李 揚

（臨沂市河東區(qū)自然資源局，山東 臨沂 276000）

自20世紀80年代以來，我國首先在農(nóng)村地區(qū)實行了聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了史無前例的偉大變革。但隨著經(jīng)濟全球化、社會多元化、城鄉(xiāng)一體化的形成及迅速發(fā)展，農(nóng)村土地制度也面臨著更多的挑戰(zhàn)和更大的困難，如農(nóng)民增收的渠道不流暢，農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展的宏偉目標難以實現(xiàn)等。因此，加快農(nóng)村土地流轉，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各要素的自由流動和優(yōu)化配置，從根本上探尋解決農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展之道，對促進農(nóng)村經(jīng)濟快速穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

當前，我國土地流轉以及規(guī)模發(fā)展經(jīng)營的條件已經(jīng)具備，應當加大有力措施，鼓勵推動土地承包經(jīng)營權向規(guī)模經(jīng)營主體流轉，優(yōu)化土地資源配置，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、規(guī)模化經(jīng)營。

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的主要原因

1.1 農(nóng)民承包土地成本偏高，收益較低

在免征農(nóng)業(yè)各項稅收以前，農(nóng)民承包土地所付出的成本代價較高，但收益卻很低，經(jīng)營負擔相對較重，因此，農(nóng)民承包、經(jīng)營土地的積極性并不高。多數(shù)農(nóng)民紛紛棄耕棄種，或經(jīng)商，或外出務工，將土地承包經(jīng)營權流轉給親朋好友或其他集體、組織、農(nóng)戶，或者以自己享有的土地承包經(jīng)營權投股或參股。

1.2 城鎮(zhèn)化及工業(yè)園區(qū)建設

在城鎮(zhèn)化建設過程中，有的土地被用來招商引資，有的被用來建設工業(yè)園區(qū)及住房居住區(qū)等非農(nóng)建設項目。這些項目均需要大量土地，而這些土地往往是以征用或租賃的方式從各土地承包經(jīng)營者手中流轉出來的。

1.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與勞動力的轉移

現(xiàn)階段，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)存在“增人不增地，減人不減地”的情況，使得有些農(nóng)戶人多地少的矛盾更加突出［1］。為尋找出路，勞動力紛紛轉向第二、第三產(chǎn)業(yè)，有些青壯年勞動力或向外地轉移，有的甚至舉家遷移。在這種情況下，有地的農(nóng)戶不得不將自己的土地承包經(jīng)營權流轉給親朋好友或他人，甚至是棄種。

1.4 新形勢下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的調整

隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求及新形勢下的經(jīng)濟結構調整，一些農(nóng)村為了培植專業(yè)種植大戶或承包大戶，需要大量農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權流轉出來，讓專業(yè)種植大戶或承包大戶經(jīng)營；或者將土地從農(nóng)戶手中以轉包、租賃、入股或出租等方式流轉出來，以調整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構。

2 我國農(nóng)村的土地流轉現(xiàn)狀

農(nóng)村土地資源豐富，蘊含著巨大財富，從歷年相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我國農(nóng)村土地流轉規(guī)模逐步加大，流轉速度加快，土地流轉率和流轉面積同創(chuàng)新高，取得較好成績。

2.1 農(nóng)村土地流轉趨勢明顯，轉包占主導地位

我國自2003 年3 月開始實施土地流轉政策以來，農(nóng)村土地流轉的速度及規(guī)模逐年增加，從“土流網(wǎng)”及《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展報告》的相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，土地流轉的面積與我國耕地面積（13 500萬hm2）的基數(shù)相比，每年平均耕地流轉量僅占我國耕地總面積的12.46%～25.41%。

2.2 農(nóng)村各種類型的土地流轉發(fā)生變化

我國農(nóng)村土地流轉的適用類型包括農(nóng)業(yè)用地、工礦用地、商業(yè)用地和水利工程用地，在流轉土地中所占比例分別為64%、27%、6%和3%。多數(shù)流轉的土地仍主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其他如農(nóng)副加工、基礎工商業(yè)等用地較少。農(nóng)村土地流轉的交易也多以耕地為主，其他如林草地等流轉面積占比較?。?］。這說明土地利用的結構依然不太合理，其綜合效益未得到充分發(fā)揮。

2.3 提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是提升農(nóng)地產(chǎn)出效率的重要途徑，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。農(nóng)村土地流轉使土地資源得到了重新組合與配置，滿足了農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶利用技術特長進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的愿望。通過農(nóng)村土地流轉，改變了過去土地不利于機械化作業(yè)的不足，提高了土地的規(guī)模化和集體化；通過土地資源等的優(yōu)化配置，將有利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)結構的調整及優(yōu)化，從而提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營水平。

2.4 逐步形成了城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補、協(xié)調發(fā)展的格局

土地流轉一方面加速了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程，另一方面也使農(nóng)業(yè)勞動力的技術結構發(fā)生了變化。這些改變及變化，帶來了從農(nóng)業(yè)理念、種植模式到生活方式的一系列革新，調動了農(nóng)民投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和創(chuàng)造性。流出土地的農(nóng)民變成了工人、市民，使城鄉(xiāng)之間的資金、設備、人才和技術等生產(chǎn)要素進行合理流動和優(yōu)化組合，改善了城鄉(xiāng)二元結構。

2.5 一定程度上增加了農(nóng)民收入

自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，我國農(nóng)民的收入已顯著增長，但是，由于種種主客觀原因，農(nóng)民的收入增長速率相對緩慢。通過土地承包經(jīng)營權的流轉，一方面轉入轉出土地的農(nóng)民獲得了較穩(wěn)定的租金或者紅利收入，使農(nóng)村土地價值在市場的自由交易中實現(xiàn)了增值；另一方面，土地承包經(jīng)營權流轉后，大量農(nóng)民可以向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或城市轉移，他們不僅可以參與工業(yè)化和城市化發(fā)展，同時也可以獲得除土地收入以外的第二收入。土地流轉一定程度實現(xiàn)了供求雙方的互惠互利，拓展了農(nóng)民的收入來源，促進了農(nóng)民持續(xù)增收。

農(nóng)村土地流轉的實踐證明，土地經(jīng)營權的流轉，對于不斷壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，調和農(nóng)村中存在的各種矛盾，改善農(nóng)民生活水平，維護社會的繁榮穩(wěn)定，均具有非常明顯的成效。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉中存在的問題

3.1 基層政府和農(nóng)村集體組織的行政干預太強

一些基層政府和農(nóng)村集體組織在經(jīng)濟發(fā)展進程中往往以發(fā)展農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟的名義，以有利于大型承包和規(guī)模經(jīng)營為由，對土地承包經(jīng)營權的流轉進行行政干預，下達一些硬性指標，硬性要求土地流轉必須達到一定規(guī)模及效應；有的基層政府甚至利用行政手段，強行收回農(nóng)民已經(jīng)承包耕種的土地，用于大規(guī)模經(jīng)營或土地開發(fā)［3］。這種不合理的做法，一定程度上剝奪了農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權流轉主體的地位，侵害了農(nóng)民的合法權利。從農(nóng)民切身利益來說，對土地承包經(jīng)營權及流轉形式干預得越多，農(nóng)民的抵觸情緒就越大，他們往往不愿意為了不確定的收益而放棄自己的土地承包權，這也是產(chǎn)生糾紛的一個重要原因。

3.2 土地流轉程序不規(guī)范

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權需要進行流轉時，雙方當事人應當根據(jù)規(guī)定簽訂相關的書面合同，同時經(jīng)發(fā)包方同意或者備案。其目的在于規(guī)范土地承包經(jīng)營權流轉行為，避免發(fā)生不必要的糾紛或爭議。退一步說，即使雙方引發(fā)糾紛或爭議，也有合同依據(jù)。但是，由于我國土地流轉制度還不夠完善，政府與國家機關也未能做好相應的引導工作，使很多土地的流轉工作做得不到位，大部分是口頭上達成協(xié)議，很少簽訂書面合同，或者即使簽訂有書面合同，合同的內容也不全面，形式也不規(guī)范，雙方的責權利益規(guī)定也不明確，同時也沒有安排專人負責合同的管理工作。此外，在農(nóng)村地區(qū)，由于交通不便，對外交流不暢通，很多農(nóng)民私下對土地進行流轉，根本無法在法律法規(guī)的監(jiān)督下開展土地流轉工作，造成流轉手續(xù)不規(guī)范，流轉雙方的切身利益無法受到有效的法律保護，存在糾紛隱患［4］。

3.3 農(nóng)村土地規(guī)模流轉難度較大

在農(nóng)村，土地能否進行快速或規(guī)模流轉，一定程度上取決于農(nóng)民的就業(yè)問題能否得到有效解決，即農(nóng)民能否獲得除農(nóng)業(yè)以外的穩(wěn)定、可靠的收入。由于農(nóng)民耕種土地成本較高，家庭負擔較重，所以經(jīng)營土地的積極性并不高，大部分農(nóng)村勞動力轉移到城市，因此，一些地方就出現(xiàn)了棄耕、撂荒，甚至拒絕承包土地的現(xiàn)象。再者，由于現(xiàn)階段農(nóng)民對土地的依賴性和農(nóng)村養(yǎng)老機制不健全等多種因素的存在，農(nóng)民仍然把土地作為安身立命的基本生活資料，將土地作為“活命田”和就業(yè)“保險田”。特別是近幾年我國出臺了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，加大了對農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、銷售等各環(huán)節(jié)的扶持力度，農(nóng)民即使不精耕細作，也可以有一定收益，進而導致土地流轉的難度進一步加大。

3.4 農(nóng)村土地流轉管理水平不高

一方面，一些地區(qū)至今還未進行第二輪土地承包，且承包合同不夠完善，雙方所享有的權利和承擔的義務不明確。有的地方土地承包臺帳與實際承包地塊不一致；有的甚至沒有土地登記臺帳，沒有建立土地承包方面的檔案，由此引起的糾紛問題時有發(fā)生，而一旦發(fā)生這方面的糾紛，由于無據(jù)可查，因此無法將工作落到實處。另一方面，土地流轉管理措施滯后。一些行政主管部門雖然制定有規(guī)范的操作規(guī)程，但缺乏完整的政策約束體系和現(xiàn)代化的工作手段；有的地方缺乏統(tǒng)一規(guī)范的土地承包和流轉管理機構，導致土地流轉工作開展較難，土地承包管理有名無實，完全處于真空狀態(tài)。

3.5 土地流轉服務不到位

一方面，土地管理服務組織不健全，相應的服務人員比較緊缺。農(nóng)村基礎土地流轉的工作人員的工作水平無法滿足現(xiàn)實工作需要。另一方面，服務管理水平比較低，信息不對稱。一部分人急于流轉土地，一部分急于獲得土地承包經(jīng)營權，但土地流轉的供求、價格等信息傳播不流暢、不對稱，導致在土地流轉過程中，往往出現(xiàn)“要轉的轉不出，要租的租不到”的怪現(xiàn)象［5］。有組織、有領導的進行土地流轉的現(xiàn)象偏少，自發(fā)轉包、出租土地的現(xiàn)象較多，私下洽談協(xié)商流轉土地的現(xiàn)象也較多。這些現(xiàn)象充分體現(xiàn)出相關政府單位在服務農(nóng)村、服務農(nóng)民方面做得不到位，不能滿足農(nóng)民要求，不能切實維護農(nóng)民的切身利益。

4 完善我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的對策

4.1 規(guī)范土地流轉管理，建立土地流轉保障機制

建立健全土地流轉管理政策與制度，不斷完善土地流轉管理服務體系。對土地流轉的基本原則、基本程序、基本形式、管理機構、合同規(guī)范、風險防范，對流轉市場的政策扶持、培育、保障措施等，作出全面合理的規(guī)范規(guī)定。在有條件的地方，大力發(fā)展農(nóng)村土地流轉合作社，以便更好地服務農(nóng)村、農(nóng)民，有效促進土地與資本的有機結合，在一定程度上實現(xiàn)土地流轉效益的合理化、最大化。同時，要加強對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的檢查監(jiān)督力度，使土地流轉行為趨于規(guī)范化、合理化、法制化，建立起一整套土地流轉規(guī)范流程。

4.2 保障農(nóng)民群眾的合法權益，加大金融支持

保障農(nóng)民群眾的合法權益，不斷完善農(nóng)村土地承包的法律、法規(guī)，從各個環(huán)節(jié)嚴格遵守與之有關的法律、法規(guī)制度。各級地方政府、各類地方組織要嚴禁強制性干預農(nóng)村土地流轉問題，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，不斷推進農(nóng)村土地市場健康穩(wěn)定有序發(fā)展。地方政府或組織應設立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉專項資金，從而推動土地適度規(guī)模經(jīng)營。不斷建立和完善農(nóng)村就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系，大力發(fā)展農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)，緩解農(nóng)民對土地的生存依賴，讓廣大農(nóng)民從土地中解放出來［6］。同時，各金融機構在符合信貸政策的前提下，要為參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的企業(yè)或農(nóng)民積極提供信貸支持，進而提升經(jīng)濟效益，促進農(nóng)村地區(qū)整體經(jīng)濟水平的發(fā)展與提高。

4.3 建立健全土地承包流轉市場制度，大力培育土地流轉市場

通過各種手段，盡量為農(nóng)民土地流轉提供“一站式”服務。在村級建立土地流轉合作社，主要搞好土地流轉信息登記。建立以市場調節(jié)為基礎的完善的土地流轉價格體系，切實保障農(nóng)民的切身利益?，F(xiàn)階段，要大力鼓勵發(fā)展農(nóng)村土地股份合作社，或在農(nóng)民自愿的前提下試點進行土地股份合作制，引導與創(chuàng)造必要條件使農(nóng)民群眾主動創(chuàng)業(yè)與就業(yè)，提供相應的政策和資金支持，提供就業(yè)指導、業(yè)務培訓等，不斷提升農(nóng)民的文化思想和綜合素質，促進社會不斷向前發(fā)展。

4.4 加強制度保障，加大扶持力度

首先，為切實保障農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉后農(nóng)民的切身權益，政府應積極建立健全農(nóng)村各項社會保障機制，解決農(nóng)民的后顧之憂。其次，對土地流轉實行獎勵政策。對于那些把土地承包經(jīng)營權流轉給一定規(guī)模的經(jīng)營主體，并且簽訂流轉合同時間在5 a 以上的農(nóng)戶，政策上要給予其一定的資金補助，做到確保土地所有權，穩(wěn)定土地承包權，搞活土地使用權［7］。最后，要不斷拓寬農(nóng)村勞動力就業(yè)渠道，通過開展各種形式的職業(yè)培訓，給農(nóng)村勞動力提供工作機會，拓寬勞動力的就業(yè)渠道，就地轉化農(nóng)村勞動力。

4.5 規(guī)范流轉程序，提高服務管理水平

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉各環(huán)節(jié)中，必須不斷完善相應的農(nóng)村土地承包方面的法律法規(guī)，切實有效地保障農(nóng)民群眾的合法權益。確保農(nóng)民群眾的主動權，推進農(nóng)村土地市場健康穩(wěn)定發(fā)展。土地承包權對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村社會體系構建有著非常重要的作用，要增強政府職能，促使政府參與市場活動，通過政府引導與創(chuàng)造必要條件，讓農(nóng)民主動創(chuàng)業(yè)與就業(yè)，提供相應的政策資金加以支持，提供就業(yè)指導與業(yè)務培訓，從而不斷提升農(nóng)民群眾的素質，提升農(nóng)民群眾的經(jīng)濟效益，提高農(nóng)村地區(qū)的整體經(jīng)濟水平，以此適應社會發(fā)展。

總之，要確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的規(guī)范性與制度化，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展，不斷提升農(nóng)民群眾的收入，同時推進農(nóng)村土地資源得到科學、合理使用，進一步促進農(nóng)村經(jīng)濟快速穩(wěn)定發(fā)展。