韓大元

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

一、問(wèn)題的提出

《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》(以下簡(jiǎn)稱《香港國(guó)安法》)第2條規(guī)定：“關(guān)于香港特別行政區(qū)法律地位的香港特別行政區(qū)基本法第一條和第十二條規(guī)定是香港特別行政區(qū)基本法的根本性條款。香港特別行政區(qū)任何機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人行使權(quán)利和自由，不得違背香港特別行政區(qū)基本法第一條和第十二條的規(guī)定”。《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡(jiǎn)稱《香港基本法》)第1條規(guī)定：香港特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)不可分割的組成部分；第12條規(guī)定：香港特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)的一個(gè)享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。通過(guò)香港國(guó)安法確立基本法的“根本性條款”是法學(xué)理論的新表述，也是對(duì)基本法規(guī)范的新發(fā)展。從文本結(jié)構(gòu)上看，通過(guò)“根本性條款”的規(guī)范再造，建構(gòu)了基本法與國(guó)安法之間的規(guī)范鏈條，凸顯了國(guó)安法的特殊性質(zhì)與功能?！断愀刍痉ā返?條和第12條是有關(guān)國(guó)家主權(quán)和特別行政區(qū)法律地位的核心規(guī)范，構(gòu)成基本法規(guī)范體系的基礎(chǔ)。因此，分析《香港國(guó)安法》第2條“根本性條款”，對(duì)于全面理解基本法與國(guó)安法的關(guān)系、深入分析《香港基本法》第1條與第12條的規(guī)范內(nèi)涵具有重要的意義。

二、“根本性條款”的語(yǔ)義

在憲法學(xué)領(lǐng)域，規(guī)范作為基礎(chǔ)性概念，構(gòu)筑公法制度的規(guī)范體系。在學(xué)術(shù)范疇中，存在著基本規(guī)范、根本規(guī)范、根本條文等不同的表述，但在我國(guó)的法律文本中，迄今還沒(méi)有出現(xiàn)“根本性條款”的表述。憲法作為國(guó)家根本法，具有根本規(guī)范屬性，在法規(guī)范體系中處于基礎(chǔ)性地位，統(tǒng)攝其他規(guī)范，其效力高于其他法律規(guī)范，被稱之為最高法。

從語(yǔ)義上講，根本，通常指基礎(chǔ)或本質(zhì)。條款則指法律、條約、契約或文件中所訂定的事項(xiàng)。一般意義上，根本條款指處于基礎(chǔ)性、本質(zhì)性的事項(xiàng)，也可以擴(kuò)大解釋為法律所訂的不同條款中，帶有基礎(chǔ)性、全局性的規(guī)定，既以條文的形式存在，也作為具體條文中的某一款(項(xiàng))。

從法學(xué)的歷史看，一般條款的概念最初來(lái)自于德國(guó)民法，也稱為“概括條款”。如民法上的根本違約，是指當(dāng)事人一方遲延履行債務(wù)或者其他違約行為將導(dǎo)致合同相對(duì)方合同目的落空的違約方的嚴(yán)重違約行為。

把一般條款的含義延伸到憲法規(guī)范體系，可以把“根本條款”解釋為主權(quán)下的契約或約定，主權(quán)的最高指令在本國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)具有最高效力，無(wú)論在主權(quán)下實(shí)行何種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。特別是，在實(shí)行單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)下，基于主權(quán)與領(lǐng)土完整的國(guó)家意志直接決定地方政權(quán)的歸屬，即地方區(qū)域不能脫離統(tǒng)一國(guó)家的管轄。

可以說(shuō)，憲法上的根本規(guī)范體系是支撐國(guó)家主權(quán)利益的重要基礎(chǔ)，其他法律規(guī)范只能在憲法所確定的規(guī)范內(nèi)發(fā)揮實(shí)效性。凱爾森認(rèn)為，基礎(chǔ)規(guī)范是法律秩序中所有規(guī)范的效力能夠回溯到的歸屬，雖然它不屬于實(shí)在法規(guī)范，但屬于“意識(shí)層面之憲法”。(1)參見(jiàn)[奧]凱爾森：《純粹法理論》，張書友譯，中國(guó)法制出版社2008年版，第82-85頁(yè)?；A(chǔ)規(guī)范是規(guī)范等級(jí)體系的本原性存在，具有天然的合法性，在基礎(chǔ)規(guī)范的基礎(chǔ)上，立法者通過(guò)創(chuàng)設(shè)其他規(guī)范來(lái)充實(shí)其實(shí)質(zhì)內(nèi)容。在國(guó)家治理方面，憲法所確認(rèn)的若干原則性規(guī)定具有基礎(chǔ)規(guī)范屬性。憲法作為根本規(guī)范是憲法學(xué)的共識(shí)，也成為構(gòu)建以憲法為核心的統(tǒng)一規(guī)范體系的基礎(chǔ)。憲法之所以成為國(guó)家的根本性規(guī)范，并不僅僅是基于規(guī)范體系的最高性，而是基于社會(huì)主體的最高意志，也就是制憲權(quán)主體所作的政治決斷?；谌嗣竦闹茟棛?quán)而形成的根本規(guī)范，憲法對(duì)國(guó)家法律秩序的安定性發(fā)揮保障性的作用。至于憲法規(guī)范體系內(nèi)部不同規(guī)范之間的相互關(guān)系，則體現(xiàn)了不同的規(guī)范位階。如憲法規(guī)范通常包括制定規(guī)范、憲法核、修改規(guī)范與憲法律。其中所謂“憲法核”是一種根本規(guī)范，提供實(shí)定法客觀合理性的依據(jù)，表明實(shí)定法創(chuàng)始的出發(fā)點(diǎn)，有人稱之為“憲法的憲法”。(2)參見(jiàn)韓大元：《憲法學(xué)基本理論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2008年版，第83頁(yè)。

《香港基本法》是全國(guó)人大根據(jù)憲法制定的基本法律，而《香港國(guó)安法》是根據(jù)全國(guó)人大決定和基本法制定的。有學(xué)者認(rèn)為，《香港基本法》文本中存在著一般條款。一般條款是基本法立法技術(shù)之一，分為原則性的一般條款和具體領(lǐng)域的一般條款。(3)參見(jiàn)周葉中、葉正國(guó)：《論基本法一般條款的功能和適用》，載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2014年1期。一般條款具有保護(hù)基本法安定性的自在功能、接續(xù)基本法與價(jià)值的內(nèi)在功能、對(duì)接基本法和政策的外在功能。(4)同③。按照這種解釋，在基本法規(guī)范中除一般條款外，還存在與一般相對(duì)應(yīng)的特殊條款，即根本條款，通常是具有基礎(chǔ)性、全局性的規(guī)范。從規(guī)范體系看，基于憲法規(guī)范的最高性，基本法獲得了僅次于憲法規(guī)范的地位，即作為基本法律，成為憲法下的基本法規(guī)范體系。因此，《香港基本法》第1條和第12條決定了特別行政區(qū)不能脫離國(guó)家主權(quán)的屬性以及特別行政區(qū)直轄于中央人民政府的地方屬性。香港國(guó)安法作為具體落實(shí)國(guó)家安全憲制義務(wù)的全國(guó)性法律，以“根本條款”的形式確認(rèn)與基本法規(guī)范的特殊鏈接，并透過(guò)基本法規(guī)范，落實(shí)維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全的憲制責(zé)任。

因此，《香港國(guó)安法》第2條的“根本性條款”是基于履行國(guó)家主權(quán)與安全利益而做出的規(guī)范表達(dá)。這一規(guī)范是基于國(guó)安法自身的性質(zhì)與使命，確認(rèn)基本法最核心的兩個(gè)條文為“根本條款”，以強(qiáng)化國(guó)家主權(quán)與安全的規(guī)范基礎(chǔ)。

三、“根本性條款”的體系

《香港基本法》第1條和第12條共同構(gòu)成《香港國(guó)安法》確立的“根本性條款”。

(一)《香港基本法》第1條的規(guī)范

《香港基本法》第1條規(guī)定，香港特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)不可分離的部分，這是“一國(guó)”主權(quán)的鮮明體現(xiàn)，也明示了整個(gè)基本法的前提與核心價(jià)值。“一國(guó)兩制”是“一國(guó)”和“兩制”相統(tǒng)一的綜合性概念，“一國(guó)”是實(shí)行“兩制”的前提和基礎(chǔ)，“兩制”從屬和派生于“一國(guó)”。

同時(shí)，這一條確認(rèn)全國(guó)人大設(shè)立的香港特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)不可分割的一部分。所謂不可分離，就是不允許任何反中亂港分子破壞特別行政區(qū)繁榮與穩(wěn)定，妄圖把香港特別行政區(qū)分離出去。從規(guī)范的效力看，它表明了中華人民共和國(guó)作為獨(dú)立的政治共同體實(shí)現(xiàn)和捍衛(wèi)國(guó)家統(tǒng)一與領(lǐng)土完整的意志。

《香港基本法》在序言第一段講到基本法制定背景時(shí)，開(kāi)宗明義地說(shuō)道，“香港自古以來(lái)就是中國(guó)的領(lǐng)土”，1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后被英國(guó)占領(lǐng)，中國(guó)政府從來(lái)不承認(rèn)其合法性?！断愀刍痉ā沸蜓缘牡诙谓又v，“為了維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持香港的繁榮和穩(wěn)定……國(guó)家決定，在對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)時(shí)，根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法第三十一條的規(guī)定，設(shè)立特別行政區(qū)，并按照‘一個(gè)國(guó)家，兩種制度’的方針，不在香港實(shí)行社會(huì)主義制度和政策”?！断愀刍痉ā沸蜓悦鞔_了維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持香港的繁榮和穩(wěn)定是基本法的初心與宗旨，兩者缺一不可。

國(guó)家統(tǒng)一體現(xiàn)著主權(quán)的最高利益，一個(gè)國(guó)家在任何時(shí)候不應(yīng)該對(duì)自己的領(lǐng)土放棄行使主權(quán)，這是“一國(guó)兩制”最根本的基礎(chǔ)與前提，也是香港保持穩(wěn)定繁榮的前提。而領(lǐng)土完整是國(guó)家主權(quán)原則的必然要求，是主權(quán)國(guó)家生存的基礎(chǔ)。如果說(shuō)尊嚴(yán)是人的最基本權(quán)利，那么維護(hù)國(guó)家的領(lǐng)土完整、維護(hù)國(guó)家的安全也是一個(gè)國(guó)家最基本的尊嚴(yán)，是主權(quán)最核心的內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整與保持香港繁榮穩(wěn)定，兩者是相輔相成的關(guān)系，前者是前提和基礎(chǔ)，后者是重要條件。由于主權(quán)的最高利益，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一不僅明確規(guī)定在我國(guó)《憲法》第52條的公民義務(wù)中，同時(shí)體現(xiàn)在《香港基本法》序言中，成為該法最核心的規(guī)范內(nèi)涵。因此，在任何情況下，國(guó)家主權(quán)是不容挑戰(zhàn)的。

回顧歷史，從中英談判到《香港基本法》制定，維護(hù)中華人民共和國(guó)主權(quán)與國(guó)家尊嚴(yán)是貫穿始終的核心理念與哲學(xué)。早在1982年9月24日鄧小平會(huì)見(jiàn)時(shí)任英國(guó)首相撒切爾夫人時(shí)，就明確提出了在香港問(wèn)題上的三個(gè)基本立場(chǎng)，其中第一個(gè)就是主權(quán)，他強(qiáng)調(diào)：主權(quán)問(wèn)題不是一個(gè)可以討論的問(wèn)題，中國(guó)在這個(gè)問(wèn)題上沒(méi)有回旋的余地。1984年2月22日，鄧小平又指出，“世界上有許多爭(zhēng)端，總要找個(gè)解決問(wèn)題的出路，我多年來(lái)一直在想，找個(gè)什么辦法，不用戰(zhàn)爭(zhēng)手段而用和平方式，來(lái)解決這種問(wèn)題”。1990年1月18日，86歲高齡的鄧小平會(huì)見(jiàn)香港人士時(shí)再次談到：“中國(guó)人在主權(quán)問(wèn)題上不會(huì)放過(guò)一分一毫，中國(guó)絕對(duì)不能軟，不能讓人認(rèn)為中國(guó)會(huì)屈服，能制裁得了”。他說(shuō)：“我就講不能使中央政府無(wú)所作為。如果把香港變成反社會(huì)主義、反大陸的基地，中央政府就干預(yù)，不干預(yù)會(huì)越搞越大”。(5)《鄧小平文選(第三卷)》，人民出版社1993年版，第75頁(yè)。重溫鄧小平有關(guān)國(guó)家主權(quán)的一系列論述，有助于我們認(rèn)識(shí)基本法根本宗旨，對(duì)于客觀分析基本法實(shí)施中面臨的新問(wèn)題，更加清晰地認(rèn)識(shí)到維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全與發(fā)展的利益的必要性，具有重要意義。

國(guó)家安全和發(fā)展利益是國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的直接延伸，在香港回歸祖國(guó)后，維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展利益成為基本法的核心任務(wù)。在“一國(guó)兩制”的框架內(nèi)，國(guó)家對(duì)香港行使主權(quán)，保障和維護(hù)香港的繁榮與穩(wěn)定，這是中央基于憲法和基本法應(yīng)履行的憲制義務(wù)。在“一國(guó)兩制”原則下，香港繼續(xù)保留原有的社會(huì)制度和生活方式，香港居民行使基本法規(guī)定的權(quán)利與自由。香港回歸24年來(lái)的實(shí)踐證明，香港的繁榮穩(wěn)定構(gòu)成國(guó)家安全和發(fā)展利益的重要組成部分，只有在國(guó)家安全得到有效保障的前提下，香港的繁榮穩(wěn)定才能有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

可以說(shuō)，《香港基本法》第1條所確定的“不可分離”的規(guī)范是“一國(guó)兩制”最本質(zhì)的要素，也是在維護(hù)主權(quán)的前提下兩地各自發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)的前提?；痉ǖ脑O(shè)計(jì)哲學(xué)不僅僅考慮中國(guó)主權(quán)的恢復(fù)，同時(shí)以和平、合作與互惠正義作為基本法的內(nèi)在機(jī)理，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨人實(shí)事求是的治國(guó)哲學(xué)。因此，我們?cè)陉U釋任何一部憲制性法律文件的時(shí)候，這些規(guī)定都是最核心的內(nèi)容，基本法也不例外。遵循法治，首要的是尊重憲法和基本法，不應(yīng)去歪曲其立法意圖，而是要回歸基本法的初心。

作為“根本性條款”，《香港基本法》第1條明確了中央對(duì)香港的全面管治權(quán)的歷史和現(xiàn)實(shí)的正當(dāng)性。中央對(duì)香港的全面管制權(quán)來(lái)源于中央對(duì)香港所擁有的主權(quán)?；谥鳈?quán)的最高性，在基本法中，“一國(guó)”和“兩制”并非處于并列地位， “一國(guó)”作為前提，其核心就是維護(hù)主權(quán)，“兩制”是中國(guó)主權(quán)之下的“兩制”?！皟芍啤敝g的關(guān)系也不是平起平坐，國(guó)家主體是社會(huì)主義，這是憲法明確規(guī)定的。正如鄧小平所說(shuō)的，“中國(guó)的主體必須是社會(huì)主義，主體是很大的主體，社會(huì)主義是在十億人口地區(qū)的社會(huì)主義，這是個(gè)前提，沒(méi)有這個(gè)前提不行。在這個(gè)前提下，可以容許在自己身邊，在小地區(qū)和小范圍內(nèi)實(shí)行資本主義”。(6)《鄧小平文選(第三卷)》，人民出版社1993年版，第59 頁(yè)?！氨Ａ簟辟Y本主義制度或者“不實(shí)行”社會(huì)主義制度和政策都是在一國(guó)憲法框架內(nèi)的制度安排。因此，“一國(guó)兩制”下的“兩制”可以和諧共處，但不能以“兩制”對(duì)抗主體的社會(huì)主義制度。

(二)《香港基本法》第12條的規(guī)范

《香港基本法》第12條規(guī)定，香港特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)的一個(gè)享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。

這一條明確了香港特別行政區(qū)的法律地位，即特別行政區(qū)是地方行政區(qū)域，具有地方屬性。地方行政區(qū)域，通常指單一制國(guó)家為了便于管理，根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、民族狀況及地理歷史條件對(duì)全國(guó)領(lǐng)土進(jìn)行劃分并設(shè)立相應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)的區(qū)域?！稇椃ā返?0條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下：(一)全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)?！备鶕?jù)憲法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市都是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的最高一級(jí)地方行政區(qū)域。特別行政區(qū)直轄于中央人民政府，同省、自治區(qū)、直轄市一樣，都直轄于中央人民政府，所以它們的行政地位相當(dāng)，在全國(guó)的行政區(qū)劃中處于相同層次，是我國(guó)的地方行政區(qū)域。同時(shí)，根據(jù)“一國(guó)兩制”方針、《憲法》和《香港基本法》規(guī)定，特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。

中國(guó)是單一制的社會(huì)主義國(guó)家，無(wú)論是一般行政區(qū)域，還是特別行政區(qū)，都是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方行政區(qū)域。它們和中央的關(guān)系，是地方和中央、下級(jí)和上級(jí)的關(guān)系，同時(shí)也是被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系。根據(jù)基本法，“特別行政區(qū)享有高度自治，而特別行政區(qū)自身也應(yīng)恪守本分，牢記自己是中國(guó)的一部分，按照基本法的規(guī)定辦事”。(1)許崇德：《香港特別行政區(qū)的法律地位》，載《港澳研究》2013年第1期。

四“根本性條款”的效力

香港特別行政區(qū)依據(jù)《香港基本法》享有的高度自治權(quán)是中央依法授權(quán)的，即行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。但這些權(quán)力并不是固有的權(quán)力，是主權(quán)下地方的高度自治權(quán)，特別是司法權(quán)與終審權(quán)。這里的授權(quán)“說(shuō)明了香港的高度自治權(quán)的來(lái)源問(wèn)題，作為一個(gè)地方單位，香港的自治權(quán)應(yīng)是中央授予的”。(2)許崇德：《香港基本法若干用語(yǔ)解讀》，載《港澳研究》2007年總第5期。比如，獨(dú)立的司法權(quán)，即除香港原有法律制度對(duì)法院審判權(quán)所作的少數(shù)案件的限制外，特別行政區(qū)法院享有對(duì)各類案件的獨(dú)立審判權(quán)，不受干預(yù)。終審權(quán)即法院最終一級(jí)的不可再上訴的審判權(quán)，香港特別行政區(qū)法院的上訴審不去最高人民法院，而在香港特別行政區(qū)法院審判，但這種終審權(quán)仍然是主權(quán)下的司法獨(dú)立和終審權(quán)，不同于主權(quán)國(guó)家的司法終審權(quán)。

《香港基本法》第12條是完整的規(guī)范體系，應(yīng)以體系方法加以解釋，不能把相關(guān)內(nèi)容分割開(kāi)來(lái)。香港特別行政區(qū)是“一個(gè)享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域”，其自治權(quán)來(lái)源于中央授權(quán)。根據(jù)《憲法》第85條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)”。在《香港基本法》文本中，出現(xiàn)“中央人民政府”一詞共計(jì)48次，是出現(xiàn)頻率最高的詞之一，涉及“中央人民政府”一詞的有關(guān)條款共有34條(款)(含附件一第1條)。這些條款不僅明確了中央人民政府與香港特別行政區(qū)關(guān)系，同時(shí)明確了中央人民政府負(fù)責(zé)管理或決定特別行政區(qū)的有關(guān)事務(wù)、中央人民政府批準(zhǔn)、許可及備案事項(xiàng)等。因此，中央人民政府是以中央的名義經(jīng)常行使對(duì)香港全面管治權(quán)的機(jī)關(guān)。(3)參見(jiàn)韓大元：《香港基本法上“國(guó)家”的規(guī)范內(nèi)涵》，載《中外法學(xué)》2020年第1 期。特別行政區(qū)直轄于中央人民政府，具體表現(xiàn)為：行政長(zhǎng)官由中央人民政府任命，亦即由國(guó)務(wù)院總理以“國(guó)務(wù)院令”形式任命；國(guó)務(wù)院專門成立港澳事務(wù)辦公室，作為中央人民政府下轄主管部門開(kāi)展工作；特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官作為對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)的行政長(zhǎng)官，要定期向國(guó)務(wù)院總理述職；行政長(zhǎng)官執(zhí)行中央人民政府就《香港基本法》規(guī)定的有關(guān)事務(wù)發(fā)出的指令等。同時(shí)，中央人民政府派出中聯(lián)辦、駐港國(guó)安公署、駐港外交特派員公署，分別履行中央人民政府依法交辦的事務(wù)。

因此，《香港基本法》第12條與第1條共同確認(rèn)了香港是中華人民共和國(guó)領(lǐng)土的不可分割的組成部分，構(gòu)成了完整的基本法文本體系中的“根本性條款”。

《香港國(guó)安法》第2條在確認(rèn)“根本性條款”地位后，同時(shí)明確其效力，即“香港特別行政區(qū)任何機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人行使權(quán)利和自由，不得違背香港特別行政區(qū)基本法第一條和第十二條的規(guī)定”。

從解釋學(xué)角度看，所有法律規(guī)范自然產(chǎn)生法律效力?！断愀蹏?guó)安法》是根據(jù)《香港基本法》制定的，基本法的規(guī)定對(duì)特別行政區(qū)任何機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人當(dāng)然有法律約束力。在特別行政區(qū)實(shí)行的法律包括基本法、香港原有法律、特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律以及列入基本法附件三的全國(guó)性法律。根據(jù)《香港基本法》第42條的規(guī)定，香港居民和在香港的其他人有遵守特別行政區(qū)實(shí)行的法律的義務(wù)。從一般法律效力看，特別行政區(qū)機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人要遵守基本法、國(guó)安法的所有規(guī)定。但通過(guò)《香港國(guó)安法》第2條構(gòu)建的基本法“根本性條款”，其約束力則具有特殊的意義。

(一)對(duì)機(jī)構(gòu)和組織的效力

從約束對(duì)象看，包括特別行政區(qū)的“任何機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人”。“所有機(jī)構(gòu)”包括特別行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，即行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)受到《香港國(guó)安法》第2條的嚴(yán)格約束，承擔(dān)維護(hù)國(guó)家主權(quán)與安全的法律義務(wù)。在現(xiàn)代國(guó)家，國(guó)家安全是國(guó)家生存與發(fā)展的基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，憲法上的國(guó)家目標(biāo)、國(guó)家政策、國(guó)家基本制度與國(guó)家機(jī)構(gòu)的規(guī)定是為國(guó)家生存服務(wù)的，沒(méi)有國(guó)家領(lǐng)土的完整和國(guó)家的安全，國(guó)家發(fā)展目標(biāo)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。因此，國(guó)家安全是國(guó)家概念應(yīng)有的內(nèi)涵，是當(dāng)今世界所有主權(quán)國(guó)家治理的必然邏輯。國(guó)家安全是國(guó)家主權(quán)的直接延伸，成為國(guó)家的核心利益。對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)后，這一核心利益也從來(lái)未有變更過(guò)，反而是進(jìn)一步得到加強(qiáng)。我們所要維護(hù)的國(guó)家安全，是整個(gè)國(guó)家的安全，不僅在內(nèi)地要維護(hù)國(guó)家安全，在特別行政區(qū)也要維護(hù)國(guó)家安全，因?yàn)樘貏e行政區(qū)是國(guó)家不可分割的一部分。“任何組織”包括各種社團(tuán)、團(tuán)體以及專業(yè)組織等，其范圍是十分廣泛的。如根據(jù)《香港基本法》第142條規(guī)定，特別行政區(qū)政府繼續(xù)承認(rèn)在特別行政區(qū)成立前已承認(rèn)的專業(yè)和專業(yè)團(tuán)體，同時(shí)可根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要并征詢有關(guān)方面的意見(jiàn)，承認(rèn)新的專業(yè)和專業(yè)團(tuán)體。這些專業(yè)團(tuán)體和各類組織具有專業(yè)特點(diǎn)，保持應(yīng)有的專業(yè)傳統(tǒng)，但其不能逾越的界限是《香港基本法》《香港國(guó)安法》的規(guī)定，即不能違背國(guó)家主權(quán)原則，不能策劃、組織或者參與旨在分裂國(guó)家、破壞國(guó)家統(tǒng)一的行為。各類組織作為法人，既享有基本法規(guī)定的權(quán)利與自由，同時(shí)也要履行基本法、國(guó)安法規(guī)定的法定義務(wù)。

(二)對(duì)個(gè)人的效力

《香港國(guó)安法》第2條同時(shí)對(duì)“特別行政區(qū)所有個(gè)人”具有約束力。香港特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)不可分離的一部分，憲法的空間效力及于中華人民共和國(guó)的所有領(lǐng)域，也及于中華人民共和國(guó)的所有公民?！稇椃ā返?2條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民有維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和全國(guó)各民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)。這一義務(wù)涉及國(guó)家的建構(gòu)與維系，屬于公民基本義務(wù)的范疇。在屬地效力方面，《香港基本法》第1條明確規(guī)定：“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)不可分離的部分。”《憲法》第54條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民有維護(hù)祖國(guó)的安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù)，不得有危害祖國(guó)的安全、榮譽(yù)和利益的行為。維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和維護(hù)祖國(guó)的安全、榮譽(yù)和利益，是憲法賦予每一個(gè)中華人民共和國(guó)公民的崇高義務(wù)。包括香港特別行政區(qū)居民中的中國(guó)公民在內(nèi)的全體中國(guó)公民都必須履行憲法賦予的各項(xiàng)義務(wù)，以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則。可以說(shuō)，在維護(hù)國(guó)家主權(quán)和安全上，大家的利益是完全一致的。隨著香港回歸祖國(guó)，特別行政區(qū)成為國(guó)家不可分離的一部分，香港的繁榮穩(wěn)定成為整個(gè)國(guó)家的切身利益，國(guó)家的安全穩(wěn)定自然包括了香港特區(qū)的安全穩(wěn)定。同樣，香港的繁榮穩(wěn)定也離不開(kāi)整個(gè)國(guó)家的安全和發(fā)展利益，也只有在國(guó)家安全和發(fā)展利益得到充分保障的基礎(chǔ)上，香港的繁榮穩(wěn)定才會(huì)有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(三)效力條款的意義

《香港國(guó)安法》的核心要義就是維護(hù)“一國(guó)兩制”，維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持香港的繁榮和穩(wěn)定。該法第1條明確了本法的制定目的是：“為堅(jiān)定不移并全面準(zhǔn)確貫徹‘一國(guó)兩制’、‘港人治港’、高度自治的方針，維護(hù)國(guó)家安全，防范、制止和懲治與香港特別行政區(qū)有關(guān)的分裂國(guó)家、顛覆國(guó)家政權(quán)、組織實(shí)施恐怖活動(dòng)和勾結(jié)外國(guó)或者境外勢(shì)力危害國(guó)家安全等犯罪，保持香港特別行政區(qū)的繁榮和穩(wěn)定，保障香港特別行政區(qū)居民的合法權(quán)益?！薄断愀蹏?guó)安法》規(guī)定的罪刑為四項(xiàng)，即分裂國(guó)家、顛覆國(guó)家政權(quán)、組織實(shí)施恐怖活動(dòng)和勾結(jié)外國(guó)或者境外勢(shì)力危害國(guó)家安全。四類危害國(guó)家安全的犯罪直接危害國(guó)家主權(quán)、安全與發(fā)展利益，直接危害“一國(guó)兩制”所賴以存在的前提，即“一國(guó)”的生存。因此，通過(guò)《香港國(guó)安法》，有效防范、制止和懲治危害國(guó)家安全犯罪是對(duì)《香港基本法》“根本性條款”的有效保障。

《香港國(guó)安法》第2條的“根本性條款”構(gòu)建了國(guó)安法的功能體系；第1條則明確了本法的三個(gè)功能，即防范、制止和懲治危害國(guó)家安全等犯罪行為?；凇案拘詶l款”所承載的基本功能與性質(zhì)，國(guó)安法采取不同于一般法律的功能體系，強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主的理念，以有效維護(hù)國(guó)家安全利益。

防范功能主要是防止危害國(guó)家安全的行為和活動(dòng)的發(fā)生，消除維護(hù)國(guó)家安全的各種風(fēng)險(xiǎn)，堵塞維護(hù)國(guó)家安全的漏洞而采取的事前預(yù)防措施，否則無(wú)法維護(hù)“根本性條款”的地位。確立防范措施的主要目的是，彌補(bǔ)香港特別行政區(qū)居民維護(hù)國(guó)家安全的觀念的不足，填補(bǔ)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全中存在的嚴(yán)重的法律和制度漏洞。為此，國(guó)安法確立中央人民政府對(duì)與特別行政區(qū)有關(guān)的國(guó)家安全事務(wù)負(fù)有根本責(zé)任；特別行政區(qū)負(fù)有維護(hù)國(guó)家安全的憲制責(zé)任。同時(shí)，要求特別行政區(qū)的行政、立法與司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)安法和其他法律的規(guī)定有效履行防范義務(wù)。維護(hù)國(guó)家安全的首要任務(wù)是防范，給香港特區(qū)居民清晰的法律規(guī)范引導(dǎo)，使守法成為一種基本的生活方式。因此，在維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制中，應(yīng)當(dāng)更加注重防范工作，從根本上填補(bǔ)香港特別行政區(qū)存在的維護(hù)國(guó)家安全的漏洞，從源頭上消除危害國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

同時(shí)，為了落實(shí)預(yù)防功能，國(guó)安法規(guī)定制止功能，即對(duì)正在發(fā)生的危害國(guó)家安全的行為和活動(dòng)而采取事中控制措施。《香港國(guó)安法》規(guī)定的制止措施主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是明確了需要制止的對(duì)象，即構(gòu)成危害國(guó)家安全犯罪的人員、組織和機(jī)構(gòu)；二是具體規(guī)定了采取制止措施的組織和制止措施。如《香港國(guó)安法》第17條規(guī)定了特別行政區(qū)政府警務(wù)處維護(hù)國(guó)家安全部門的職責(zé)；第43條規(guī)定了警務(wù)處維護(hù)國(guó)家安全部門辦理危害國(guó)家安全犯罪案件時(shí)可以采取的措施等。

作為預(yù)防功能體系的最后一個(gè)手段是懲治，即對(duì)已經(jīng)發(fā)生的危害國(guó)家安全行為所采取的事后處置措施。國(guó)安法對(duì)分裂國(guó)家罪、顛覆國(guó)家政權(quán)罪、恐怖活動(dòng)罪、勾結(jié)外國(guó)或者境外勢(shì)力危害國(guó)家安全罪等四類犯罪及刑罰做了具體的規(guī)定。對(duì)四類危害國(guó)家安全犯罪進(jìn)行刑事制裁，使已發(fā)生的犯罪行為受到法律制裁，并威懾潛在的犯罪活動(dòng)。同時(shí)在程序上，《香港國(guó)安法》設(shè)專章規(guī)定了案件管轄、法律適用和程序，包括特別的刑事檢控措施和審判組織等。

總之，通過(guò)《香港國(guó)安法》第2條的“根本性條款”，構(gòu)建了對(duì)危害國(guó)家安全行為進(jìn)行防范、制止與懲治功能有機(jī)統(tǒng)一的體系，為《香港國(guó)安法》的實(shí)施提供了有力的法律保障。