趙 權(quán) 王 彬 楊國學(xué) 馮景貴

吉林省洮南市草原工作站，吉林洮南137100

近年來草地生態(tài)環(huán)境急劇惡化，草地畜牧業(yè)受到嚴(yán)重影響，給人們的生產(chǎn)生活帶來嚴(yán)重威脅。為堅決制止非法開墾草原違法行為，嚴(yán)肅查處草原違法違規(guī)案件，加強草原保護，保障生態(tài)安全屏障，促進經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，依法管草、依法治草勢在必行。

1 草原行政執(zhí)法存在的主要問題

1.1 草原地類界定的依據(jù)模糊

以往在草原行政執(zhí)法和管理草原中對草原地類的認(rèn)定是以國土“一調(diào)”和國土“二調(diào)”公布成果數(shù)據(jù)作為依據(jù)。根據(jù)2008年出臺的《土地調(diào)查條例》第28 條“土地調(diào)查成果應(yīng)該嚴(yán)格管理和規(guī)范使用，不作為依照其他法律、行政法規(guī)對調(diào)查對象實施行政處罰的依據(jù)，不作為劃分部門職責(zé)分工和管理范圍的依據(jù)?！币蚨荒茉僖試痢耙徽{(diào)”和“二調(diào)”的數(shù)據(jù)成果作為界定草原地類的依據(jù)，導(dǎo)致草原地類界定的依據(jù)模糊。那么依據(jù)什么來認(rèn)定草原地類，應(yīng)該是管理草原的頭等大事。

1.2 鹽堿地權(quán)屬不清

國土“二調(diào)”成果公布以后，農(nóng)民對鹽堿地私自進行開發(fā)，由于利益沒能均占，造成大量群眾上訪。按照《土地管理法》第4 條規(guī)定，草原屬于農(nóng)用地，鹽堿地屬于未利用地，因而鹽堿地不在《草原法》管理范圍之內(nèi)。但是許多被開墾的鹽堿地，都是有草原承包合同的，這樣一來導(dǎo)致鹽堿地權(quán)屬不清。那么，認(rèn)定草原與鹽堿地依據(jù)是什么？鹽堿地到底歸哪個部門管理？這些問題必須要明確。

1.3 歷史遺留問題較多

長期以來，由于歷史及人為等多種因素影響，在草原發(fā)包、使用上，存在邊界不清、倒手發(fā)包、合同造假等問題。有些草原已變成了二輪承包耕地，簽入了二輪承包合同，有的草原變成了林地，頒發(fā)了林權(quán)證書，恢復(fù)草原難度很大。

1.4 已墾草原收費問題亟待解決

近年來，村集體經(jīng)濟組織為了壯大集體經(jīng)濟收入，按照當(dāng)?shù)卣闹甘揪?，將已墾草原都進行收費，納入冊外地進行管理。村民開墾草原有了村里的這把保護傘，所以才造成草原被大面積開墾。這就給草原執(zhí)法帶來了巨大障礙，因而收費問題不停止，草原就無法深入執(zhí)法了。

1.5 開展草原行政執(zhí)法調(diào)查取證越來越難

《關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》出臺后，將非法開墾草原1.33 hm2以上的案件移交司法機關(guān)，司法機關(guān)依法對這類案件審判一批，從而對非法開墾草原的不法分子在一定程度上給予震懾。同時也給案件查處工作帶來一定的難度，特別是調(diào)查取證時非常難。現(xiàn)在非法開墾草原的面積越來越大，基本上都在1.33 hm2以上，有的多達80～100 hm2。非法開墾者，明知道開墾草原是犯法犯罪的行為，但是受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，仍然開墾。為了逃避法律的制裁，調(diào)查取證時，他們拒不承認(rèn)非法開墾的行為，對當(dāng)?shù)卮迕褚策M行恐嚇威脅，不讓他們作證。而案件移交還必須有當(dāng)事人筆錄或者佐證等相關(guān)材料，如若不然公安機關(guān)就不予受理。草原執(zhí)法都屬于行政執(zhí)法，沒有強制手段讓當(dāng)事人主動承認(rèn)違法行為，因而對這樣的不法分子，行政執(zhí)法隊束手無策。另外法院對行政執(zhí)法隊移送涉嫌非法開墾草原的案件判決只是判處緩刑和罰金，判處實刑的非常少。因而非法開墾者，沒有被收監(jiān)，繼續(xù)將非法開墾的草原強行耕種。草原部門雖然對其下達了限期恢復(fù)草原植被的責(zé)令改正通知書，但是非法開墾者對通知置之不理。再對其調(diào)查取證時，他們更是一字不談了，有的還對執(zhí)法人員說三道四。就是有個別取到佐證或者抓住現(xiàn)形的案件，再移送給公安機關(guān)，公安機關(guān)認(rèn)為這樣的案件不是首墾是復(fù)墾不給立案。因而草原違法案件的辦理越來越難。

2 解決草原行政執(zhí)法問題的對策

2.1 成立草原集中整治領(lǐng)導(dǎo)小組

草原集中整治需成立草原集中整治領(lǐng)導(dǎo)小組，市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，成員由公、檢、法、土地、林業(yè)等相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)兼任。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市林業(yè)和草原局。要求部門成員組織執(zhí)法人員聯(lián)合辦案，一同查處，重拳出擊，集中整治。

2.2 制定草原集中整治工作方案

草原集中整治領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，結(jié)合草原清查結(jié)果，制定具體實施方案，組織實施。集中整治分宣傳動員、調(diào)查摸底、集中整治、總結(jié)驗收4 個階段，確保整治取得實效。

2.3 開展草原資源調(diào)查和草原確權(quán)發(fā)證工作

2019年初，國家省市政府職能劃轉(zhuǎn)后，將草原資源調(diào)查和草原確權(quán)發(fā)證職能劃轉(zhuǎn)給自然資源局。因而自然資源局應(yīng)該立即組織開展對本轄區(qū)內(nèi)的草原資源進行調(diào)查摸底，明確草原資源的準(zhǔn)確面積和分布狀況。再按照《草原法》第11 條的規(guī)定，代表市政府核發(fā)《草原所有權(quán)證》和《草原使用權(quán)證》，明確草原權(quán)屬，同時也為林業(yè)和草原執(zhí)法部門認(rèn)定草原地類提供有利依據(jù)。

2.4 停止收費行為，恢復(fù)草原植被

針對村集體經(jīng)濟組織對已墾草原進行收費的行為，當(dāng)?shù)厥姓畱?yīng)該下發(fā)相關(guān)文件，立即停止收費行為，將已墾草原退耕還草，恢復(fù)草原植被。