溫 偉，邢增招，吳 淼

（1.自然資源部海南基礎(chǔ)地理信息中心，海南 ?？?570203）

生態(tài)保護(hù)紅線是在生態(tài)空間范圍內(nèi)的具有特殊重要生態(tài)功能且必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國家生命安全的底線和生命線[1]，是針對我國國土開發(fā)和生態(tài)保護(hù)的復(fù)雜關(guān)系，繼承和創(chuàng)新提出的一種 新型區(qū)域生態(tài)管控制度，已成為推動國家生態(tài)文明建設(shè)的重大戰(zhàn)略[2]。中辦、國辦于2017年2月印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》對劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線工作進(jìn)行了全面部署，要求以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障和維護(hù)生態(tài)功能為主線，按照山水林田湖草系統(tǒng)保護(hù)的要求，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變[3-4]?？茖W(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，對于優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、保障國家和區(qū)域生態(tài)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有極為重要的意義。

隨著遙感技術(shù)的快速發(fā)展，多光譜和多時相遙感影像數(shù)據(jù)為自然資源動態(tài)監(jiān)測提供了豐富的信息[5]；而針對生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的管控要求，遙感技術(shù)所特有的宏觀、快捷、動態(tài)、連續(xù)等技術(shù)特點，能成為生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域監(jiān)管的“天眼”，為生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域監(jiān)管提供最直觀、最客觀、最宏觀、最準(zhǔn)確的技術(shù) 支撐[6]。

動態(tài)監(jiān)測體系既要體現(xiàn)科學(xué)性和系統(tǒng)性，又要立足當(dāng)前管理實際，具有繼承性和可操作性，從而保持現(xiàn)有工作和管理政策的連續(xù)、穩(wěn)定與銜接，特別是要以問題為導(dǎo)向，著重解決目前監(jiān)測體系分類標(biāo)準(zhǔn)概念不統(tǒng)一、內(nèi)容交叉、指標(biāo)矛盾的問題。監(jiān)測指標(biāo)應(yīng)重點關(guān)注人類活動影響導(dǎo)致的資源變化，以實現(xiàn)“早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)打擊”，同時為科學(xué)決策和嚴(yán)格管理提供基礎(chǔ)支撐和數(shù)據(jù)保障。

1 研究現(xiàn)狀

桂德竹[7]等分析了自然資源管理內(nèi)涵，結(jié)合《自然資源科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃綱要》中有關(guān)自然資源科技創(chuàng)新發(fā)展的任務(wù)布局，提出了測繪地理信息科技創(chuàng)新在自然資源管理中的相關(guān)任務(wù)建議。牛志春[8]等從生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域監(jiān)管需求出發(fā)，利用遙感技術(shù)建立了生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域監(jiān)測方法，對江蘇省鹽城沿海地區(qū)2012－2013年各類型生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域生態(tài)環(huán)境變化進(jìn)行了評價。張鵬[9]等利用北京二號高分辨率遙感影像開展了生態(tài)紅線區(qū)地表覆蓋精細(xì)分類與綜合分析。趙聰蛟[10]等研究了當(dāng)前以海洋水質(zhì)浮標(biāo)、海洋水文氣象浮標(biāo)、波浪浮標(biāo)、潮位站（驗潮井）、高頻地波雷達(dá)、Argo浮標(biāo)等為主的海洋環(huán)境在線監(jiān)測和海洋遙感監(jiān)測技術(shù)手段；并從構(gòu)建“岸—海—島”、“天空—海面—海底”、“點—線—面—層”立體化、全方位、實時監(jiān)測系統(tǒng)，推進(jìn)在線監(jiān)測關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)與配套服務(wù)建設(shè)等方面進(jìn)行了展望。溫偉[11]等針對海南海岸帶的復(fù)雜情況，提出了海南海岸帶動態(tài)監(jiān)測的指標(biāo)體系。上述研究對生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測具有指導(dǎo)和借鑒 意義。

隨著科技的發(fā)展和生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測體系研究的進(jìn)一步深入，生態(tài)環(huán)境部于2020年6月發(fā)布了《生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》（征求意見稿）和《生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)成效評估技術(shù)指南》（征求意見稿），其中明確了生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測的指標(biāo)類別、監(jiān)測內(nèi)容、監(jiān)測指標(biāo)和監(jiān)測頻次。海南省作為生態(tài)環(huán)境部欽點的生態(tài)紅線劃定和管控全國試點省份，建立了生態(tài)保護(hù)紅線管控制度，制訂了生態(tài)保護(hù)紅線管理規(guī)定、準(zhǔn)入負(fù)面清單、生態(tài)補(bǔ)償、績效考核等制度，使生態(tài)保護(hù)紅線不僅落在規(guī)劃地圖上，還真正落到了具體的地塊區(qū)域內(nèi)；但要滿足海南生態(tài)保護(hù)紅線管理精細(xì)化需求，還需結(jié)合海南省的具體情況，構(gòu)建海南生態(tài)紅線動態(tài)監(jiān)測的指標(biāo)體系。

2 研究方法

2.1 指標(biāo)體系構(gòu)建的原則

生態(tài)保護(hù)紅線動態(tài)監(jiān)測指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)綜合考慮以下內(nèi)容[12]：

1）科學(xué)性。指標(biāo)體系的設(shè)計應(yīng)符合客觀實際，目的明確，且能滿足相關(guān)行業(yè)部門的管理和應(yīng)用需求。

2）系統(tǒng)性。所選指標(biāo)應(yīng)是一個具有層次性和內(nèi)在聯(lián)系的指標(biāo)體系，作為一個整體發(fā)揮作用，而不是一個個孤立的存在。

3）規(guī)范性。生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測是一項長期性工作，獲取的數(shù)據(jù)和資料在時間和空間上都具有可比性，因此其內(nèi)容和方法等必須做到規(guī)范統(tǒng)一。

4）層次性。監(jiān)測指標(biāo)的選取應(yīng)根據(jù)監(jiān)測對象級別的不同而有所調(diào)整，既具有宏觀指導(dǎo)意義，又能體現(xiàn)不同尺度對象的針對性。

5）可延續(xù)性。指標(biāo)體系的建立應(yīng)考慮事物或概念以及社會的發(fā)展和變化，其可增加也可拓展和延續(xù)。

6）兼容性?？紤]相關(guān)分類體系間的協(xié)調(diào)一致性，滿足系統(tǒng)間的信息交換需求。

7）可操作性。指標(biāo)除簡明實用外，還需考慮其數(shù)據(jù)來源，應(yīng)充分利用現(xiàn)有資料、數(shù)據(jù)以及相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在遵循科學(xué)規(guī)律的前提下，盡可能地采用現(xiàn)有指標(biāo)體系進(jìn)行改進(jìn)，充分利用現(xiàn)有的RS、GIS等技術(shù)手段可提取的資料，以保證評估指標(biāo)體系具有較高的可操作性和實效性。

2.2 指標(biāo)體系的構(gòu)建

生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測是一項正在發(fā)展、逐步完善的工作，其指標(biāo)體系的建立尚未完全成熟，科學(xué)技術(shù)和社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，也必將對該項工作提出更新更多的需求。因此，本文結(jié)合了生態(tài)環(huán)境部于2020年6月發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)成效評估技術(shù)指南》（征求意見稿），2017年海南省生態(tài)紅線保護(hù)專項督查工作內(nèi)容，海南省生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的準(zhǔn)入清單、負(fù)面清單、管控規(guī)則等要求，以及《海南省總體規(guī)劃2015－2030》對生態(tài)空間提出的管控措施與剛性約束指標(biāo)，從自然資源和生態(tài)保護(hù)紅線的保護(hù)和監(jiān)測應(yīng)用角度出發(fā)，構(gòu)建了一套面向海南生態(tài)保護(hù)紅線的動態(tài)監(jiān)測指標(biāo)體系，如圖1所示。該指標(biāo)體系既考慮了監(jiān)測內(nèi)容的完整性、科學(xué)性和實用性，又考慮了生態(tài)保護(hù)紅線動態(tài)監(jiān)測的長期性、周期性和綜合性。

圖1 海南生態(tài)保護(hù)紅線動態(tài)監(jiān)測指標(biāo)體系

2.3 監(jiān)測指標(biāo)的選取依據(jù)

2.3.1 保護(hù)面積、用地性質(zhì)和生態(tài)功能的指標(biāo)選取

我國生態(tài)環(huán)境總體仍較脆弱，生態(tài)安全形勢十分嚴(yán)峻，生態(tài)保護(hù)紅線成為生態(tài)環(huán)境安全的底線。同時，生態(tài)保護(hù)紅線具有系統(tǒng)完整性、強(qiáng)制約束性、協(xié)同增效性、動態(tài)平衡性和操作可達(dá)性等特征，自然資源部和生態(tài)環(huán)境部評估生態(tài)保護(hù)紅線的重要原則為確保面積不減、功能不降、性質(zhì)不改。結(jié)合上述因素，生態(tài)保護(hù)紅線面積占比、人類活動影響面積、自然生態(tài)用地面積及其變化情況、生態(tài)修復(fù)、重要生物物種保護(hù)等成為生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測的重要指標(biāo)，其中人類活動影響面積又是指標(biāo)體系中的重中之重，需根據(jù)空間尺度、地理環(huán)境、資源開發(fā)利用程度、現(xiàn)有研究基礎(chǔ)等因素綜合考慮。基于此，本文明確了海南省人類活動影響面積監(jiān)測的內(nèi)容和指標(biāo)，如表1所示。

表1 人類活動影響面積監(jiān)測內(nèi)容與指標(biāo)

2.3.2 管理能力的指標(biāo)選取

管理能力是指管理部門對于生態(tài)保護(hù)紅線的管控能力。嚴(yán)守紅線不僅要強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線意識，還需按照“事前嚴(yán)防、事中嚴(yán)管、事后嚴(yán)懲”的全過程監(jiān)管思路健全生態(tài)保護(hù)紅線管控機(jī)制。同時，還需加強(qiáng)政府、公眾聯(lián)動，形成公共治理結(jié)構(gòu)機(jī)制，著力健全社會公眾參與機(jī)制，定期發(fā)布生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)信息，暢通生態(tài)保護(hù)紅線損害行為舉報渠道，推動形成全民參與、全社會共同保護(hù)的良好格局。因此，本文選取生態(tài)保護(hù)紅線制度與落實、公眾滿意度、生態(tài)破壞與環(huán)境污染事件等管理能力作為生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測的重要指標(biāo)。

2.3.3 環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)選取

關(guān)于環(huán)境保護(hù)習(xí)近平總書記劃定了“三條紅線”：嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線。要嚴(yán)格遵守生態(tài)環(huán)境質(zhì)量“只能更好、不能變壞”的底線，只有將當(dāng)前的環(huán)境質(zhì)量作為劃定紅線的基本起點，才能避免經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展決策對生態(tài)環(huán)境造成進(jìn)一步破壞，進(jìn)而推動各地建設(shè)天藍(lán)、地綠、水清的良好生態(tài)環(huán)境。因此，本文將水環(huán)境質(zhì)量、空氣環(huán)境質(zhì)量和土壤環(huán)境質(zhì)量作為海南生態(tài)保護(hù)紅線動態(tài)監(jiān)測的自選指標(biāo)。

2.4 指標(biāo)體系的綜合分析

生態(tài)保護(hù)紅線動態(tài)監(jiān)測指標(biāo)體系的確定要因地而異，適合海南省的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)動態(tài)監(jiān)測指標(biāo)體系需根據(jù)海南省的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會、資源開發(fā)利用等條件，結(jié)合海南省現(xiàn)有的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及現(xiàn)行政策體制等，綜合考慮其可行性和現(xiàn)實意義。本文對海南省生態(tài)保護(hù)紅線動態(tài)監(jiān)測指標(biāo)體系進(jìn)行了進(jìn)一步評估和分析，結(jié)果如表2所示，可以看出，該指標(biāo)體系具有監(jiān)測可行性和可評價性，能為海南生態(tài)保護(hù)紅線動態(tài)監(jiān)測提供理論基礎(chǔ)和技術(shù)思路。

表2 海南生態(tài)保護(hù)紅線動態(tài)監(jiān)測指標(biāo)體系綜合分析

3 結(jié) 語

針對海南省生態(tài)保護(hù)紅線空間分布和管控要求等特點，以及其復(fù)雜性和精細(xì)化管控需求，本文提出了海南生態(tài)保護(hù)紅線動態(tài)監(jiān)測指標(biāo)體系。該指標(biāo)系統(tǒng)綜合考慮了地理國情監(jiān)測、海南省總體規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測等內(nèi)容，對海南省生態(tài)保護(hù)紅線的管理和保護(hù)具有重大現(xiàn)實意義。