劉 強(qiáng)

（中鐵第五勘察設(shè)計院集團(tuán)有限公司 北京 102600）

1 引言

伴隨著我國城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，超大、特大城市、大城市興起，城市空間郊區(qū)化趨勢凸顯，中心城區(qū)功能、產(chǎn)業(yè)、人口等向外疏解，新城和外圍組團(tuán)應(yīng)運(yùn)而生，中心城區(qū)與周邊新城及功能組團(tuán)之間的快速交通需求日益突出。在此背景下，發(fā)展市域（郊）鐵路作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，對于大城市功能向外疏解，發(fā)展形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈，擴(kuò)大交通有效供給，緩解城市交通擁堵、改善城市人居環(huán)境具有重要作用。通過對上海市域（郊）鐵路發(fā)展實踐的探索，在總結(jié)分析國內(nèi)外市域（郊）鐵路發(fā)展經(jīng)驗基礎(chǔ)上，就進(jìn)一步完善相關(guān)政策措施和體制機(jī)制進(jìn)行思考和探討。

2 上海市軌道交通發(fā)展情況

上海是長三角城市群核心城市，是國際經(jīng)濟(jì)中心、金融中心、貿(mào)易中心、航運(yùn)中心和科技創(chuàng)新中心［1］，城市地理位置優(yōu)越，人口高度集中，經(jīng)濟(jì)實力雄厚，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)堅實，國際經(jīng)貿(mào)往來頻繁，運(yùn)輸需求多元旺盛，多樣化客流高度匯聚交織，為城市軌道交通及市域（郊）鐵路發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

（1）城市軌道交通基本成網(wǎng)。上海交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，運(yùn)輸方式多樣，除鐵路、公路、水運(yùn)、航運(yùn)等傳統(tǒng)運(yùn)輸方式外，還擁有世界第一條商業(yè)運(yùn)營的磁懸浮線路。在城市軌道交通方面，截至2019年末，上海市城市軌道交通運(yùn)營里程達(dá)到809.9 km，車站數(shù)量411座，均位列全國第一，日均客運(yùn)量超過1 064萬人次［2］，已初步形成了以城市軌道交通為重點(diǎn)服務(wù)市域的軌道交通網(wǎng)絡(luò)框架，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和滿足群眾出行提供了有力支撐。

（2）市域（郊）鐵路發(fā)展成效明顯。近年來，上海積極探索軌道交通發(fā)展路徑和模式，已通過地鐵實現(xiàn)了中心區(qū)與主要衛(wèi)星城的聯(lián)通，并在國內(nèi)率先探索改造既有鐵路開行市域（郊）列車，委托中國鐵路上海局集團(tuán)有限公司運(yùn)營的市域（郊）鐵路金山線，運(yùn)行效果良好，年客流量已從2013年剛開通初期的470萬人次增長至2019年的1 100余萬人次，年均增速超過14%。同時，在面向2035年全市域軌道交通線路規(guī)劃研究中，上海市進(jìn)一步提出軌道交通市域線、市區(qū)線、局域線三個功能層次有效融合的布局方案與建設(shè)目標(biāo)，明確將市域（郊）鐵路作為未來發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)。

（3）運(yùn)輸需求呈現(xiàn)多樣化趨勢。上海作為長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，客流需求旺盛且多樣，隨著衛(wèi)星城快速成長，通勤化客運(yùn)需求增長迅速，未來市場仍有較大挖潛空間。從需求角度看，軌道交通引導(dǎo)上海城市活動空間從集中于內(nèi)環(huán)市中心、外環(huán)中心城，進(jìn)一步向中心城周邊地區(qū)、新城等全市域全面擴(kuò)展，中心區(qū)與周邊衛(wèi)星城通勤化需求已形成一定規(guī)模；從供給角度看，上海距離中心城區(qū)30～70 km的衛(wèi)星城主要以“站站?！钡牡罔F方式聯(lián)通，平均站間距約1.5 km，全線運(yùn)行時間超過70 min，難以有效滿足1 h通勤圈需要。

3 面臨的主要問題

為有序推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展，2017年6月國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、國家鐵路局、原鐵路總公司聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》，同步推出了第一批11個試點(diǎn)項目，鼓勵地方先行先試［3］。結(jié)合試點(diǎn)項目建設(shè)，各地在多元化投融資模式、公交化票制票價體系、便民服務(wù)等方面積極探索創(chuàng)新，有力推動市域（郊）鐵路發(fā)展，但同時也出現(xiàn)了一些問題。

（1）對市域（郊）鐵路的認(rèn)識有待深化。上海除金山線為市域（郊）鐵路外，多數(shù)已建成的連接中心區(qū)到衛(wèi)星城的軌道交通線路采用“站站?！钡牡罔F方式，全線運(yùn)營時間過長，導(dǎo)致旅客出行體驗感不佳，整體運(yùn)行效果大大低于預(yù)期。究其原因，主要是各方對于市域（郊）鐵路的概念內(nèi)涵、功能定位、優(yōu)勢特點(diǎn)、適用條件范圍、建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)等認(rèn)識尚不統(tǒng)一。國內(nèi)不少地方仍將市域（郊）鐵路與地鐵、輕軌以及高速鐵路、城際鐵路等功能定位相混淆，有些則用市域快軌、市域快線等新概念替代，對市域（郊）鐵路發(fā)展定位、建設(shè)條件等認(rèn)識尚不明確。

（2）市域（郊）鐵路發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)不足。目前，上海已開展了全市域范圍的軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局規(guī)劃的研究編制工作，但真正意義上針對市域（郊）鐵路布局建設(shè)的專項規(guī)劃仍屬空白，部分市域（郊）鐵路線路混在城際鐵路規(guī)劃中，有些則夾雜在城市軌道交通規(guī)劃中，系統(tǒng)性、指導(dǎo)性不足。專項規(guī)劃缺位導(dǎo)致中心城區(qū)與重點(diǎn)衛(wèi)星城之間通勤化客流缺乏體系化解決方案，存量資源與增量設(shè)施及功能配置缺乏統(tǒng)籌考慮，市域（郊）鐵路建設(shè)在線路標(biāo)準(zhǔn)、速度目標(biāo)、線位走向、站點(diǎn)選擇、建設(shè)時序以及是否延伸至行政區(qū)劃之外的毗鄰地區(qū)等缺乏清晰安排，與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通等分工協(xié)作及融合銜接，特別是圍繞重點(diǎn)樞紐的有效銜接等有待進(jìn)一步深化細(xì)化［4］。

（3）缺乏專業(yè)化的國家和行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。在我國軌道交通領(lǐng)域，高速鐵路、城際鐵路、地鐵、輕軌等均有國家和部門標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范體系較為完善。而市域（郊）鐵路目前只有土木工程學(xué)會、軌道交通學(xué)會、上海市交通運(yùn)輸行業(yè)協(xié)會等設(shè)計規(guī)范，車輛、信號、安全等部分領(lǐng)域只有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，沒有專業(yè)化的國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)性設(shè)計規(guī)范，權(quán)威性、指導(dǎo)性不足，強(qiáng)制性要求的缺位，難以滿足市域（郊）鐵路發(fā)展需要［5］。

（4）建設(shè)運(yùn)營體制機(jī)制有待進(jìn)一步理順。市域（郊）鐵路涉及眾多主體，彼此關(guān)系錯綜復(fù)雜，特別是地方政府與國鐵部門等在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、管理等方面尚未形成有效協(xié)調(diào)機(jī)制，市級政府與區(qū)縣政府之間事權(quán)職責(zé)不清晰，投融資、建設(shè)運(yùn)營、價格、補(bǔ)貼、綜合開發(fā)、土地、環(huán)保等機(jī)制和政策尚不完善。既有市域（郊）鐵路，大都采用地方政府委托國家鐵路集團(tuán)相關(guān)路局代為運(yùn)營等方式，由于鐵路跨線組織、清算規(guī)則等原因，導(dǎo)致整體效能未能充分發(fā)揮，地方政府補(bǔ)貼壓力巨大。

4 市域（郊）鐵路發(fā)展的國際經(jīng)驗

為更好探究適宜我國市域（郊）鐵路發(fā)展的路徑，通過分析國外軌道交通制式、規(guī)劃建設(shè)、功能定位、運(yùn)營組織及管理等方面的發(fā)展經(jīng)驗，以期為我國市域（郊）鐵路發(fā)展提供有益借鑒。

（1）具有功能高度融合的特點(diǎn)。國際大都市圈對軌道交通運(yùn)輸體系多側(cè)重于服務(wù)功能，干線鐵路、城際鐵路和市域（郊）鐵路等之間未有絕對區(qū)分界定，而主要是以不同的運(yùn)營方式來區(qū)分相互間的差異，如市域（郊）列車與城際列車相比，具有站間距小、運(yùn)行速度慢、停靠時間長等特點(diǎn)。反觀國內(nèi)，鐵路、地鐵、輕軌等軌道交通均有各自的設(shè)計規(guī)范，對相應(yīng)的制式要求及運(yùn)營模式等作出了明確規(guī)定，從而導(dǎo)致各層次的軌道交通相對獨(dú)立，制約了融合發(fā)展［6］。

（2）具有相對明確的服務(wù)圈層。在國外絕大多數(shù)都市圈范圍內(nèi)，主要服務(wù)于中心城區(qū)以外的通勤客流、服務(wù)半徑為30～50 km的市域（郊）鐵路已經(jīng)成為軌道交通運(yùn)營的主體，線路規(guī)模遠(yuǎn)超過地鐵規(guī)模，而服務(wù)半徑為5～15 km的地鐵則主要承擔(dān)了中心城區(qū)內(nèi)的出行需求。在國內(nèi)，一些城市服務(wù)半徑超過30 km的地鐵線路替代了市郊鐵路的功能，不僅造成了資源浪費(fèi)，也一定程度制約著市域（郊）鐵路發(fā)展。

（3）具有靈活的運(yùn)營組織模式。以日本東京軌道交通為例，東京多層級軌道交通一體化是以過軌直通運(yùn)營和快慢車混合運(yùn)營的方式實現(xiàn)的，市域（郊）列車在東京區(qū)部直通地鐵線路的占比超過60%，除丸之內(nèi)線和銀座線外，其他10條地鐵線路與18條郊區(qū)鐵路線均實現(xiàn)了過軌聯(lián)運(yùn)直通；同時，在主要客流通道采用雙復(fù)線或多復(fù)線實現(xiàn)快慢車混合運(yùn)營。德國則主要是以增加既有線路站點(diǎn)、改造既有線路以及列車制式等方式來實現(xiàn)軌道交通共線運(yùn)營［7］。

（4）具有統(tǒng)一兼容的制式票制。統(tǒng)一或相互兼容的制式是實現(xiàn)軌道交通多樣化運(yùn)營的基礎(chǔ)條件，在國際上，參照既有線路標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)軌道交通已成為慣例。日本自上世紀(jì)50年代以來，在規(guī)劃建設(shè)地鐵線路時均會考慮與郊區(qū)鐵路直通運(yùn)營的問題。除了新干線以外，其他軌道交通均采用了統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)制式，從而實現(xiàn)了直通運(yùn)營。日本JR為此還專門設(shè)計了E231系800番臺列車，從而實現(xiàn)了與地鐵的直通運(yùn)營。巴黎RER線路在規(guī)劃建設(shè)時充分考慮與地鐵線路的銜接問題，通過采用雙流制列車，能夠有條件地跨入地鐵線路運(yùn)行［8］。在票制方面，國外城市均建立了統(tǒng)一票務(wù)清分系統(tǒng)及規(guī)則，基本上實現(xiàn)了票制互通，如日本軌道交通票價以乘車線路上的各運(yùn)營商的票價體系分別計算，清分中心對總票價的分配也是按照各條線路上的票價進(jìn)行清算［9］。

5 關(guān)于市域（郊）鐵路發(fā)展的幾點(diǎn)思考

針對我國市域（郊）鐵路發(fā)展尚處于起步階段的實際，以及在規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營過程中出現(xiàn)的問題，宜加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)、完善配套政策、明確規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，推動市域（郊）鐵路有序健康發(fā)展。

（1）制定市域（郊）鐵路專項建設(shè)規(guī)劃。符合建設(shè)條件的城市應(yīng)順應(yīng)城市特點(diǎn)和發(fā)展趨勢，以問題為導(dǎo)向，以需求為牽引，研究編制市域（郊）鐵路專項建設(shè)規(guī)劃，強(qiáng)化專項建設(shè)規(guī)劃與區(qū)域綜合交通規(guī)劃、全市域范圍軌道交通網(wǎng)布局規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會總體規(guī)劃、城市空間規(guī)劃等銜接，明確市域（郊）鐵路功能定位、布局方案、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)時序、運(yùn)營模式、組織保障等，強(qiáng)化依托樞紐的軌道交通“四網(wǎng)融合”，實現(xiàn)同站換乘、立體換乘等，更好滿足人民群眾多樣化的出行需求［10-11］。

（2）完善落實規(guī)劃的相關(guān)配套政策。相關(guān)城市在編制專項規(guī)劃的同時，宜針對各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展、空間結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制、財稅水平等實際，按照市域（郊）鐵路發(fā)展規(guī)律研究相關(guān)政策舉措，與規(guī)劃同步進(jìn)行配套完善。探索建立完善符合地方實際的規(guī)劃實施與運(yùn)營管理體制機(jī)制，創(chuàng)新地方政府與國鐵合作方式，研究支持國鐵、地鐵等具有相關(guān)經(jīng)驗的運(yùn)營主體參與市域（郊）鐵路建設(shè)和運(yùn)營等配套政策，探索自主運(yùn)營、購買服務(wù)等模式開行市域（郊）列車，研究通過租用線路和設(shè)備等提供通勤客運(yùn)服務(wù)。創(chuàng)新投融資模式，鼓勵綜合開發(fā)，構(gòu)建開發(fā)溢價回收及有效補(bǔ)貼等機(jī)制，研究將市域（郊）鐵路運(yùn)營納入城市公共交通系統(tǒng)發(fā)展的配套舉措［12］。

（3）研究出臺專業(yè)化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。在行業(yè)協(xié)會及地方編制的市域（郊）鐵路、市域快軌等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則基礎(chǔ)上，國家有關(guān)部門宜抓緊出臺市域（郊）鐵路的工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量驗收標(biāo)準(zhǔn)等，按照“宜軌則軌，宜鐵則鐵”的原則，實現(xiàn)利用既有鐵路與新建線路、不同制式的市域（郊）鐵路在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上的統(tǒng)籌，規(guī)范引導(dǎo)市域（郊）鐵路健康有序發(fā)展。

（4）廣泛學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗。國外市域（郊）鐵路發(fā)展已有幾十年歷史，有成熟的經(jīng)驗可供借鑒，特別是倫敦、巴黎、柏林、紐約、東京等城市在市域（郊）鐵路發(fā)展方面已經(jīng)形成了一套有效的建設(shè)、運(yùn)營、管理等方法體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。相關(guān)城市應(yīng)深入學(xué)習(xí)研究國外市域（郊）鐵路建設(shè)運(yùn)營管理等方面的先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合我國城鎮(zhèn)化發(fā)展和國情特點(diǎn)，積極探索符合我國市域（郊）鐵路發(fā)展和現(xiàn)代化都市圈城市群綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)的路徑。

6 結(jié)束語

（1）堅持利用既有鐵路與適當(dāng)新建線路并重。具備條件發(fā)展市域（郊）鐵路的城市應(yīng)加強(qiáng)研究，立足提升市域（郊）鐵路的服務(wù)水平和運(yùn)行效益，系統(tǒng)研究市域（郊）鐵路在城市及通道內(nèi)綜合交通體系中的功能定位、客流需求特征、服務(wù)水平等要求，客觀評估利用既有鐵路與新建線路的優(yōu)勢和劣勢，在推進(jìn)既有鐵路挖潛擴(kuò)能改造基礎(chǔ)上，視需要有序規(guī)劃新線，著力擴(kuò)大市域（郊）鐵路公交化運(yùn)營服務(wù)的有效供給。

（2）著力優(yōu)化提升規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)體系。堅持規(guī)劃先行，推動市域（郊）鐵路與高速鐵路、干線鐵路、城際鐵路、樞紐機(jī)場等通過交通樞紐實現(xiàn)方便、高效換乘，統(tǒng)籌新建線路與既有鐵路并網(wǎng)運(yùn)行。完善市域（郊）鐵路站點(diǎn)周邊的地面公交、停車等配套交通銜接。推進(jìn)市域（郊）鐵路與城市軌道交通直通運(yùn)行、票制互通、安檢互信、資源共享、支付兼容。

（3）大膽探索創(chuàng)新投融資及綜合開發(fā)體制機(jī)制。推進(jìn)建立適應(yīng)市域（郊）鐵路特點(diǎn)的市場化投資、建設(shè)、運(yùn)營體制機(jī)制，鼓勵和吸引社會資本參與市域（郊）鐵路建設(shè)運(yùn)營，形成多層次、多元化的投融資體系。加強(qiáng)市域（郊）鐵路土地綜合開發(fā)的相關(guān)政策研究，將土地開發(fā)及后續(xù)物業(yè)運(yùn)營與市域（郊）鐵路建設(shè)、運(yùn)營科學(xué)統(tǒng)籌，引導(dǎo)場站及周邊用地一體化開發(fā)，促進(jìn)市域（郊）鐵路持續(xù)健康發(fā)展。