陳 可

（吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 吉首 416000）

我國(guó)正在全面穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“三農(nóng)”迎來(lái)一波又一波的發(fā)展新機(jī)遇。在此背景下，鄉(xiāng)村旅游業(yè)作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的支柱產(chǎn)業(yè)，在促進(jìn)“三產(chǎn)融合”、帶動(dòng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)收富農(nóng)、助力扶貧攻堅(jiān)等方面均發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，但也不免加大了保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和自然資源的工作難度。如何通過(guò)法治途徑保障新農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)農(nóng)村環(huán)境并促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的難題亟待攻克。

1 我國(guó)鄉(xiāng)村旅游環(huán)境法治保障的時(shí)代背景及必要性

1.1 我國(guó)鄉(xiāng)村旅游環(huán)境法治保障所處背景

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，我國(guó)鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展勢(shì)頭愈加強(qiáng)勁，一方面豐富了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為農(nóng)村其他關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)增加了附加值，充分發(fā)揮了農(nóng)村地區(qū)特有的資源優(yōu)勢(shì)；另一方面有效拉動(dòng)了內(nèi)需，為促進(jìn)農(nóng)村繁榮發(fā)展、農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)高效、農(nóng)民創(chuàng)收致富注入了源頭活水，開(kāi)拓了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的新思路。但是，我國(guó)鄉(xiāng)村旅游業(yè)整體處于粗放式發(fā)展?fàn)顟B(tài)，法治路徑在保障農(nóng)村環(huán)境向好的同時(shí)也能幫助鄉(xiāng)村旅游業(yè)邁入正規(guī)化發(fā)展軌道，對(duì)于“三農(nóng)”發(fā)展而言無(wú)疑是一大利好。

1.2 我國(guó)鄉(xiāng)村旅游環(huán)境法治保障的必要性

鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目受到大眾追捧并成為主流休閑活動(dòng)的優(yōu)勢(shì)，主要就在于農(nóng)村地區(qū)保有原始的生態(tài)風(fēng)貌、豐富的自然物產(chǎn)資源、淳樸的鄉(xiāng)土氣息、濃郁的人文情懷、濃厚的農(nóng)耕文化底蘊(yùn)、富有特色的民居建筑和民俗傳統(tǒng)、代代相傳的民間手藝以及綠色健康、節(jié)能環(huán)保的生活方式，但這些優(yōu)勢(shì)必須在農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡的基礎(chǔ)上才能充分發(fā)揮。也就是說(shuō)，在鼓勵(lì)和支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的同時(shí)，要充分考慮農(nóng)村環(huán)境的承載力，呵護(hù)脆弱的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，并要牢牢守住生態(tài)保護(hù)這一發(fā)展底線和原則［1］。然而，在鄉(xiāng)村旅游實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境破壞、環(huán)境污染問(wèn)題層出不窮。因此，非常有必要用法治方式控制環(huán)境破壞和污染問(wèn)題，使農(nóng)村地區(qū)的旅游發(fā)展和環(huán)境保護(hù)處于平衡狀態(tài)，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，持續(xù)為“三農(nóng)”助力。

2 我國(guó)鄉(xiāng)村旅游環(huán)境法治保障存在的問(wèn)題

2.1 相關(guān)的法律法規(guī)不完善

目前，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)大量有關(guān)農(nóng)村地區(qū)旅游發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，但是沒(méi)有針對(duì)鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護(hù)制定專門(mén)的法律法規(guī)。有關(guān)鄉(xiāng)村旅游環(huán)境的法律法規(guī)零散分布在效力位階較低的地方性法規(guī)中［2］，缺乏系統(tǒng)性框架結(jié)構(gòu)，整合難度很大，法律法規(guī)適用的效果也因此大打折扣。此外，目前只有部分地區(qū)出臺(tái)的旅游條例和農(nóng)村環(huán)境治理?xiàng)l例將鄉(xiāng)村旅游單列成章予以規(guī)定，其中提及鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容所占篇幅較少，且內(nèi)容大體相似，均是對(duì)鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護(hù)的原則性倡導(dǎo)，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容偏少。尤其是對(duì)于違法責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定不夠明確，震懾作用不太明顯。

2.2 監(jiān)管和執(zhí)法成效不顯著

在農(nóng)村地區(qū)旅游環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管方面，存在多重主體、多頭領(lǐng)導(dǎo)且職責(zé)不清的問(wèn)題。在實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中，監(jiān)管權(quán)力分散于文化旅游局、生態(tài)環(huán)境局、國(guó)土資源局、發(fā)展和改革委員會(huì)及交通運(yùn)輸局等行政機(jī)關(guān)中，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌監(jiān)管工作［3］。并且監(jiān)管主體的專業(yè)性水平良莠不齊，很難保證監(jiān)管的科學(xué)性和有效性。此外，雖然近年來(lái)我國(guó)開(kāi)始注重鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)規(guī)劃工作，但是審查范圍和力度十分有限，加之沒(méi)有統(tǒng)一的指標(biāo)作為參考，審批流程的規(guī)范化程度不高，整體監(jiān)管效果不佳［4］。在執(zhí)法方面，專業(yè)人才相對(duì)稀缺，執(zhí)法人才隊(duì)伍建設(shè)工作滯后，導(dǎo)致執(zhí)法人員整體素質(zhì)難以達(dá)到執(zhí)法要求。加之執(zhí)法人員難以用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范其執(zhí)法行為，執(zhí)法過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)疏于執(zhí)法或執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題。

2.3 司法保障力度稍顯薄弱

目前，我國(guó)環(huán)境侵權(quán)適用公益訴訟制度，鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護(hù)權(quán)益受到不法侵害也適用這一司法救濟(jì)制度［5］。但環(huán)境公益訴訟存在嚴(yán)格的主體資格限制，只有法定機(jī)關(guān)才能作為公益訴訟的原告提起訴訟，但是滿足符合法定原告主體資格、擁有強(qiáng)烈訴訟維權(quán)意愿且具備充足起訴能力的機(jī)構(gòu)寥寥可數(shù)，無(wú)形之中增加了起訴立案的難度。此外，鄉(xiāng)村旅游環(huán)境訴訟案件一般取證困難，認(rèn)定環(huán)境損失具體數(shù)額也是司法實(shí)務(wù)中的一大疑難問(wèn)題，所以往往勝訴率不高。此外，雖然各省市地區(qū)逐步在基層法院設(shè)立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)法庭，但目前的司法資源配置情況還是難以滿足鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求。

2.4 公眾環(huán)保意識(shí)有所欠缺

我國(guó)鄉(xiāng)村旅游業(yè)起步較晚，發(fā)展速度較快，公眾對(duì)于資源的有限性和生態(tài)環(huán)境的脆弱性認(rèn)識(shí)程度不夠。在旅游過(guò)程當(dāng)中，公眾往往疏于規(guī)范言行，存在很多破壞和污染環(huán)境的行為。公眾出現(xiàn)這些行為并非有心為之，恰恰是因?yàn)闆](méi)有深刻意識(shí)到不良舉止對(duì)于環(huán)境的危害性。另外，目前的環(huán)保宣傳工作或多或少存在流于形式、偏離重點(diǎn)的問(wèn)題，亟待改進(jìn)。

3 保護(hù)鄉(xiāng)村旅游環(huán)境的法治路徑

3.1 加快立法進(jìn)程，進(jìn)一步完善法律法規(guī)

3.1.1 明確法律法規(guī)的側(cè)重點(diǎn)。由于農(nóng)村環(huán)境遭受破壞后自我修復(fù)難度大，因此，應(yīng)當(dāng)把法律法規(guī)的重點(diǎn)放在事前預(yù)防農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)破壞旅游環(huán)境等違法犯罪行為上，以充分發(fā)揮法律的指引和教育作用。當(dāng)然，事后追責(zé)制度也有待進(jìn)一步完善，尤其是要優(yōu)化按日計(jì)罰制度。對(duì)于責(zé)令后仍拒不改正的行為主體，應(yīng)視其主觀惡性和所造成的社會(huì)影響具體確定計(jì)罰數(shù)額，務(wù)必追究其責(zé)任，并依法予以嚴(yán)懲，同時(shí)可以警示人們遵紀(jì)守法。

3.1.2 建立農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在立法內(nèi)容方面，應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度出發(fā)，規(guī)定鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商和運(yùn)營(yíng)商按照標(biāo)準(zhǔn)定期繳納一定比例的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償保障金，為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境日常維護(hù)、治理和修復(fù)提供資金支持。

3.2 規(guī)范審查流程，從嚴(yán)落實(shí)監(jiān)管、執(zhí)法過(guò)程

3.2.1 落實(shí)鄉(xiāng)村旅游環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度更多應(yīng)用到農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，科學(xué)、全面評(píng)估鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，給監(jiān)管部門(mén)提供明確的審批依據(jù)。重點(diǎn)要建立完善的鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)、規(guī)劃項(xiàng)目審查制度，做到規(guī)劃前充分考察調(diào)研、開(kāi)發(fā)時(shí)審慎逐步推行、開(kāi)發(fā)后定期嚴(yán)格清查、做到規(guī)劃合理、開(kāi)發(fā)有度。

3.2.2 著力推進(jìn)環(huán)保執(zhí)法程序化進(jìn)程。重視執(zhí)法人才梯隊(duì)建設(shè)，要求執(zhí)法隊(duì)伍定期接受專業(yè)化培訓(xùn)，不斷提升執(zhí)法專業(yè)化水平，并且在全國(guó)范圍內(nèi)確立起明確統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照章程開(kāi)展執(zhí)法工作。同時(shí)，加大執(zhí)法力度，有效整治鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)者不計(jì)后果盲目過(guò)度開(kāi)發(fā)，運(yùn)營(yíng)者隨意閑置、違規(guī)改建、擴(kuò)建，村民濫用和浪費(fèi)自然資源以及旅客破壞和污染生態(tài)環(huán)境等不法行為。

3.3 改進(jìn)司法章程，拓寬司法救濟(jì)渠道

3.3.1 倡導(dǎo)多元化糾紛解決機(jī)制。從充分保障當(dāng)事人合法權(quán)益和及時(shí)救濟(jì)當(dāng)事人的角度出發(fā)，健全訴訟和非訴訟相銜接的糾紛解決機(jī)制。對(duì)于鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中破壞環(huán)境的一般糾紛，可以設(shè)立專門(mén)的環(huán)境糾紛調(diào)解組織，建立起相配套的前置調(diào)解、委托調(diào)解制度，并倡導(dǎo)此類糾紛中的當(dāng)事人在進(jìn)入訴訟程序之前，通過(guò)非訴訟方式找出妥善的解決方案。這樣一來(lái)，還能有效破除非訴訟方式應(yīng)用頻率不高的困境。

3.3.2 進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)境公益訴訟制度。目前的環(huán)境公益訴訟制度亟待彌補(bǔ)其在時(shí)效性和資源稀缺性等方面存在的缺陷。一方面應(yīng)當(dāng)適當(dāng)簡(jiǎn)化提請(qǐng)法院先予制止緊迫性不法侵害的申請(qǐng)審批流程，同時(shí)盡快探討出能夠及時(shí)制止現(xiàn)實(shí)緊迫性不高但持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的環(huán)境破壞行為的妥善方案，以免因?yàn)樽裱V訟程序耗費(fèi)大量時(shí)間而延誤最佳救濟(jì)時(shí)機(jī)；另一方面應(yīng)當(dāng)優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護(hù)的司法審判資源配置，吸收高素質(zhì)專業(yè)人才，督促各地基層法院盡快設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)法庭，切實(shí)加大司法救濟(jì)力度。

3.4 注重宣傳過(guò)程，提高民眾環(huán)保意識(shí)

3.4.1 不斷擴(kuò)大宣傳對(duì)象的覆蓋率。根據(jù)與鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護(hù)相關(guān)性程度，分階段逐步開(kāi)展環(huán)保理念宣傳普及工作。在第一階段，將農(nóng)村旅客、鄉(xiāng)村旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)者和管理者、農(nóng)村村民這類與鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的主體作為重點(diǎn)宣傳對(duì)象。在接下來(lái)的全面宣傳階段，爭(zhēng)取對(duì)全民進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護(hù)法治宣傳和知識(shí)普及。在宣傳過(guò)程中，要特別關(guān)注觀念相對(duì)固化、年齡結(jié)構(gòu)偏大的群體，重點(diǎn)解決這類群體環(huán)保意識(shí)淡薄的問(wèn)題。

3.4.2 采用多樣化的宣傳、引導(dǎo)方式。一方面，要明確宣傳目標(biāo)。宣傳的目的并不是向社會(huì)公眾強(qiáng)制灌輸枯燥的環(huán)保理念，而是致力于培養(yǎng)人們的環(huán)保意識(shí)，使人們?cè)谝庾R(shí)上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從而自覺(jué)規(guī)范自身的行為，進(jìn)而選擇綠色健康、環(huán)保節(jié)能的生活和出行方式。另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新宣傳方式。要通過(guò)富有趣味性的宣傳手段吸引大眾積極主動(dòng)了解環(huán)保知識(shí)，認(rèn)識(shí)各類污染破壞行為對(duì)環(huán)境造成的嚴(yán)重危害，從而發(fā)自內(nèi)心地尊崇鄉(xiāng)村旅游環(huán)境的法治保障，踐行綠色環(huán)保理念。