周 蓉

（首都師范大學(xué)政法學(xué)院，北京 100089）

1 推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要意義

黨的十九屆四中全會(huì)把構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局作為重要內(nèi)容進(jìn)行部署，為推進(jìn)新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化工作提供了方向和路徑。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然要求，是緩解我國(guó)社會(huì)主要矛盾的重要舉措，也是推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

1.1 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)導(dǎo)向

鄉(xiāng)村振興，善治是根基。黨的十九大對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提出了總要求，其中“治理有效”在諸因素中發(fā)揮著重要作用。而近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村治理問題頻發(fā)，如農(nóng)民工季節(jié)性的城鄉(xiāng)流動(dòng)導(dǎo)致村民自治主體缺失、德治教化被忽視等問題，給實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化帶來了考驗(yàn)。因此，要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，必須以善治為基本的目標(biāo)導(dǎo)向。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的工作在農(nóng)村基層的重要表現(xiàn)，是全面建成小康社會(huì)的重要方式，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要途徑。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作為鄉(xiāng)村振興的基石，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)的保障，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有力抓手。因此，只有立足我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展實(shí)際，努力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，才能提高5 億多鄉(xiāng)村居民的獲得感。

1.2 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化的現(xiàn)實(shí)需要

黨的十九大做出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的重大政治論斷［1］。進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾對(duì)美好生活的需要不僅僅是豐衣足食、矛盾化解、安定有序，而且包括民主參與、依法維權(quán)、共享建設(shè)改革發(fā)展成果，還包括社會(huì)和諧、風(fēng)尚良好。但發(fā)展的不平衡不充分問題一直比較突出，制約了人民群眾對(duì)美好生活需要的滿足與實(shí)現(xiàn)。長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響了我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，影響了基層農(nóng)民的積極性，制約了我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措。通過推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，滿足村民多層次多樣化需求，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素更加順暢地流動(dòng)和公共資源更加合理地配置，讓改革成果惠及全體人民，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

1.3 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面

治國(guó)安邦重在基層。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好地提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)［2］。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)村人口占比很高的國(guó)度，治理有效不僅關(guān)乎農(nóng)村和諧穩(wěn)定，更是國(guó)家的“穩(wěn)定器”。可見，作為最基本的治理單元，鄉(xiāng)村治理是推進(jìn)國(guó)家治理的重點(diǎn)領(lǐng)域，是國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的“最后一公里”，沒有鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，就不可能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的推進(jìn)直接關(guān)系到人民獲得感、幸福感、安全感的滿足問題。

2 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的困境

黨和政府一直高度重視鄉(xiāng)村建設(shè)，隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的提出，鄉(xiāng)村治理取得了一定成績(jī)，使得鄉(xiāng)村社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的建設(shè)逐步進(jìn)入正軌，穩(wěn)步向前推進(jìn)。然而，鄉(xiāng)村治理仍然面臨諸多難題。

2.1 鄉(xiāng)村治理主體協(xié)同合作程度低

當(dāng)前，我國(guó)基層農(nóng)村已進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)的決勝期。如何處理好基層黨組織、鄉(xiāng)村社會(huì)組織、村民自治組織、村民等治理主體力量之間的關(guān)系，充分發(fā)揮其合力作用是一個(gè)治理難題［3］。

在我國(guó)，鄉(xiāng)村治理的主體主要是政府、村兩委。村委會(huì)是村民自治的載體，是村民的代表，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村管理中的代辦人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是村級(jí)行政單位的上級(jí)指導(dǎo)機(jī)關(guān)，村級(jí)黨支部在鄉(xiāng)村事務(wù)管理中也發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用。但農(nóng)村基層組織分工比較細(xì)致、人員比較分散，大多數(shù)矛盾和問題僅僅依靠一兩個(gè)組織單獨(dú)發(fā)力難以得到有效解決。就實(shí)踐過程來看，農(nóng)村基層黨支部的強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)力量和村委會(huì)的軟弱性形成了明顯對(duì)比，所以兩者在農(nóng)村實(shí)踐活動(dòng)中無法構(gòu)成平衡的治理結(jié)構(gòu)以及協(xié)同的互動(dòng)關(guān)系。因此，在處理基層群體性問題與矛盾時(shí)缺乏有效的力量和資源的整合，在工作中及各項(xiàng)事務(wù)的執(zhí)行中難免會(huì)出現(xiàn)不和諧現(xiàn)象，往往陷入循環(huán)往復(fù)的協(xié)調(diào)和溝通之中。因此，如何協(xié)調(diào)好基層黨組織、鄉(xiāng)村社會(huì)組織、村民自治組織、村民、政府之間的關(guān)系，是鄉(xiāng)村治理環(huán)節(jié)中必須要解決的一個(gè)重要問題。

2.2 行政化下沉與鄉(xiāng)村自治“沖突”，治理主體流動(dòng)性強(qiáng)

在加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障和科技支撐的社會(huì)治理體系的進(jìn)程中，黨委和政府是主導(dǎo)，其作用得到了充分發(fā)揮，而公眾參與則還是弱項(xiàng)。

治理現(xiàn)代化，應(yīng)是國(guó)家政權(quán)與民間社會(huì)合作雙贏的良性互動(dòng)。就基層社會(huì)治理而言，應(yīng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治的良性互動(dòng)。但近年來，行政化下沉現(xiàn)象日益嚴(yán)重，與鄉(xiāng)村自治構(gòu)成了一定的緊張關(guān)系?！吨腥A人民共和國(guó)村委會(huì)組織法》中明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間的關(guān)系，但法律法規(guī)并沒有明確劃定指導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)限范圍及方式方法，給政府留出了肆意定奪的余地。因此，在我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式運(yùn)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常把兩者之間的關(guān)系看成是上下級(jí)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)鄉(xiāng)村基層事務(wù)。另外，村民民主意識(shí)不強(qiáng)且流動(dòng)性較大。大量的農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間流動(dòng)，使得鄉(xiāng)村治理具有可變性。雖然他們是農(nóng)村戶籍，但是事實(shí)上已在城市買房居住，基本上不在農(nóng)村生活，所以幾乎不參與鄉(xiāng)村治理。這便導(dǎo)致村民參與度不高，給鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化帶來了挑戰(zhàn)。

2.3 自治、德治和法治未能發(fā)揮較好的合力作用

黨的十九大報(bào)告指出，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！叭稳诤稀钡闹卫砟Ｊ绞青l(xiāng)村治理的新路徑，但在具體實(shí)踐中“三治”未能發(fā)揮較好的合力作用。一是在我國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，“三治融合”關(guān)系尚未厘清。我國(guó)社會(huì)治理體制的24字方針要求鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)是社會(huì)協(xié)同、公眾參與，但仍然難以抵擋行政化的壓力。二是村規(guī)民約缺乏有效的執(zhí)行規(guī)范。在我國(guó)，村規(guī)民約是對(duì)國(guó)家法律自上而下模式的補(bǔ)充，但這種自發(fā)型權(quán)力在執(zhí)行上存在程序不規(guī)范問題。三是在鄉(xiāng)村治理體系中法治支撐不足。在我國(guó)鄉(xiāng)村，村民對(duì)國(guó)家法的認(rèn)知度不高，傳統(tǒng)的講人情、講關(guān)系的思想仍然存在，無形中削弱了法律在鄉(xiāng)村治理中的權(quán)威性。

2.4 信息化時(shí)代對(duì)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理帶來挑戰(zhàn)

在傳統(tǒng)社會(huì)條件下，基層民眾之間很難實(shí)現(xiàn)大范圍溝通［4］。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，尤其是現(xiàn)代微博、微信、抖音等APP的出現(xiàn)，似乎一夜之間打破了傳統(tǒng)社會(huì)的邊界，網(wǎng)絡(luò)很快將傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)和現(xiàn)代信息社會(huì)聯(lián)通起來。由互聯(lián)網(wǎng)衍生的“互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)村治理”等模式紛紛出現(xiàn)，處于傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村社會(huì)已不可避免地融入以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為核心的信息社會(huì)潮流之中。

改革開放40 多年來，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)日新月異，人類社會(huì)被數(shù)字化、智能設(shè)備、社交網(wǎng)絡(luò)、電子商務(wù)以及大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)的變革徹底改變。但是，部分人仍然沒有享受到互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代發(fā)展所帶來的資源優(yōu)勢(shì)，其中包括“老、少、邊、窮”地區(qū)的村民。尤其是在今天的鄉(xiāng)村，農(nóng)村人口老齡化，硬件設(shè)施、技術(shù)條件落后，導(dǎo)致在信息鴻溝一側(cè)的鄉(xiāng)村居民利用互聯(lián)網(wǎng)獲取信息的概率較低，加之鄉(xiāng)村居民文化水平有限，增加了鄉(xiāng)村治理成本。信息不對(duì)稱影響黨和政府政策的貫徹與落實(shí)，影響村級(jí)信息反饋的時(shí)效性［5］。

3 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑

為解決鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的困境，必須處理好頂層設(shè)計(jì)的普遍性與鄉(xiāng)村實(shí)踐的特殊性關(guān)系。要以黨建為引領(lǐng)，以多元主體共建共治共享為趨勢(shì)，以自治為基礎(chǔ)，以自治法治德治互為補(bǔ)充、互相銜接，以科技為支撐，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

3.1 加強(qiáng)基層黨組織引領(lǐng)，構(gòu)建多元主體共建共治共享新格局

在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中，多元主體協(xié)同配合形成鄉(xiāng)村治理合力，是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的趨勢(shì)。只有打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村支兩委作為主要力量的治理模式，構(gòu)建“多元主體，合作協(xié)商”的治理格局，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村開展工作的基礎(chǔ)。在基層中創(chuàng)新黨管農(nóng)村工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)深深植根于人民群眾中。在新時(shí)代，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮基層黨支部在鄉(xiāng)村治理中的引領(lǐng)作用，但這并不意味著黨組織部門大包大攬社會(huì)治理的一切任務(wù)。創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理，根本在于既堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，又要注重讓社會(huì)各方力量廣泛參與其中。在社會(huì)環(huán)境發(fā)生重大變化的新時(shí)代，改革社會(huì)治理體制，要通過黨委和政府的合理引導(dǎo)、培育各類社會(huì)自治組織，充分調(diào)動(dòng)優(yōu)秀企業(yè)、社會(huì)組織等社會(huì)各方力量的積極性，讓其廣泛加入鄉(xiāng)村治理。只有合理引導(dǎo)和培育自治組織，才能使一些復(fù)雜的問題化解于人民內(nèi)部。

3.2 增強(qiáng)村民參與能力，發(fā)揮村民主體作用

村民是鄉(xiāng)村治理取得成效的關(guān)鍵。堅(jiān)持“從群眾來到群眾中去”的群眾路線，也是中國(guó)共產(chǎn)黨取得革命和建設(shè)的偉大成績(jī)的重要法寶。黨的十九大報(bào)告提出了堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。這就進(jìn)一步要求黨與群眾始終保持血肉聯(lián)系，最重要的是第一時(shí)間傾聽民眾的心聲，及時(shí)有效真心回應(yīng)。

我國(guó)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”之所以具有強(qiáng)大的生命力，重要原因是堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)，始終依靠好群眾、發(fā)動(dòng)好群眾、凝聚好群眾?；鶎狱h委和政府應(yīng)根據(jù)本鄉(xiāng)村情況，借鑒和推廣有效的治理經(jīng)驗(yàn)，積極動(dòng)員群眾，發(fā)揮其主人翁精神。村兩委應(yīng)始終堅(jiān)持貫徹走好群眾路線，尊重人民的首創(chuàng)精神，不斷壯大基層民主自治核心主體自治的活力，組織化、有序化動(dòng)員基層群眾。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，雖然我國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)受到了一定程度的沖擊，但是鄉(xiāng)土的“根”還在。需要強(qiáng)化村民作為“共同體”的集體認(rèn)同意識(shí)；需要在鄉(xiāng)村根植公共性，激發(fā)村民的參與意愿，提升村民的參與能力。

3.3 推進(jìn)“三治合一”治理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出，堅(jiān)持自治為基、法治為本、德治為先，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，強(qiáng)化法律權(quán)威地位，以德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治，讓德治貫穿鄉(xiāng)村治理全過程［6］。在鄉(xiāng)村振興背景下，形成“你中有我、我中有你”相互融合的治理模式需要完善相應(yīng)的機(jī)制和路徑。

推進(jìn)自治、德治、法治有效融合，關(guān)鍵在于一個(gè)“融”字。推進(jìn)“三治融合”，需要堅(jiān)持齊驅(qū)并進(jìn)、協(xié)調(diào)互補(bǔ)的原則?！叭稳诤稀钡囊亲灾?，要明確鄉(xiāng)村自治組織事權(quán)，并不斷推進(jìn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化，堅(jiān)持在合法范圍內(nèi)開展基層自治活動(dòng)，法律不僅對(duì)人們的行為起導(dǎo)束縛作用，更是對(duì)治理行為的有效實(shí)施起到保障作用。同時(shí)，要充分發(fā)揮德治的支撐作用。在鄉(xiāng)村熟人社會(huì)，如果過于強(qiáng)調(diào)“法治”，則可能會(huì)導(dǎo)致贏在“理”上而輸在“情”上［7］。換言之，要充分挖掘鄉(xiāng)村本土文化資源，積極發(fā)揮傳統(tǒng)美德、村莊輿論、倫理準(zhǔn)則、人情關(guān)系等“軟治理”方式的力量與作用，從而使鄉(xiāng)村治理更加具有“鄉(xiāng)土氣息”。

3.4 強(qiáng)化科技支撐，注入鄉(xiāng)村治理新動(dòng)力

進(jìn)入新時(shí)代，科技支撐是鄉(xiāng)村進(jìn)步的一大顯示器，科技支撐更是鄉(xiāng)村治理的一大亮點(diǎn)?，F(xiàn)代信息的迅速發(fā)展，對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和社會(huì)秩序的構(gòu)建帶來了發(fā)展契機(jī)。大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)的不斷發(fā)展和完善為鄉(xiāng)村治理的發(fā)展提供了必要的科技支持。結(jié)合我國(guó)鄉(xiāng)村實(shí)際，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過程中，要適應(yīng)信息化時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段對(duì)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)的優(yōu)勢(shì)。

一是根據(jù)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的具體情況，加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)硬件建設(shè)，實(shí)施村村通網(wǎng)絡(luò)工程，推動(dòng)村級(jí)電子政務(wù)建設(shè)，構(gòu)建切合鄉(xiāng)村實(shí)際的“網(wǎng)絡(luò)問村政”工作機(jī)制。二是加強(qiáng)科技人才投入，出臺(tái)相關(guān)政策吸引科技人才回鄉(xiāng)就業(yè)發(fā)展，為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村居民開展信息技術(shù)培訓(xùn)，如在農(nóng)閑時(shí)期開展老年科技課堂等，鼓勵(lì)農(nóng)民學(xué)習(xí)信息化相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)知識(shí)。三是發(fā)揮大數(shù)據(jù)的積極作用。通過建立大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)加速數(shù)據(jù)流動(dòng)及分享，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”“互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”“互聯(lián)網(wǎng)+治安”等治理模式發(fā)揮作用，減少資源浪費(fèi)，提升治理效率。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然要求，是緩解我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化的重要舉措。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化事關(guān)5 億多農(nóng)民的幸福感、獲得感和安全感。針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的現(xiàn)實(shí)困境，必須學(xué)習(xí)、領(lǐng)會(huì)、貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，在構(gòu)建多元主體共建共治共享新格局、發(fā)揮村民主體作用、推進(jìn)“三治合一”治理以及強(qiáng)化科技支撐上做足功課。