歐 斌 楊 慧

2020 年，新冠疫情在全球迅速蔓延，不僅對世界各國人民的生命健康和經(jīng)濟社會發(fā)展帶來極大危害，還深刻影響著全球治理格局和國際合作的正常開展。疫情期間，世界各國紛紛將抗擊疫情作為政府工作重點，城市外交為國家間的抗疫合作和應(yīng)急管理貢獻了特殊力量，為國家總體外交的正面形象添上濃墨重彩的一筆。在與日韓的合作進程中，青島市利用其區(qū)位優(yōu)勢、國家戰(zhàn)略優(yōu)勢、產(chǎn)品競爭優(yōu)勢和既往合作經(jīng)驗優(yōu)勢積極作為，靈活開展城市外交，展現(xiàn)負責(zé)任的國際友城形象，不斷提高中日韓城市外交的高質(zhì)量發(fā)展。

一、新冠疫情背景下中日韓三國間的城市外交

城市外交是當(dāng)前中日韓合作的重要引擎，友好城市作為疫情期間中日韓貿(mào)易往來、文化交流和應(yīng)急管理中的重要一環(huán)，承擔(dān)起越來越多的外交使命，中日韓三國間的合作水平也上升到新的高度。

（一）城市外交的發(fā)展

盡管城市外交是一個新興的詞匯，但城市開展對外交往的實踐早已有之，隨著全球化進程廣泛、深入演進，城市的外交角色彌合了傳統(tǒng)中央政府外交的真空，開始承擔(dān)越來越多的外交使命，越來越主動頻繁地參與到涉外工作的議事日程中去。[1]當(dāng)前，世界各國利益交融，興衰相伴，安危與共，地方政府友好往來是國與國之間建立友好關(guān)系的基石，中國國際友好城市作為對外交流的重要窗口，為地方政府同國際社會建立長期、穩(wěn)定、廣泛的聯(lián)絡(luò)開辟了渠道。

過去二十年，市長和市政府在全球外交舞臺上的影響力和話語權(quán)不斷上升，城市視角在重大多邊會議和國際談判中已司空見慣，來自不同國家和地區(qū)的不同城市組織起來，就緊迫的全球性挑戰(zhàn)發(fā)出城市聲音，本身就是一項外交成就。[2]

（二）疫情期間的中日韓城市外交

長期以來，東北亞區(qū)域合作因為各種因素進展緩慢。而在2020 年初新冠疫情暴發(fā)之后，日韓等多座城市本著“東亞共同體”的理念，拋棄意識形態(tài)和利益因素，將攜帶著“山川異域，風(fēng)月同天”“崎嶇路，長情在”等詩句的抗疫物資送往中國武漢市。與此同時，中日、韓日間的雙邊矛盾有所緩解，中日韓三國的民間輿情迅速向好的方向發(fā)展，向世界展示了共同抗擊疫情的決心，也為疫情期間中日韓在其他領(lǐng)域的合作提供了寶貴機遇。在日韓的疫情發(fā)生后，中國主動分享抗疫信息和經(jīng)驗，寫著“千里同好，堅于基石”“青山一道，共擔(dān)風(fēng)雨”的中國官方及城市援助物資被送往韓國、日本多座城市，256 對中日友好城市在此次疫情中助力疫情防控，彰顯出城市對外交往的強大生命力，城市外交在疫情期間的合作上升到新的高度。

城市外交蘊藏著巨大的經(jīng)濟潛能，中日韓國際友城就疫情背景下的的復(fù)工復(fù)產(chǎn)迅速采取行動。2020 年4 月，山東省——日韓駐魯機構(gòu)座談會和多式聯(lián)運“一單制”座談會在青島召開，韓國、日本駐魯機構(gòu)、企業(yè)代表就疫情防控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等工作情況展開對話，搭建城市間的平臺合作機制，深化城市合作力度，確保區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的穩(wěn)定與安全，為疫情背景下的經(jīng)濟復(fù)蘇做好政策支持。

二、青島市對日韓城市外交的實踐

青島市憑借其國家戰(zhàn)略優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢等，在與日本、韓國的既往合作中取得了豐碩成果。在疫情背景下，青島市展現(xiàn)其城市擔(dān)當(dāng)，積極開展對日韓的“抗疫外交”，與日韓城市間的友好往來“多點開花”,為中日韓合作抗疫貢獻青島方案。

（一）青島市對日韓城市外交的優(yōu)勢分析

1.國家和次區(qū)域戰(zhàn)略優(yōu)勢

青島市作為“一帶一路”新亞歐大陸橋經(jīng)濟走廊主要節(jié)點城市和海上合作戰(zhàn)略支點城市，國家戰(zhàn)略扶持優(yōu)勢明顯，獲批建設(shè)中國——上海合作組織地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)、中國（山東）自由貿(mào)易試驗區(qū)青島片區(qū)等國家開放平臺。2020 年11 月，區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）的簽署，無疑是東亞區(qū)域合作取得的標(biāo)志性成果，必將為世界經(jīng)濟實現(xiàn)恢復(fù)性增長賦能添彩，在RCEP 框架下，青島市與日韓間的次區(qū)域合作必將搭載東亞自由貿(mào)易區(qū)的便車，大有作為。

2020 年5 月，青島日本“國際客廳”推介會暨入駐項目集中簽約儀式在青島舉行。該合作項目成為吸引日資企業(yè)的“強磁場”和對日合作的“新高地”，是地方政府對日合作的典范。青島市對外承擔(dān)起輸入國際資源，對內(nèi)連接國內(nèi)資源的重要戰(zhàn)略任務(wù)，不斷挖掘青島市對日韓開展更高水平、更深層次合作的動力源泉，為更大范圍的資源對接整合提供平臺。

2.地緣區(qū)位優(yōu)勢

青島市在地緣上與日韓兩國隔海相望，因青島與日本、韓國進出口貨物物流周期短、運輸成本低，在與日韓開展具體合作項目中可以迅速采取行動，青島市也成為日韓兩國外貿(mào)企業(yè)進出口貨物的首選目的城市，眾多國家戰(zhàn)略與次區(qū)域戰(zhàn)略因其地緣區(qū)位優(yōu)勢能有效精準對接，具有比較優(yōu)勢。

3.產(chǎn)品競爭優(yōu)勢

青島市是山東省對外開放的門戶，多年來，青島市與日韓地方政府經(jīng)貿(mào)和文化交流不斷深化，尤其在投資貿(mào)易、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的合作已經(jīng)形成較為穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)鏈，青島市與日韓在國際貿(mào)易合作中由于貨物運輸距離較短，成本低廉，在產(chǎn)品競爭方面具有明顯優(yōu)勢。

4.既往合作經(jīng)驗優(yōu)勢

青島市早在20 世紀70 年代和90 年代分別與日本下關(guān)市、韓國大邱廣域市締結(jié)友好城市關(guān)系。青島市在與日韓友城多年的合作中密切保持對話交流，共同維護區(qū)域價值鏈穩(wěn)定，在既往合作中為廣大外資外貿(mào)企業(yè)解決好用工、產(chǎn)品配套、資金、市場開拓等問題，積累了寶貴的經(jīng)驗，并在此次抗疫合作中豐富了城市外交的內(nèi)容和內(nèi)涵，深化了雙多邊關(guān)系，為今后的合作保駕護航。

（二）疫情期間青島市對日韓的城市外交

1.助力中日韓公共衛(wèi)生安全合作

我國暴發(fā)新冠肺炎疫情初期，日韓兩國第一時間為我國疫情防控伸出援手，提供抗疫物資和人道主義援助，在中國抗擊疫情取得階段性勝利后，新冠疫情儼然已成為一場世界范圍內(nèi)的公共衛(wèi)生危機，日韓兩國新冠肺炎確診人數(shù)不斷攀升，國內(nèi)防疫物資短缺，抗疫形勢嚴峻。

為及時支持日韓兩國應(yīng)對疫情，青島市政府一方面積極組織社會各界團體、協(xié)會和旅游業(yè)界向日韓兩國回贈附有友好詩句的防疫物資，并得到日韓兩國社會各界的積極回應(yīng)；同時，青島市疫情防控指揮部，例行召開外國駐青領(lǐng)事機構(gòu)疫情防控通報會，有序引導(dǎo)外國在青僑民做好疫情防控，為在青島的外籍人士生活、防疫、治療等方面提供必要協(xié)助和便利，受到了在青島外籍人士和社會各界的廣泛關(guān)注和好評，顯示了抗疫期間的城市力量，為中日韓合作抗疫貢獻了青島方案。韓國和日本是青島最大入境旅游市場，疫情背景下青島市對日韓的應(yīng)急外交譜寫了東亞合作新佳話，為構(gòu)建人類命運共同體注入了新的動力。

2.加強中日韓貿(mào)易聯(lián)系與產(chǎn)業(yè)鏈恢復(fù)

新冠疫情的全球性蔓延使國際經(jīng)濟環(huán)境持續(xù)惡化，國際物流癱瘓、貿(mào)易萎縮，全球產(chǎn)業(yè)鏈一度瀕臨斷裂。在此背景下，中日韓產(chǎn)業(yè)鏈也未能幸免，由于三國貿(mào)易依存度高，疫情對一國的經(jīng)濟影響會迅速沿產(chǎn)業(yè)鏈遞推給其他國家，三國政府?dāng)y手抗疫、防控疫情的同時開始尋求補救措施以恢復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈重組和貿(mào)易聯(lián)系。[3]作為地方政府，在面臨疫情背景下各國國門的物理封閉和城市利益需要的不斷增加等復(fù)雜變化，青島市為恢復(fù)與日韓的貿(mào)易聯(lián)系，借助市場力量先后組織青島日本“國際客廳”建設(shè)和山東—青島市中日城市合作會，促進青島與日本城市間的地方經(jīng)貿(mào)合作，確保兩地商會、企業(yè)互聯(lián)互通來對接資源，尋找可替代鏈條，穩(wěn)固生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，弱化疫情對中日韓次區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈形成的消極影響。

3.打造中日韓招商引資新平臺

為弘揚“上海精神”，深化團結(jié)合作，落實習(xí)近平總書記在青島峰會上的指示精神，“后峰會時代”與“疫情時代”交織下的戰(zhàn)略機遇期為青島市加快城市國際化建設(shè)培養(yǎng)了沃土，為青島打造國際名城和自由貿(mào)易區(qū)提供了新思路、新視野。[4]疫情期間，青島市先后召開“2020青島·全球創(chuàng)投風(fēng)投網(wǎng)絡(luò)大會”“對話山東—日本·山東產(chǎn)業(yè)合作交流會”“山東省重點外商投資項目青島分會場”“RCEP 經(jīng)貿(mào)合作高層論壇”等主場活動，積極對接國家戰(zhàn)略，促進青島與日韓城市間的招商引資項目落地，暢通中日韓企業(yè)間的交流通道，并吸引上合組織國家、東盟國家、“一帶一路”沿線國家企業(yè)在青島投資興業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

4.深化中日韓文化交流

文化是一座城市的根與魂,也是城市的形象和品牌。[5]青島市是中國重要沿海城市、濱海度假旅游城市、國際歷史文化名城，其特有的嶗山道教文化以及現(xiàn)有的文化品牌“東方影都”，已在既往的中日韓文化交流中產(chǎn)生重要影響。2020年10 月，青島市本土出現(xiàn)確診病例，青島市及時反應(yīng)、組織合理，啟動全民檢測方案，5 天內(nèi)查明疫情來源，實現(xiàn)全市核酸檢測全覆蓋，向世界展示了“青島速度”，貢獻了“青島方案”，樹立了城市應(yīng)對危機管理的榜樣。從日韓的視角看來，日韓國內(nèi)針對青島的輿情言論持續(xù)向好、向善延伸，青島市在此次疫情中的特殊貢獻大幅提高了青島的國際形象，為此后青島市與日韓的文化交流奠定了良好根基，成為青島城市國際化的新標(biāo)簽。

5.為中日韓人員往來創(chuàng)造便利條件

疫情期間，韓國的學(xué)生赴青島留學(xué)受到限制，青島市與日韓高校的人員往來通道因為疫情的繁衍播遷部分關(guān)閉。韓國駐青總領(lǐng)館總領(lǐng)事和許多高校代表就這一問題與青島市政府和相關(guān)機構(gòu)交換意見，希望恢復(fù)高校人員往來通道，擴大人才交流力度。青島市在國家總體戰(zhàn)略布局下，結(jié)合本地實際，就相關(guān)事宜進行部署安排，最終恢復(fù)高校人員往來的通道，為疫情期間與日韓的學(xué)術(shù)及技術(shù)交流創(chuàng)造便利條件。此外，青島市一方面吸引日韓的機構(gòu)、人才、留學(xué)生赴青考察學(xué)習(xí)，另一方面積極引導(dǎo)國內(nèi)企業(yè)、機構(gòu)走出去赴日韓交流經(jīng)驗，加強雙方在經(jīng)貿(mào)、文化、教育、旅游、科技、投資等領(lǐng)域的合作，為中日韓人員往來積極搭建對話平臺，優(yōu)化青島市進一步發(fā)展的國際環(huán)境，并為相鄰省市提供借鑒。

三、城市外交在中日韓合作中的定位與作用

2020 年的新冠疫情是對中央部署防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的一次全方面大考，在黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，中國的疫情防控率先取得重大戰(zhàn)略成果，創(chuàng)造了人類同疾病斗爭史上又一個英勇壯舉。[6]在抗擊疫情和推動經(jīng)濟復(fù)工復(fù)產(chǎn)期間，地方政府在中央政府部署下，作為各地公共安全與應(yīng)急管理主導(dǎo)者，打響城市保衛(wèi)戰(zhàn)，并主動與國際友好城市建立交流平臺，為恢復(fù)產(chǎn)能和生產(chǎn)生活秩序進行精準部署。

（一）城市外交在中日韓合作中的角色定位

1.次區(qū)域政策踐行者。中日韓三國政府的對外宏觀政策奠定了三邊城市合作的主基調(diào)。2011年，中日韓三國經(jīng)過長期籌備正式設(shè)立三國合作秘書處，并發(fā)出“建設(shè)東亞共同體”的號召，之后三國間的合作體系更加完備，合作領(lǐng)域更加廣泛，在此框架下，三國間的交流合作也正式迎來地方政府唱主角的機會，中日韓地方政府分別締結(jié)友好城市，為地方經(jīng)濟發(fā)展起到引導(dǎo)和示范作用。[7]

2.民間交流引導(dǎo)者。城市或地方政府依靠次區(qū)域伙伴關(guān)系協(xié)定與本國政府的政策傾斜，扮演起民間企業(yè)和社會團體交流對話的引導(dǎo)者角色，為民間交流營造良好的互利空間和市場環(huán)境，并在特殊時期為雙多邊關(guān)系架起善意溝通的紐帶，借此發(fā)揮“以民促官”“以地方促中央”的獨特作用。

3.利益代表者。中日韓三國在對外締結(jié)友好城市方面表現(xiàn)出很高的熱情，重要原因在于友好城市作為國際行為體的指標(biāo)因素要為其城市利益、國家利益、國際利益履職盡責(zé)，三方利益的驅(qū)動也為中日韓間城市外交的提質(zhì)升級提供不竭動力。

（二）城市外交在中日韓合作中的作用

1.服務(wù)國家總體外交大局

改革開放以來，許多城市為適應(yīng)中國國際化的需要，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下開始了城市外交之路。1973 年，中國天津市率先與日本神戶結(jié)成“姐妹城市”，為下好全國一盤棋，中國城市的對外交往逐步展開，民間及半官方交往開始顯現(xiàn)其生命力，中國城市在全球城市網(wǎng)絡(luò)中正在不斷增強其發(fā)展?jié)摿?。在全國對外友協(xié)成立60 周年之際，習(xí)近平主席對國際友城管理發(fā)表了重要指示，為我國城市對外交往指明了道路和努力方向。如今，城市外交承擔(dān)起國家對外交往的“橋頭堡”角色，不斷豐富中國特色大國外交的內(nèi)涵，通過城市的對外交往，自下而上夯實國家對外交往的社會基礎(chǔ)，在全國發(fā)揮輻射和擴散作用，以此完善地域外交和總體外交，發(fā)揮中日韓以“半官方促官方”“以地方促中央”的城市作用。在推動中國特色大國外交的進程中，需要城市外交聯(lián)袂并進，積極推進國際友城管理工作。[8]

2.推動“都市圈”經(jīng)濟的發(fā)展

包括青島市在內(nèi)，改革開放以來中國設(shè)有16 個副省級城市，為所在省份分擔(dān)經(jīng)濟和社會責(zé)任，并對其城市自身的發(fā)展和對外關(guān)系產(chǎn)生“外溢效應(yīng)”。[9]這種“外溢效應(yīng)”體現(xiàn)在上述城市在開展城市外交中對周邊小城市群經(jīng)濟產(chǎn)生的輻射、聯(lián)動作用，國際友城在促進中日韓的經(jīng)貿(mào)合作時不僅為雙邊、三邊友城搭建合作平臺、創(chuàng)造經(jīng)濟效益，同時會使這種經(jīng)濟效應(yīng)擴散到周邊城市，發(fā)揮小城市群的生產(chǎn)基地作用，促進經(jīng)濟增長并為“都市圈”內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造機遇，拉長“都市圈”內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈，形成規(guī)模經(jīng)濟，最大化城市外交的積極成效，完成資源整合和資源利用。

3.跑好中央政府在引導(dǎo)地方對外交往的最后一公里

歷史因素和地緣因素的不同塑造了各具特色的城市發(fā)展路徑，國家雖然在宏觀層面制定經(jīng)濟計劃、提供公共產(chǎn)品助力城市發(fā)展外向型經(jīng)濟，但是微觀政策要結(jié)合城市自身的特點有選擇地進行自主規(guī)劃。截止到2020 年12 月，青島的西海岸新區(qū)、平度市、萊西市、膠州市、城陽區(qū)、嶗山區(qū)、市北區(qū)分別與日韓12 個城市締結(jié)對外友好關(guān)系。城市在“走出去”的過程中，因地制宜，借助國際友城力量引導(dǎo)政企合作，開展民間交往，銜接中央政府在促進地方政企合作中的具體實踐，對接國家總體外交戰(zhàn)略在引導(dǎo)政企合作中的最后一公里，彰顯城市在對外交往中的生命力，發(fā)揮地方外事工作和對外交往的優(yōu)勢和特色。

4.對外講好“中國故事”與“城市故事”

城市間的教育、科技、文化交流會因為城市的總體形象受到影響，一個美譽度高的城市往往會在地方交往中占有優(yōu)勢。在疫情期間，青島市本土出現(xiàn)確診病例后動用城市力量，短時間內(nèi)控制疫情的傳播，展現(xiàn)了“中國速度”和“青島速度”，將青島抗疫方案、經(jīng)驗和見聞分享給東亞其他國家和地區(qū)，提升其在東亞地區(qū)的國家形象和城市形象，也為疫情期間中日韓城市交流提供了條件。中國還有很多座像青島一樣在疫情期間表現(xiàn)突出的城市，用自己的實際行動，向世界顯現(xiàn)了中國力量和中國精神，彰顯了中華民族同舟共濟、守望相助的家國情懷，為對日韓締結(jié)友好關(guān)系，開展教育、科技和文化交流獲得加分項。[10]

由于中國的城市外交之路起步較晚，城市外交官辦色彩比較濃厚，城市外交多以中央政府的推動和管理為主，自主性不強，地方民眾的參與度也不高。新冠肺炎疫情雖然在全世界范圍內(nèi)蔓延，給經(jīng)濟社會的健康運行帶來了不和諧因素，然而危機中始終蘊藏著新機。世界是一個人類命運共同體，各國人民休戚與共，城市外交在此期間發(fā)揮了獨特的作用，各地愛心人士借助城市的力量紛紛向友城提供抗疫援助，并在疫情時代的大環(huán)境下，搭建合作平臺推動經(jīng)濟復(fù)工復(fù)產(chǎn)，展現(xiàn)城市智慧。疫情期間中日韓城市外交的帶動作用也將會為疫情后時代的城市外交賦能添彩，讓國際友城抱得更緊，為所在國和所在區(qū)域貢獻城市力量。