陳 龍

（甘肅泓宇工程監(jiān)理咨詢有限公司，甘肅 蘭州 730010）

農(nóng)田水利工程具有防洪、抗旱的作用，可以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵抗自然災(zāi)害的能力。因此，為保障糧食安全，近年來，我國高度重視農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理工作。解決農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理中存在的問題也成為新時(shí)期水利部門關(guān)注的焦點(diǎn)。

1 農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理存在的問題

1.1 資金投入不足

農(nóng)田水利工程想要獲得更好的發(fā)展，必須有大量的資金投入作為支持。但現(xiàn)階段，我國的農(nóng)田水利工程建設(shè)存在資金投入嚴(yán)重不足的問題。例如，農(nóng)田水利工程建設(shè)基本上均依靠國家財(cái)政撥款，社會(huì)資本和農(nóng)戶投入資金相對較少。其中，農(nóng)戶參與農(nóng)田建設(shè)投資占比不到15%，社會(huì)資本投入建設(shè)甚至不到1%［1］。資金投入不足，導(dǎo)致農(nóng)田水利工程建設(shè)配套設(shè)施落后且不足，后期維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用缺乏。而造成這種現(xiàn)象的原因主要是農(nóng)田水利工程屬于公共物品，全體社會(huì)公民一起受益或消費(fèi)，因此，容易出現(xiàn)“搭便車”的情況，造成有些農(nóng)戶不愿意為修建農(nóng)田水利工程投入資金。此外，由于農(nóng)田水利工程建設(shè)投入資金較多，且經(jīng)濟(jì)效益回收較慢，遠(yuǎn)不及第二、第三產(chǎn)業(yè)，因此，會(huì)造成社會(huì)資金招商困難。政府部門為了地方政績，也不愿意在農(nóng)田水利工程建設(shè)方面優(yōu)先投資。

1.2 組織管理不當(dāng)

組織管理不當(dāng)也是現(xiàn)下農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理中存在的重要問題，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。例如，所設(shè)置的農(nóng)田水利指揮辦公室多是一個(gè)沒有辦事權(quán)的臨時(shí)組織，相關(guān)辦事人員的職責(zé)作用也不能得到有效發(fā)揮，容易出現(xiàn)工作態(tài)度散漫、辦事不積極、辦事效率低等問題。二是組織管理不科學(xué)。未實(shí)現(xiàn)分層管理、分權(quán)治事，同時(shí)沒有將考核結(jié)果與干部任免相掛鉤，遇到問題時(shí)容易出現(xiàn)相互推諉、相互指責(zé)的現(xiàn)象，不能夠協(xié)調(diào)好各部門的資源力量［2］。而這些問題的出現(xiàn)也從側(cè)面反映出，當(dāng)前我國農(nóng)田水利工程在部門和部門之間存在定位模糊的問題。農(nóng)田水利工程職能部門既扮演著業(yè)主的角色，也扮演著監(jiān)管的角色職能定位不明、組織管理不當(dāng)，對我國農(nóng)田水利工程事業(yè)發(fā)展造成了極大影響。發(fā)生洪澇、干旱等自然災(zāi)害時(shí)，分不清是哪個(gè)部門的責(zé)任，給農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理帶來了極大不便。

1.3 產(chǎn)權(quán)管理模糊

在農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理過程中，必須將所有權(quán)界定清晰，明確工程當(dāng)中誰是所有者、誰是使用者和受益者，這樣才能夠更好地推動(dòng)稅權(quán)制度改革，為農(nóng)田水利工程建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供保障。當(dāng)前，我國農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)界定并不明晰，而造成這種現(xiàn)象的原因主要包括以下幾個(gè)方面。一是產(chǎn)權(quán)的市場價(jià)值難以估量。農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)并不像其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)具有價(jià)值可估性，可以通過抵押貸款或出租的方式進(jìn)行估量。農(nóng)田水利工程是公益性項(xiàng)目，導(dǎo)致其產(chǎn)權(quán)難以明確。二是政府缺乏行之有效的治理工具。政府多是通過相關(guān)部門直接提供產(chǎn)權(quán)制度改革方案，但這些方案往往缺乏操作性和實(shí)施性，會(huì)造成農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)不能被有效評估。

1.4 運(yùn)行管理松散

我國農(nóng)田水利工程一直存在“重建設(shè)、輕管理”的問題，農(nóng)田水利工程無人管、管護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位成為一種常見現(xiàn)象，造成此種現(xiàn)象的原因主要包括兩個(gè)方面。第一，政府管理失靈。農(nóng)田水利工程具有建設(shè)投資多、回收效益慢、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)大等特性，政府在進(jìn)行管理的過程中，容易出現(xiàn)資源配置不合理、治理工具選擇不科學(xué)等問題，導(dǎo)致農(nóng)田水利工程后期維修和運(yùn)行管理不到位。第二，農(nóng)戶管理職責(zé)不能得到有效發(fā)揮。當(dāng)前，我國農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏，導(dǎo)致農(nóng)戶管理職責(zé)得不到有效發(fā)揮，出現(xiàn)了農(nóng)田水利工程無人管理、棄之不顧的現(xiàn)狀［3］。此外，由于農(nóng)田水利工程是公共財(cái)產(chǎn)，很多農(nóng)戶由于受到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想的影響，都不想自己出力多、他人出力少，因而最終出現(xiàn)了“三個(gè)和尚無水喝”的現(xiàn)象。

2 農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理存在問題的解決對策

2.1 多渠道籌集資金，加大資金投入力度

充足的資金投入是提升農(nóng)田水利建設(shè)與管理效果的關(guān)鍵，建議政府創(chuàng)新資金籌措方法，引導(dǎo)多主體參與，加大資金投入力度，解決農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理資金不足的問題。首先，政府要加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)助。政府是農(nóng)田水利工程建設(shè)的主體，政府要在積極向上級爭取財(cái)政資金的同時(shí)，推動(dòng)公益性的農(nóng)田水利工程向非公益性的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變，以此解決資金難獲取的問題［4］。例如，可以實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)、用地優(yōu)惠政策，調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)主體參與水利工程建設(shè)投資的積極性，解決農(nóng)田水利工程建設(shè)資金不足的問題。其次，促進(jìn)生態(tài)旅游發(fā)展，吸引民營資本投入。政府部門可以通過推行特殊經(jīng)營權(quán)的方式，在農(nóng)田水利建設(shè)工程附近，結(jié)合水利優(yōu)勢打造風(fēng)景名勝區(qū)，吸引民營資本投入，以此為農(nóng)田水利工程建設(shè)注入社會(huì)資本。例如，可以將特色水景、農(nóng)家樂旅游產(chǎn)業(yè)與農(nóng)田水庫有效結(jié)合在一起，這樣可以改善地方農(nóng)村環(huán)境、拉動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長、吸引社會(huì)資本，進(jìn)而為我國農(nóng)田水利工程事業(yè)發(fā)展提供長遠(yuǎn)保障。

2.2 建立統(tǒng)一組織機(jī)構(gòu)，完善組織管理模式

首先，要建立統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)。為規(guī)避權(quán)職交叉、權(quán)責(zé)不明的問題，應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一的水利工程管理部門，如可以將國土部門、水利部門、農(nóng)業(yè)部門、發(fā)改部門、農(nóng)工辦和農(nóng)建辦等部門的職責(zé)整合在一起，形成一個(gè)專門針對農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理的職能部門。其不僅要負(fù)責(zé)農(nóng)田水利工程的規(guī)劃建設(shè)，還要負(fù)責(zé)后期的運(yùn)營維護(hù)，要在對干旱、洪水等自然災(zāi)害的防護(hù)中負(fù)全責(zé)。其次，確定統(tǒng)一的管理部門后，還應(yīng)該針對農(nóng)田水利工程的特性，建立科學(xué)的組織管理模式。建議依照“中、小、微并舉，建、管、用并重”的治水思路進(jìn)行治理，同時(shí)，要充分發(fā)揮地方農(nóng)民的管理作用，為農(nóng)田水利工程管理提供保障。

2.3 依照所有權(quán)確權(quán)原則，合理確定產(chǎn)權(quán)歸屬

在農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理過程中，必須明確界定工程所有權(quán)，這樣才能獲得更好的管理效果。建議依照“誰投資、誰所有”的原則，確定農(nóng)田水利工程的所有權(quán)。如果是農(nóng)戶投資建設(shè)農(nóng)田水利工程，農(nóng)田水利工程的所有權(quán)要?dú)w農(nóng)戶所有；如果是社會(huì)法人或自然人投資建設(shè)，農(nóng)田水利工程的所有權(quán)則歸投資者。在確定所屬權(quán)的前提下，實(shí)行“誰承擔(dān)、誰所有、誰受益、誰負(fù)責(zé)”的管理機(jī)制，以此為農(nóng)田水利工程管理奠定基礎(chǔ)［5］。例如，所有權(quán)明確后，相關(guān)人員應(yīng)該做好所屬權(quán)的登記工作，載明農(nóng)田水利工程的基本情況及所有權(quán)、使用權(quán)主體信息，實(shí)行全省統(tǒng)一編碼，為工程使用權(quán)者辦理好登記，并下發(fā)證件，這樣可以更好地為后續(xù)管理提供保障。當(dāng)發(fā)生所有權(quán)爭議時(shí)，也可以依照登記內(nèi)容進(jìn)行有效的處理，從而保證農(nóng)田水利工程的管理效果。

2.4 落實(shí)農(nóng)田水利工程管護(hù)責(zé)任，創(chuàng)新運(yùn)行管理機(jī)制

首先，落實(shí)農(nóng)田水利工程管護(hù)責(zé)任。要依照工程所有權(quán)是所有者的工程管護(hù)主體要求，建立相關(guān)管理制度，落實(shí)管理責(zé)任，確保所有權(quán)主體能夠在享受權(quán)益的同時(shí)，落實(shí)自身的管理職責(zé)，簽訂安全責(zé)任書，切實(shí)履行管理承諾，以此保證水利工程長效運(yùn)行。其次，創(chuàng)新運(yùn)行管理機(jī)制。建議結(jié)合水利工程的特點(diǎn)，因地制宜地制定創(chuàng)新的管理方法，為提升管理效果助力［6］。例如，可以采用用水協(xié)會(huì)管理的方式，對一些小型灌區(qū)工程或聯(lián)戶供水工程，通過成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水協(xié)會(huì)的方式，落實(shí)管理責(zé)任，優(yōu)化管理效果。此外，政府部門為確保和維護(hù)工作的專業(yè)性，可以培育專業(yè)化的維修養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，提升農(nóng)田水利工程的維護(hù)管理效果。

3 結(jié)語

強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理，可為我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障。因此，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理，保障農(nóng)田水利工程充分發(fā)揮作用，從而在保證國家糧食安全的基礎(chǔ)上促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。