利益，建立一定的機制讓他們有效參與進(jìn)來，與之構(gòu)建一種積極的合作伙伴關(guān)系。要充分保障這些社區(qū)居民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并積極為其提供不違背公園宗旨的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會，比如關(guān)于資源調(diào)查、環(huán)境保護(hù)宣傳工作以及符合公園要求的特許經(jīng)營都可以吸納社區(qū)居民參與進(jìn)來，同時也應(yīng)允許社區(qū)居民合理適度發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)、民族文化產(chǎn)業(yè)及手工業(yè)。要積極培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識，提升其參與能力，并使其就業(yè)創(chuàng)業(yè)與公園建設(shè)管理協(xié)調(diào)起來，這不但是減少沖突、緩解沖突、解決沖突的辦法，而且是促進(jìn)公園和社會居民共同發(fā)展的可靠路徑。促進(jìn)企業(yè)參與的關(guān)鍵是做好特許經(jīng)營，實現(xiàn)管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)的徹底分離，要改變過去那種隸屬于地方政府的國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的狀況，切實按照特許經(jīng)營的規(guī)范和要求，把適合的項目授權(quán)給適合企業(yè)運營。我們的社會主義主義制度決定了我們必須注重克服資本的消極影響，但現(xiàn)在的生產(chǎn)力狀況和社會發(fā)展階段同樣決定了我們不可能完全消除資本，而是應(yīng)該合理利用和超越資本，鼓勵私營企業(yè)參與園區(qū)項目建設(shè)經(jīng)營。除此之外，公園局還應(yīng)采取措施大力促進(jìn)科研院所、社會組織和公民個人參與到公園建設(shè)管理中來，通過常態(tài)化機制與科研院所進(jìn)行合作，建立暢通的社會組織和公民個人表達(dá)利益訴求、提供意見建議的渠道，通過網(wǎng)站等方式加強與社會公眾互動，招募公園建設(shè)管理志愿者隊伍，等等，建立多主體廣泛參與的協(xié)同管理機制，[22]才能最終形成國家公園建設(shè)管理合力。

最后需要特別強調(diào)的是，美國等西方國家的國家公園建立的根本動力在于生產(chǎn)力的大發(fā)展及其所促動的資本運動，而直接的動力在于人民的抗?fàn)?，并不是“美國荒野觀念發(fā)生巨大歷史轉(zhuǎn)變的結(jié)果”[23]。雖然國家公園具有國家性和公民性，確實能夠在某種程度上提升國家形象和民族自豪感，但其國家公園也絕非景觀民主和景觀平等的樣板，這是我們在借鑒西方國家公園建設(shè)發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗時必須要予以區(qū)分和把握的。無論是在國家公園建設(shè)過程中，還是在國家公園運營發(fā)展中，原住民的利益都受到了較為嚴(yán)重的侵害。土地利益受到侵害，就業(yè)無法得到很好保障，而這些原住民多是社會的下層勞動人民。此外，即便國家公園是開放的，宣稱是為了人民的利益和愉悅的，但游客來源大多是白人和富人，卻是不爭的事實。“2016年，美國國家公園的訪問量達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的3.3億，但大多數(shù)訪客都是白人?！蔽靼嘌酪崦绹苏?%，非洲裔美國人占7%，亞裔美國人占3%，總體來講，少數(shù)民族訪客占比約20%，盡管他們占美國人口的近40%。就連時任美國總統(tǒng)的奧巴馬在優(yōu)勝美地慶祝國家公園成立時也承認(rèn)，“有些孩子住在這附近，卻從來沒有來過這里?！北M管他也強調(diào)“要改變這種狀況”，但奧馬巴還是不經(jīng)意間暴露了美國民主的實質(zhì)。[24]