謝美玲

（1.廣東省國土資源測繪院，廣東 廣州 510640）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“加快生態(tài)文明建設(shè)”，明確提出“要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”[1-3]。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2015年11月印發(fā)的《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》，標(biāo)志著離任審計試點工作正式開始；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于 2017年11月印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，標(biāo)志著一項全新的常態(tài)性的審計制度的正式建立，2018年開始進入自然資源資產(chǎn)離任審計的全面推行時段。自然資源資產(chǎn)的范圍十分寬泛，其特征決定了資源資產(chǎn)審計具有與其他審計不同的獨特性，如審計范圍的區(qū)域性與局限性、審計內(nèi)容的多樣性與復(fù)雜性、審計取證的實效性與實地性[4]。與傳統(tǒng)的金融審計不同，自然資源資產(chǎn)審計的資料和對象往往以地理信息數(shù)據(jù)為主，需借助地理信息技術(shù)和測繪地理信息成果，通過定位、比對、計算、分析等方法提取和綜合評估自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量以及屬性信息等，同時對其合理性進行審計。

本文介紹了基于廣東省基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果，結(jié)合廣東省自然資源資產(chǎn)分布情況和生態(tài)環(huán)境特點，針對土地資源、森林資源、水資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源、耕地資源等自然資源資產(chǎn)情況進行審計的內(nèi)容、思路與流程，以及通過審計發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題，并通過總結(jié)經(jīng)驗、完善思路與流程，為指導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)開展常態(tài)化審計夯實了理論基礎(chǔ)，提供了技術(shù)支撐。

1 基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測的特點與作用

基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測是利用測繪新技術(shù)客觀、真實、全面地獲取地理國情信息，對地理國情信息進行持續(xù)監(jiān)測，并對監(jiān)測結(jié)果進行描述、分析、預(yù)測和可視化的過程[5]。其成果數(shù)據(jù)具有精度高、內(nèi)容全、現(xiàn)勢性強、可持續(xù)更新等特點，可以很好地滿足自然資源資產(chǎn)離任審計工作的需要。因此，基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計，可對自然資源進行精準(zhǔn)審計，大大提高審計工作效率和測繪地理信息服務(wù)保障能力[6-9]。

1）利用基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果，可快速找出線索或重點。在審計過程中，相關(guān)資源管理部門提供的數(shù)據(jù)與資料類型繁雜、涉及方面較多，利用基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果，輔以多源、多時相的高分辨率遙感影像等數(shù)據(jù)進行監(jiān)測對比和計算分析，為審計人員提供線索與側(cè)重點。

2）利用基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果，可準(zhǔn)確核實自然資源變化的量、變化的過程以及空間分布等情況。在審計過程中，利用基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果，輔以土地利用調(diào)查、林業(yè)調(diào)查等專業(yè)數(shù)據(jù)進行驗證，查找疑似問題或疑點所涉及的具體位置，確定不同時段自然資源的分布狀況、變化情況等，并按需編制專題圖、統(tǒng)計報表和數(shù)據(jù)分析說明等佐證材料，為審計人員進一步深入篩查和延伸審計提供依據(jù)。

3）利用基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果和地理信息技術(shù)，可大幅提高審計工作的效率。根據(jù)審計任務(wù)的內(nèi)容，利用基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果，結(jié)合通過調(diào)研和搜集的各種專題資料，按需采用信息關(guān)聯(lián)、數(shù)據(jù)比對、疊加分析、變量提取、分類統(tǒng)計、影像解譯等分析方法對數(shù)據(jù)進行分析，為審計人員提供直觀準(zhǔn)確的分析結(jié)果，有助于審計人員快速確定需實地核查的疑點和外業(yè)路線；輔以遙感影像和GPS定位技術(shù)，為審計人員提供準(zhǔn)確、實時的位置信息和技術(shù)支撐。

2 基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測服務(wù)于審計的主要內(nèi)容

自然資源是人類賴以生存的基礎(chǔ)，事關(guān)社會安全、經(jīng)濟安全和民眾身體健康，主要包括土地、森林、礦產(chǎn)、水、大氣等[10]。從審計的角度來看，選取哪些自然資源作為重點，具有很強的地域性[11]。根據(jù)廣東省審計工作的目標(biāo)和定位，廣東省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的主要內(nèi)容包括耕地保護審查、違法用地審查、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田審查、占用生態(tài)公益林審查、森林資源管理審查、水資源管理審查、海洋資源管理審查和礦產(chǎn)資源管理審查，如表1所示。

表1 廣東省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計內(nèi)容

3 基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測服務(wù)于審計的技術(shù)方法

本次審計工作采用GIS空間分析與統(tǒng)計等相關(guān)技術(shù)，結(jié)合基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果以及多源、多時相的遙感影像數(shù)據(jù)，從各類自然資源資產(chǎn)的歷史和現(xiàn)狀表現(xiàn)出發(fā)，厘清了領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的各項責(zé)任情況，總體技術(shù)流程如圖1所示。

圖1 技術(shù)流程圖

確定審計區(qū)域與時點后，應(yīng)深入分析需求和確定所需的數(shù)據(jù)與資料，進而搜集數(shù)據(jù)和資料以及進行數(shù)據(jù)處理與分析。數(shù)據(jù)分析與判讀是技術(shù)路線的重要內(nèi)容，通過數(shù)據(jù)疊加、分析統(tǒng)計得到初步疑似問題圖斑，再結(jié)合遙感影像進行人工判讀，得到最終的疑似問題圖斑。不同的審計項，其審計內(nèi)容、技術(shù)要求各不相同，本文以耕地保護審查、違法用地審查、森林資源管理審查、海洋資源管理審查、礦產(chǎn)資源管理審查等為例，具體闡述技術(shù)路線和要求。

3.1 耕地保護審查

耕地保護審查主要包括耕地保有量情況審查和基本農(nóng)田現(xiàn)狀分析。耕地保有量情況審查是利用各年度土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)提取耕地圖斑，計算審計期內(nèi)各年度耕地保有量面積，核查審計期內(nèi)耕地保有量有無大幅減少，形成耕地空間數(shù)據(jù)和統(tǒng)計表格，并提取疑似違法占用的圖斑。基本農(nóng)田現(xiàn)狀分析是利用審查區(qū)域最新的基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，與對應(yīng)的基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果數(shù)據(jù)進行疊加分析，主要核查基本農(nóng)田中的建筑物、構(gòu)筑物、人工挖掘地等情況，分析得到疑似占用圖斑。

耕地保護審查中基本農(nóng)田現(xiàn)狀分析示例如圖2所示，主要分析2017－2019年基本農(nóng)田的現(xiàn)狀變化情況，圖中綠色斜線區(qū)域為基本農(nóng)田范圍，紅色區(qū)域為利用基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果和遙感影像確定的變化范圍，可以看出，紅色區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田2017年基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果和遙感影像判讀均為耕地；而2019年基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果和遙感影像判讀均為人工堆掘地和房屋建筑（區(qū)），疑似占用基本農(nóng)田，面積約為6.037 hm2。

圖2 基本農(nóng)田現(xiàn)狀分析示例圖

3.2 違法用地審查

違法用地審查包括未按土地利用總體規(guī)劃供地審查、違法用地整改情況審查和建設(shè)用地核查。未按土地利用總體規(guī)劃供地審查是將土地利用總體規(guī)劃用途分區(qū)為非建設(shè)類用地的數(shù)據(jù)與供地紅線數(shù)據(jù)進行疊加分析，得到供地范圍與規(guī)劃的對比結(jié)果，即未按土地利用總體規(guī)劃供地問題圖斑。違法用地整改情況審查是收集審計期內(nèi)各期土地利用衛(wèi)片執(zhí)法檢查成果，與基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果數(shù)據(jù)進行疊加分析，輔以最新時相的遙感影像，核查未批即用、未供即用等違法用地情況整改是否到位。建設(shè)用地核查是基于審查區(qū)域最新的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，核查其建設(shè)用地總量；再與土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)中的建設(shè)用地總量進行對比，判斷審查區(qū)域的建設(shè)用地總量是否超規(guī)，并查找和分析超規(guī)的圖斑。

違法用地審查中違法用地整改示例如圖3所示，可以看出，紅色區(qū)域為土地利用衛(wèi)片執(zhí)法檢查為需要整改的圖斑，但最新時相的遙感影像上仍為人工堆掘地，疑似未整改，面積約為26.6 hm2。

圖3 違法用地整改示例圖

3.3 森林資源管理審查

森林資源管理審查包括自然保護情況審查、林地保有量審查和違規(guī)占用林地審查。自然保護情況審查是將自然保護區(qū)范圍與基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測數(shù)據(jù)進行疊加分析，核查自然保護區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)是否建設(shè)生產(chǎn)設(shè)施，如基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測中的房屋建筑（區(qū)）、構(gòu)筑物、人工堆掘地，若存在則認(rèn)定為疑似問題圖斑；再結(jié)合土地利用總體規(guī)劃圖，進一步判斷該疑似問題圖斑是否違規(guī)。林地保有量審查是基于基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測數(shù)據(jù)提取的林地圖斑，計算最近年份的林地保有量，核查審計期內(nèi)森林保有量有無大幅減少，并形成林地空間數(shù)據(jù)和統(tǒng)計表格。違規(guī)占用林地審查是將干部任職初期與后期的林地圖斑進行疊加分析，主要核查林地減少區(qū)域（林地轉(zhuǎn)為耕、林、園、草和水域以外的用地）有無違規(guī)占用林地的情況。

森林資源管理審查中違規(guī)占用林地示例如圖4所示，主要分析2017－2019年林地的變化情況，圖中紅色區(qū)域森林二調(diào)地類為喬木林地，2017年基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果和遙感影像判讀均為喬木林地；而2019年基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果和遙感影像判讀均為人工堆掘地，疑似違規(guī)占用林地，面積約為5.89 hm2。

圖4 違規(guī)占用林地示例圖

3.4 海洋資源管理審查

海洋資源管理審查包括非法圍填海審查、海岸線保護情況審查、禁止開發(fā)海域違法用海審查和入海口排查審查。非法圍填海審查是基于地理國情普查海岸線數(shù)據(jù)，結(jié)合前后兩期的遙感影像，提取圍填海的范圍，對比審查區(qū)域的圍填海海洋功能區(qū)劃，判斷大陸海岸線外擴區(qū)域是否與規(guī)劃不符，統(tǒng)計圍填海與海洋功能區(qū)劃差異面積。海岸線保護情況審查主要是審查自然岸線被人工岸線取代的情況，根據(jù)自然海岸線和人工海岸線的劃分成果，分析統(tǒng)計自然海岸線的保有率。對于自然海岸線保有率低于35%的審查區(qū)域，提取人工海岸線，疊加遙感影像落圖后進行現(xiàn)場審查。禁止開發(fā)海域違法用海審查是以海洋主體功能區(qū)中提取的禁止開發(fā)海域范圍為基礎(chǔ)，輔以基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果和最新時相的遙感影像，核查有無違規(guī)用海行為，提取疑似違規(guī)用海圖斑。

海洋資源管理審查中非法圍填海審查示例如圖5所示，藍(lán)色實線為2015年海岸線，根據(jù)海洋功能區(qū)劃數(shù)據(jù)，紅色區(qū)域為農(nóng)漁業(yè)區(qū)，可以看出，紅色區(qū)域2019年變成了人工堆掘地，疑似非法圍填海，面積約為8.3 hm2。

圖5 非法圍填海示例圖

3.5 礦產(chǎn)資源管理審查

礦產(chǎn)資源管理審查包括非法和越界采礦審查、停采礦區(qū)復(fù)綠情況審查和非法采砂審查。非法和越界采礦審查是從礦業(yè)權(quán)數(shù)據(jù)庫中獲取已有采礦權(quán)的名稱和范圍，再從基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果中提取實際采礦范圍，然后與已有采礦權(quán)范圍相交求異，得到疑似非法采礦圖斑以及超出礦業(yè)權(quán)范圍的越界采礦圖斑。停采礦區(qū)復(fù)綠情況審查是從礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、探礦權(quán)數(shù)據(jù)庫和采礦權(quán)數(shù)據(jù)庫中提取停采礦區(qū)，并與基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測數(shù)據(jù)中的林草范圍進行疊加分析，篩選出疑似未復(fù)綠圖斑。非法采砂審查主要是審查河流、海域周圍的非法采砂點，將基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測數(shù)據(jù)中的露天采掘場與河流、海域適宜半徑的緩沖區(qū)進行疊加分析，輔以最新時相遙感影像提取疑似非法采砂的疑點圖斑。

礦產(chǎn)資源管理審查中越界開采礦產(chǎn)資源示例如圖6所示，藍(lán)色區(qū)域為審批的采礦范圍，紅色區(qū)域為實際采礦范圍，可以看出，紅色區(qū)域已超過藍(lán)色區(qū)域，疑似越界開采礦產(chǎn)資源，面積約為35.56 hm2。

圖6 越界開采礦產(chǎn)資源示例圖

4 結(jié) 語

基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果的應(yīng)用，使得廣東省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作取得了較好的成效。利用基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測成果開展自然資源資產(chǎn)離任審計工作，可完成傳統(tǒng)審計方法無法完成的審計工作，可依法依規(guī)客觀謹(jǐn)慎地對審計結(jié)果進行評價，為相關(guān)審計部門提供真實、可靠的線索與疑點，實事求是地反映自然資源存在的問題，為提高審計工作效率、助力生態(tài)文明建設(shè)提供強而有效的思路方法和技術(shù)支撐。