張珊珊，鄒鐮釗，李少智

（1.廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院，廣東 廣州 510060）

第三次全國國土調查（以下簡稱三調）作為重大國情國力調查，成果價值巨大，影響深遠。國家三調總體方案中要求實現成果信息化管理與共享，滿足生態(tài)文明建設、空間規(guī)劃編制、供給側結構性改革、宏觀調控、自然資源管理體制改革和統(tǒng)一確權登記、國土空間用途管制等各項工作的需要。2021年4月30日的中共中央政治局會議也再次強調要加強3次調查成果的共享應用。按照“邊調查、邊應用”的原則，廣州市三調各階段成果已在國土空間規(guī)劃編制、自然資源管理工作中得到了不同程度的應用，有效發(fā)揮了基礎支撐作用。

1 廣州市三調的特點與流程

1.1 廣州市三調的特點

與全國其他城市相比，廣州市三調在頂層設計層面強調了與國土空間規(guī)劃工作的銜接：采用0.1 m分辨率高清航空遙感影像作為調查底圖來提升調查精度；建設用地上圖面積由國家要求的200 m2提高到80 m2；以服務廣州市國土空間總體規(guī)劃為目標，在完成國土調查的基礎上，編制了《廣州市三調城鄉(xiāng)用地分類》，按照35個大類、62個中類、93個小類的分類體系進一步細化調查，同時滿足國土和規(guī)劃的應用需求；建立了國有土地權屬來源數據庫，厘清了權屬來源關系，摸清了廣州市國有土地的權屬狀況；基于調查成果開展了一系列規(guī)劃銜接應用，并編制了《廣州市國土資源潛力與空間發(fā)展地圖集》和圖件，全面反映了廣州市國土資源現狀、自然資源管理和未來發(fā)展規(guī)劃。

1.2 廣州市三調的流程

廣州市三調的總體流程如圖1所示。通過開展試點區(qū)域的全流程三調技術探索，編制了《廣州市城鎮(zhèn)村莊內部土地利用現狀調查作業(yè)指導書》和《廣州市 第三次全國國土調查技術實施細則》等標準規(guī)范，統(tǒng)一指導全市調查工作開展。收集覆蓋全市的航空遙感圖像、大比例尺地形圖、地理國情普查專題數據、歷年 土地利用現狀數據、規(guī)劃專題數據、土地權屬數據等資料，結合三調工作的具體需求，開展無效數據清理、坐標轉換、屬性映射、圖層抽取、屬性抽取、圖層合并等工作，經切片、分塊、加密后，形成覆蓋廣州11個區(qū)的基礎數據庫，再將基礎數據庫的資料補充到省廳下發(fā)的初始庫，形成全市國土調查作業(yè) 數據庫。

圖1 廣州市三調的總體流程圖

先行開展城鎮(zhèn)村莊內部土地利用現狀調查，以0.1 m 分辨率的航空遙感正射影像為基礎，采用內業(yè)預判、外業(yè)核查和內業(yè)整理相結合的“內—外—內”綜合調繪方法，對城市（201）、建制鎮(zhèn)（202）、村莊（203）內的土地利用現狀開展細化調查，查清城鎮(zhèn)村莊內部商服、工業(yè)、采礦、倉儲、住宅、公共管理與公共服務和特殊用地等地類的土地利用類型、位置、范圍及其相關屬性信息，同時按照《廣州市三調城鄉(xiāng)用地分類》進一步查清城鎮(zhèn)村莊內部居住用地、公共管理與公共服務用地、公用設施用地、綠地、工業(yè)用地、物流倉儲用地、交通設施用地、特殊用地、非建設用地等規(guī)劃分類的土地利用現狀。

全面開展農村土地利用現狀調查、專項調查、土地權屬調查，實地逐地塊調查圖斑的邊界、地類和權屬等信息。對于實地現狀相對初始庫預判結果發(fā)生變化的圖斑，由調查人員拍攝現場舉證照片；對于需詢問才能判斷真實性的相關調查內容，調查技術人員需做到走到、看到和問到；對于根據遙感影像不能區(qū)分是建設用地還是設施農用地的建筑物圖斑，還需拍攝內部舉證照片；對于難以到達的區(qū)域，廣州市率先采用無人機拍攝的方式舉證。

外業(yè)調查成果舉證上報并通過省級在線核查后，以區(qū)為單位開展數據庫建設，數據庫的主要內容包括基礎地理信息、土地利用數據、土地權屬數據、永久基本農田數據、專項調查數據等矢量數據以及DOM、掃描影像圖等柵格數據和元數據。市級匯總建庫后，面向規(guī)劃銜接開展了建設用地復墾潛力評價、自然資源動態(tài)監(jiān)測與規(guī)劃調控、自然資源資產評估等規(guī)劃專題研究，圖件圖集編制和成果分析等工作，全面探索深化三調成果應用。

2 廣州市三調成果的應用情況

2.1 實現市、區(qū)、鎮(zhèn)3級全覆蓋

廣州市依托智慧廣州時空信息云平臺，基于“集中統(tǒng)一共享、分層分級管理”的理念，以國土調查和自然資源專項調查為數據基礎，建成了互聯共享的覆蓋市、區(qū)、鎮(zhèn)3級的集影像、地類、范圍、面積和權屬于一體的國土調查數據庫和成果共享應用平臺，實現了廣州市三調成果的信息化管理、共享和分發(fā)應用。系統(tǒng)總體架構如圖2所示。

圖2 廣州市三調成果管理與應用系統(tǒng)架構

2.2 支撐國土空間規(guī)劃編制

2018年廣州市被自然資源部確定為全國國土空間規(guī)劃先行先試城市。廣州市三調明確了建設用地、農用地、未利用地的數量與分布，摸清了各類建設用地和已批未建、耕地、濕地、林地等全域真實家底，為國土空間規(guī)劃編制提供了詳實的底圖底數。廣州市三調成果成為正確分析、評價廣州市國土資源構成、合理配置國土資源、妥善安排各類用地供應規(guī)模的主要依據，促使各類規(guī)劃指標精確落地，為規(guī)劃實施創(chuàng)造了有利條件。

面向總規(guī)與詳規(guī)的編制需求，廣州市在三調工作分類的基礎上，全口徑細化增加了65個建設用地分類，建立了三調規(guī)劃分類數據庫，構建了全域國土和規(guī)劃統(tǒng)一的底盤底數。將國土空間規(guī)劃的20多個專項規(guī)劃與三調數據庫的規(guī)劃分類調查成果進行了比對核實，有效提升了規(guī)劃編制質量?；谌{規(guī)劃分類成果，核實公安派出所布局專項規(guī)劃界面如圖3 所示。

圖3 基于三調規(guī)劃分類成果核實公安派出所布局專項規(guī)劃

2.3 為耕地保護提供數據保障

在廣州市白云區(qū)、花都區(qū)開展的基本農田儲備區(qū)劃定工作中，利用三調最新成果，得到廣州市現有耕地分布狀況，進一步套和永久基本農田數據，摸清了永久基本農田的利用狀況與分布，其中三調耕地中的坡度數據還為獲取準確的基本農田儲備區(qū)資源潛力范圍提供了重要的數據依據。

將3次國土調查數據與林業(yè)部門的退耕還林范圍數據進行套合，從而掌握退耕還林范圍內的土地利用現狀。通過國土調查成果中耕地分布的空間位置確定退耕還林的耕地面積，同時坡度數據有助于評價退耕還林的耕地質量。

2.4 為國土監(jiān)管提供依據

廣州市收集全市建設用地報批數據、建設用地通知書、建設用地批準書、國有土地使用證等批文，套和三調階段性成果，開展批準未建設用地專項調查，查清了批而未供地、供而未用地和用而未盡地的數量和分布，為持續(xù)開展批后監(jiān)管，科學合理安排用地總量、結構和布局打下了基礎。

2020年廣州市開展了農村亂占耕地建房問題整治專項行動，采用人機交互的方式，基于國土調查基礎數據及其相關專題數據，提取了疑似違建建筑圖斑，并對疑似違建建筑進行用地占地分析，支持提效“兩違”查處（圖4）、助力鄉(xiāng)村振興工作。圖4中黃色區(qū)域為三調中的耕地圖斑，紅色區(qū)域為提取出的疑似占耕建房圖斑。

圖4 利用三調成果支持“兩違”查處

2.5 服務自然資源調查

基于三調成果，廣州市開展基于自然資源調查的建設用地調查試點工作，進一步深化調查學校、大型工廠、大型企業(yè)、居住小區(qū)等內部的用地功能情況；補充細化建筑物的用途類型、分層用途、保護狀況（是否文物）、面積、體量、結構、層數等情況，從立體空間層面進一步細化城市建設用地調查，為空間規(guī)劃、資源管控和城市治理提供更詳實的數據支撐和更科學的技術手段。

3 相關建議

3.1 建立三調成果的共享應用機制

目前，三調成果尚未公布，自然資源部尚未出臺 3次調查成果管理和共享辦法，現階段使用三調成果資料均為一事一報，效率較低，亟待建立3次調查成果應用管理機制，明確各級、各部門之間成果共享應用的程序、范圍和方式；建議根據政府部門、自然資源規(guī)劃管理系統(tǒng)內部、企事業(yè)單位和社會公眾等三調成果服務對象制定相應級別的資源目錄，并按照不同分類體系對可共享資源進行歸類和細分，讓更多的部門和行業(yè)了解和應用三調成果。

3.2 重視三調項目的整理歸檔

相對于土地變更調查，三調數據成果的邏輯關系復雜，數據內容、分類、編碼、屬性字段定義均發(fā)生了巨大變化，業(yè)務人員對于數據的理解陌生，帶來了學習和應用上的困難。土地變更調查建庫系統(tǒng)以及基于土地變更調查業(yè)務的相關系統(tǒng)都面臨無法直接與三調數據融合的問題，需要升級甚至重新設計開發(fā)。因此，在三調的收尾階段一定要重視三調的歸檔，確保歸檔內容真實、完整、準確、清晰、系統(tǒng)，便于不同部門和行業(yè)應用時獲得較詳細的說明、參考與借鑒。

3.3 進一步拓展成果應用的廣度與深度

從二調成果的應用情況來看，由于保密制度的約束，二調成果面向其他政府行業(yè)和社會公眾的應用相對較少。因此，一方面建議加大宣傳力度，對3次國土調查成果進行廣泛宣傳，鼓勵并支持社會各行業(yè)、各部門將3次國土調查成果與本行業(yè)、本部門工作相結合，發(fā)揮更加廣泛的作用；另一方面可通過制定多樣化數據產品和內容的三調成果服務方案，提煉三調數據應用需求類型，提供包括地圖服務、專題圖集、統(tǒng)計數據、文檔數據等在內的多種數據產品，豐富三調成果的應用形式。

三調成果數據量大、內容豐富、覆蓋面廣、現勢性強，成果應用潛力和應用需求巨大。目前由于三調成果尚未公布，應用還主要局限在自然資源和規(guī)劃管理部門。成果發(fā)布后，可利用大數據等先進技術加強三調成果的分析力度，深入研究3次調查成果與社會經濟發(fā)展、其他行政管理領域數據之間的關系，促使三調成果產生更大的社會和經濟效益。